岳军 王杰茹
（山东财经大学，济南250014）
内容提要：高等教育作为具有非竞争性和相对排他性的公共产品，其供给不应脱离市场而过度依赖政府。目前中国高等教育资金主要来源于政府，高校生长机制在数量、质量、结构方面发展都不完善，公平与效率难以兼顾。PPP模式可以应用于公益性较强的公共产品供给中，弥补政府财力不足，提高供给效率。将PPP模式引入高等教育资金管理，促进资金来源社会化、多样化，充分发挥社会（私人）投资在高校供给中的弥补和引导作用已成为改革的方向。未来应当调整政府支出更多投向落后地区高校和民办高校，对名牌大学改拨款制为收费制，拓宽经费筹集渠道，促进科研成果转化，建立政府管公平、保底线，市场管效率的高校发展新机制。
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关键词 ：高等教育PPP模式供给需求公平效率
中图分类号：F810.2 文献标识码：A文章编号：1672-9544( 2015 )08-0020-07
[收稿日期]2015-04-28
[作者简介]岳军，财政税务学院院长，教授、博士生导师，研究方向为公共产品与公共服务；王杰茹，财政学专业博士研究生。
一、高等教育公共品属性及其供给制度
王雍君(2007)对公共品的定义是具有非竞争性和非排他性的商品。非竞争性是指追加消费（不是指增加产量）的边际成本为零，非排他性是指将某个人排除在受益范围内是不可行或者不合理需要的。从性质分析，高等教育是一种具有非竞争性和相对排他性的公共服务，前者是自然属性，后者是社会属性。一定范围内，其供给的生产成本不变，公有制的供给方式将更有利于降低交易成本。特殊之处在于高等教育的有效供给会给全社会带来科技进步等显著的正外部效应，因而人们总是希望扩大其规模以获得更多的效应外溢。但它只是一种适度规模的俱乐部产品，一旦发生拥挤，必将引发失业等一系列社会问题。
在我国，高等教育属于非义务教育的范畴，理论上应由国家和社会（私人）力量共同提供。郭德侠、杨绮雯(2012)将高等教育经费分为财政性教育经费和非财政性教育经费，认为非财政性教育经费=学杂费+社会团体和公民个人办学经费+社会捐资和集资办学经费+其他教育经费。笔者采用国家统计局公布数据的统计口径，单列事业收入（去除学杂费后）。从2003年-2011年，国家财政性教育拨款占普通高等学校经费比重已经从47.91%上升到58.48%，而社会资本（包含社会团体和公民个人办学经费、社会捐赠）所占的比重始终没有超过10%（见表1、表2）。2003年高校并轨招生工作完成后，学费一直维持在2000年左右的水平。直到2013年4月，福建省首先下发通知“提高部分福建本科高校学费标准，最高上浮30%”，此后多个省份陆续跟进。学杂费、事业收入和其他教育经费的比重较小且都在逐年下降（表2）。近十年随着高校的连续大幅扩招，中国的高等教育已由精英教育走向大众化教育阶段。2012年高等教育毛入学率达到30%，全国各类高等教育总规模达到3325万人，高等教育大众化特征逐渐显现。为支持高校扩招，高等学校国家财政性教育经费从2007年的1648.12亿元增加到2011年的4096.33亿元（表3），增长近两倍，明显快于同期GDP的增速。政府承担了高校教育经费的大多数，高等学校财政性教育经费占总经费的比重从2007年的43.81%上升到58.35%。
政府主导的供给模式推动了我国高等教育规模迅速扩大，但高等教育的生长结构却表现的极不平衡。2013年，全国有普通高等学校2491所，在校学生2468万余名；同期民办高校数仅718所（含独立学院292所），在校生557万余名。我国民办高校已经有三十多年的历史，但其发展仍不完善，2012年全国共5所民办高校首次取得研究生招生资格，经费不足、生源质量下降、师资队伍建设落后等问题普遍存在。我国高等教育的生长机制几乎脱离了社会团体和私人投资的力量，政府投资扶持的大学规模不断壮大，民办高校发展却愈加滞后，高等教育的供给主体和组织形式都出现了“一头大一头小”的不对称式发展。
