陈穗红 石英华 韩晓明
(财政部财政科学研究所，北京100142)
内容提要：客观可靠的政府偿债能力评价有赖于对政府财务状况的准确分析，政府资产负债表提供的存量信息不可忽缺，尤其对于拥有大量公有经济资源的我国地方政府更具有重要意义。本文对我国地方政府各类资产的特点及其与偿债能力的相关程度进行了分析，在此基础上提出了可纳入地方政府偿债能力评价体系的资产类指标、负债类指标和资产负债比率类指标，以及使用方法的建议。
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关键词 ：政府资产负债表地方政府资产偿债能力评价指标
中图分类号：F810.6 文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)09-0015-07
[收稿日期]2015-08-02
[作者简介]陈穗红，经济学博士，研究员，博士生导师，主要研究领域为财政理论和政策、预算管理和政府财务报告制度；石英华，研究员，博士，财政与国家治理研究中心副主任，研究方向为财税理论与政策、公共预算、政府会计和区域财政；韩晓明，管理学博士，研究生部教学研究中心副主任，研究员，硕士生导师，主要研究领域为会计理论、会计研究方法和政府会计。
①参见2014年12月12日国务院《关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》。
建立权责发生制的政府综合财务报告制度是中共十八届三中全会提出的全面深化财税改革的重要任务之一，新预算法也对这项改革给予了法律认可。政府综合财务报告制度的价值在于信息披露和应用，在这项改革的制度建设过程中，不仅需要建立健全政府会计核算体系、政府财务报告体系、政府财务报告审计和公开机制，还需要建立健全政府财务报告分析应用体系①。政府财务报告信息的用途非常广泛，目前最为现实和迫切的应用无疑来自地方政府信用评级的需求。因此，本文作为对我国政府综合财务报告信息分析和应用问题的初步探索，将集中研究和探讨政府财务报告中的资产负债表信息在地方政府偿债能力评价中的分析应用问题。
一、政府资产与负债信息在政府偿债能力评价中的意义和作用
我国地方政府举债制度的改革，要求地方政府从过去借助融资平台等隐形方式举债转向公开透明地在资本市场上发行债券，为了解决债券发行者和投资人之间的信息不对称，保障政府债券顺利发行和资本市场健康运行，地方政府信用评级制度将是不可缺少的基础条件。地方政府信用评级的根本目的在于评价地方政府的偿债能力和偿债愿望，揭示地方政府违约风险的大小。而客观可靠的政府偿债能力评价有赖于对政府财务状况的准确分析，政府资产负债表信息在正确反映政府财务状况方面有着不可替代的作用。
首先，政府资产负债表信息提供了政府预算所不能提供的存量信息。经济流量是反映一定时期内所有经济活动变化的价值数量，如政府预算收支反映的是一个财政年度内的全部收入和支出情况。经济存量是前期经济交易和经济流量的积累，一段时期的经济活动变化的价值数量形成了某一时点上的经济存量，如某一时点政府拥有的资产、负债和权益（净资产）的数量，即为政府的财务存量信息。政府财务存量信息不仅包括了财政年度内的变化，还反映了政府以往年度经济活动的累积财务成果（包括“家底”和“欠债”）。因此政府的财务存量信息有助于更加全面地反映地方政府的财务状况，有利于信用评级机构对政府财政持续性和稳定性进行全面分析，科学地评估和预测政府的偿债能力和可能发生的债务风险情况。
其次，政府资产负债表信息对于评判拥有大量公有经济资源的政府偿债能力更为重要。依照宪法，生产资料的社会主义公有制是我国社会主义经济制度的基础；国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。我国地方政府实际拥有的资产中不仅包括支撑政务运行所必要的政府非经营性资产和提供公共服务所需的公共基础设施性资产，而且还包含数额巨大的国有经营性资产和国有资源性资产。这些资产的产权可以按照现行法律制度框架的规定，通过各种途径进行交易，资产既有变现可能，也有实现途径，地方政府有可能通过有效手段获得基于这些资产的现金流入。这些公共资源、公有资