二、高等教育资金管理的困境
困境一：政府财政性经费不断增加，却仍难以满足需求
岳昌君(2011)建立回归模型测算，预测2015年我国财政性高等教育经费占GDP比重应达到0.85%，2020年应达到0.90%才符合我国经济发展水平的“国际平均值”。笔者计算2007年-2011年的实际数据（表3），2011年我国财政性高等教育经费的投资比例已占GDP的0.86%，说明目前我国政府的高等教育投资比例已然超过预期的潜在供给能力。同时，财政性高等教育生均经费的比重已从2007年的44%上升到2011年的58%(图1)，与同期发达国家的差距并不大：2010年-2012年间美国政府拨款占公立高等学校教育经费的比重分别为54.23%、61.76%和64.04%；英国高等教育基金委员会的拨款比重基本维持在70%左右；日本对国立大学的拨款基本在50%-60%的水平。笔者继续引用岳国君(2011)提到的生均经费指数来衡量高等教育的经费需求（图1），发现一个人均GDP仅能支撑约0.7个学生完成一年的学习，说明我国高等教育的经费投入远没有达到发展的经费需求。
综合上述分析，财政性高等教育经费的总体规模和生均经费比重都接近理想数据，但仍难以满足经费总需求，说明不是政府财政性经费投入的努力程度不够，而是在政府主导的供给模式下，其他经费筹集形式匮乏导致的供给结构失衡和供给数量不足。从表1、表2的数据可以看出，财政性经费是高校的第一大收入来源，其次是学杂费，占30%左右。事业收入的比重在10%左右，社会团体和公民个人办学经费、社会捐赠两者之和不足10%。而在美国，校办企业、产学研合作、专利收入等多种事业收入形式筹措资金比例达22%。只有努力提高事业收入、社会资本和私人投资的比重，促使资金来源社会化，才能满足高等教育大众化、多样化发展的需求。
困境二：数量增加并不意味着质量提高
任何经济资源的数量、种类相对于人们无穷尽的欲望来说都是稀缺的。我国人口基数大，高等教育相对人们日益增长的物质文化需求来说更是如此。面对旺盛的需求，政府不断增加招生计划指标。教育部2009年提出，毛入学率2015年要达到36%，2020年要达到40%。按照2010年-2013年毛入学率的实际增长速度（图2），距离目标并不遥远。但与国外相比仍有不小的差距，加拿大、芬兰、韩国的毛入学率均超过50%，美国的毛入学率超过80%。规模的扩大并不意味着教育质量的提升，相反，高等教育资源配置的效率明显降低，越来越难以满足人们多样化的、个性化的需求。一方面，多数学生在入学之前并不了解专业情况，只是盲从父母长辈之言，传统就业观念根深蒂固，考生纷纷竞争热门院校、热门专业、热门城市，忽略了自身的真正喜好与现实的就业形势。信息的不对称歪曲了人们对高等教育真实需求的表达。很多学生入学后发现专业现状与预期不符，而且就业出路完全市场化，很多名牌大学就业率甚至不如普通高校。另一方面，政府按学生人头数而非专业设置拨款，学校将师资和其他资源全部集中用来发展热门专业，既可以提高声誉，又可以筹集经费。伴随的是文学、历史、哲学等人文学科可能发展缓慢，学科差距被拉大，专业设置和学科布局非科学化，“热门专业就业难，冷门专业难就业”。这种人才培养模式显然脱离了经济发展和劳动力市场的需求，重视了量的积累而轻视了质的提高，弱化了教学质量，造成了供需失衡。
事实上，在大众化的进程中，公众并不满足于数量的扩张，更是对逐渐出现的办学定位趋同化、运行管理行政化、大学精神庸俗化等现象提出了质疑。目前中国的高等教育还尚未建立起多样化的体系，仅仅是精英阶段高等教育的“扩充版”(李立国，2014)。客观来说，许多民办高校的学科设置更加灵活和贴近社会，能够及时根据社会需求改进教学方式，供给效率更高。加快民营高校的发展步伐，多样化的形式将对提升整体教育质量起到事半功倍的作用。
困境三：公平与效率难以兼顾
高等教育作为一种俱乐部产品，其特点决定了在供给过程中应当注重“规模上”的公平和“部门内”的效率。按照人力资本理论的观点，随着受教育机会的增加和水平的提高，将有助于改善社会的不公平状况。事实是高校规模的扩大并未彻底改善高等教育的公平程度。原因是不同经济背景的学生获得高等教育的机会在质和量上都存在差异。家庭经济状况较好的学生多就读于质量较好的名牌院校，而来自社会底层的学生则只能选择收费较低的普通院校。笔者通过对山东财经大学财政税务学院在校本科生1953人进行调查（图3），农村户口学生占36%，但真正务农家庭学生只占10.75%。以此类推，山东大学等名牌大学的比例应当低于这个数字。从这个角度来着，政府拨款的实质更多的是补贴给了“富人”而非“穷人”，间接拉大了贫富差距。政府通过整合和扩招来实现教育的大众化和均等化，同时给予政策倾斜和经济援助来鼓励211、985等重点院校的发展，将优质的高教资源、雄厚的财政力量大幅向一些高水平大学、学科和专业集中，希望在公平之中兼顾效率。孙早、刘坤(2014)利用2001年一2010年省级面板数据进行估计，发现相对于科研资金，一般教育经费配置给收入水平较低地区的高校对科研产甘{效率的贡献更加显著。由此我们发现，过多投向211、985等重点院校的补贴既不符合公平的要求，也不利于效率的提高。拨款制确实促进了不同层级大学之间的竞争，但这种竞争更多地是以政府调控为导向，并非真正市场配置的结果。事实上，政府首要责任是保证公共服务供给的均等化，效率问题应留给市场依靠价格和竞争机制来解决。在国外，私立大学主要以效率为主，公立大学是保底线、管公平。因此，继续维持政府拨款的机制将不利于高等教育的公平，必须树立市场化改革的理念。
除此之外，高校的行政等级制度也是影响资源配置的一个重要因素。行政制度是国家对高校财政拨款制度的产物，各个高校都有相应的行政级别和行政机构设置，财政拨款的一大部分供给了事业单位的人员工资和办公经费。行政权力凌驾于学术权力之上，机构冗余，人员繁多。加上管理相对松散，没有严格的考勤制度和监督制度，等级管理制度不仅过度耗费了财政资源，也无益于办事效率的提高。现行的激励制度下，高校负责人为弥补高校资金不足和追求政绩，盲目举债扩建新校区，使高校欠下巨额债务，最终交由财政偿还。许多高校通过土地置换获得了偿债资金，填补高额的银行贷款和利息支出。然而随着目前财政零余额账户管理和预算执行进度的约束，可调剂的沉淀资金越来越少，高校将会面临新的债务危机。归根结底，政府与高校负责人之间是一种委托一代理关系，校长既是“官员”，又是学者，但绝非高校的产权所有人，容易存在目标冲突和信息不对称。另外，“政府——高等学校”的单线拨款模式缺乏透明度和必要的监督，容易造成政府供给资金使用的低效率。
三、PPP模式在中国财政领域的应用
PPP模式来自英文Public-Private-Partnership，中文译为公私合作制。强调的是公共部门通过与私人资本建立合作伙伴关系，将部分政府责任以特许经营权的方式转移给社会主体（企业），建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小，共同向公众提供公共产品和服务的方式。
2010年5月7日．国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。2012年，财政部设立中国财政学会公私合作(PPP)专业委员会，提出采用PPP模式破解地方融资平台的债务问题。2013年10月30日，第12届全国人大常委会公布已明确的68件立法项目中，《基础设施和公用事业特许经营法》正式被列入立法规划。2013年11月12日，以《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为标志，PPP模式上升到体制机制改革层面。为创新地方政府融资机制，贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，财政部大力推广运用PPP模式，弥补地方财力的不足。2014年9月23日，财政部首先出台了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）文件，推动政府与社会资本合作的PPP模式。紧接着又出台了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金[2014]112号）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）两个文件，对PPP模式的实施和操作细节给出了明确规定。2015年3月6日，财政部部长楼继伟在答记者问中，提倡对那些有一定收益但收费不足的地方政府债务融资项目给予适度的财政补贴，“转为所谓的PPP模式”，运用政府与社会资本的合作模式解决地方政府债务危机。
笔者认为，PPP模式的本质是一种货币投票，与美国经济学家蒂伯特提出的“用脚投票”理论殊途同归。无论何种投票方式，都是辖区居民表达意愿的一种方式，展示了其需求偏好和选择什么样政府的决定。PPP模式的初衷是弥补政府在某些公共产品供给领域的财力不足，然而它更是服务型政府与辖区民众的一种沟通、合作方式。PPP模式更适用于公益性较强的公共产品供给中，不仅可以为城市基础设施建设融资，还可以应用于教育、卫生、医疗等公共服务领域，用私人提供的优势缓解公共提供资金不足，对提升公共服务效率、满足公共利益需求、促进公共服务均等化有补缺和引导效应。
四、高等教育资金供给社会化优势分析
当前高等教育政府供给的最大优势在于相对充足的资金支持和缩小地区间差距的宏观调控。弊端是委托代理关系复杂而难以对代理人行为进行有效的监督。于畅、高树仁(2014)认为目前我国高等教育的市场化改革尚不充分，市场化改革始终是发达国家高等教育改革的核心，我国必须树立市场化的理念。美国高等教育水准位居世界第一，私立大学占美国大学总数的59.4%，哈佛大学、耶鲁大学、斯坦福大学等私立大学都是世界一流大学。笔者认为，完全的市场化供给虽然可以限制代理人从委托代理关系中攫取私利，效率相对较高，但不适合中国的国情，高校产权化后可能会产生垄断等恶性竞争，加剧学科间、地区间的发展差距。吴明华、刘嗣明(2007)指出，高等教育的供给主体不能简单孤立开来，高等教育的改革需要更多社会（私人）力量的参与，多元化的供给形式能够满足我国日益提高的高等教育产品和服务的需求。李立国(2014)将世界高等教育大众化分为两种模式，认为在发展中国家的大众化是在人均GDP较低的水平上快速发展起来的，必须确保政府财政性投入和社会投入（包括学费、社会捐赠两个部分）对高等教育的物质支撑。我国财政性投入充足，缺乏的是社会资本和私人投资的力量。综上，笔者认为必须打破现有的供给模式，充分发挥社会资本和私人力量。唯有社会化、多元化的资金供给方式才是中国高等教育管理改革的方向。
将PPP模式引入高等教育的管理中，并非要转变政府的主导地位，而是要降低财政性支出在高等教育资源供给中的比重，压缩委托代理链条，积极引导社会（私人）力量在资源供给中发挥比较优势，促进资金来源的社会化、多元化，弥补经费的不足，政府保公平，市场管效率，共同提供优质的高等教育服务。未来政府应当主要解决上大学而不是上名牌大学的问题，将政府支出更多用于提高毛入学率的领域，转变政府身份从基础设施的建设者和提供者变成政策的制定者和监督者，促进私人资本在提高效率、降低风险方面发挥积极作用。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020》>中提出，高等教育的长期目标不仅是扩大规模，更重要的是提高办学质量。邓峰、孙百才(2014)建立多层线性交互分类模型分析，高等教育质量的提升对改善扩招后的大学生就业状况有正效应，他提出通过调整高等教育结构来改善目前的毕业生就业状况。结构的调整势在必行，PPP模式可以吸引社会资金流向私人投资倾向较高的领域，例如民办高校，可以按照企业要求的专业素质招生，定向培养适合企业、迎合社会的专项学生，既提高了教育培养的效率，又缓解了就业的压力。李立国(2014)提出中国高等教育已经由外延式扩张开始走向了质量提升的内涵式发展道路。潘懋元等(2015)指出2014年中国高等教育领域的研究重点在于建设现代大学制度，推动高校治理体系和治理能力的现代化。笔者认为，只有建立起政府管公平、保底线，市场管效率的高校发展新机制，分工合作，才能真正实现内涵式发展，实现现代化的大学治理。
五、高等教育资金管理中引入PPP模式的政策建议
引入PPP模式，一方面应当调整政府在高等教育中的支出结构，减轻财政支出压力。政府应逐步削减对类似211、985等名牌院校的专项补贴，将节省下来的费用更多投向大众化教育贡献率大的学校，改善偏远落后地区高等教育的现状，或加大对民办高校的扶持力度，着力促进教育公平。可以放开重点高校、名牌大学的收费标准，改拨款制为收费制，收费制可以很好地解决高校的去行政化问题，促进公平竞争，提升教学质量。今后不应由政府投资再建设新的一般高校，可以尝试将一部分高校进行出售国有产权的改革，以高校净资产为底价向全社会公开出售，引导高校适应就业和社会的需求，及时准确反映社会有效需求的变化，鼓励形成自己的办学理念和风格。未来应当健全财政拨款体制，严格控制招生人数，避免通过简单的扩招筹措资金获得国家拨款。通过对不同类别、层次学校的拨款数量、拨款方式和拨款绩效的考评综合调节其发展方向和速度，实现均衡发展和质量发展。当务之急是高校的去行政化改革，调整知识结构和教育模式，明确中国特色大学制度特别是现代大学制度的内涵，规范高校内部的治理结构与自我约束机制。PPP模式可以在政府失灵和“缺位”的领域发挥拾遗补缺的作用，依靠社会力量和价格机制，倒逼高校整顿行政权力与学术权力之间的关系，共同促进高校治理的规范化、现代化，提升教育质量。
另一方面，应借鉴国外经验，完善高等教育经费筹措途径。“穷人上不起名牌大学”已经不能成为困扰高校收费制度改革的一大因素。高校收费后要通过奖学金、助学金、助学贷款等多种形式对学生进行资助，鼓励学生之间的良性竞争，降低学生接受教育的成本，实际是对教育供给价格的一种良性调整。将节省下来的政府补贴用于优化教育环境、改善教育设施和缩小地区差距，着力促进公平。未来要提高对科研项目成果的重视程度，健全绩效评价体系。高校的科研本质上是一种创造知识的生产活动，提倡政府购买科研成果的方式，将部分科研经费，特别是人文类科研经费支出转化为直接从科研人员手中购买成果的方式，平衡政府科研资金配置与中国高校科研产出效率之间的关系。为了提高科研创新，我国应鼓励高校以申请专利的形式将科研成果转化为新产品或新服务，引入价格机制，吸引政府购买和社会投资。校企合作可以成为专利转让的一种重要形式，建立以高校为依托的科学园，促使高校与企业合作筹措经费，也能利用企业的环境为学生提供实践机会，促进产学研相结合。另外，政府应积极争取私人、社会团体、企业的捐赠，逐步推出鼓励教育捐赠行为的诸如免税等优惠政策，以捐赠货币、有价证券、教学设备、不动产等各种社会投资形式支持高等教育的发展。
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【责任编辑 孟宪民】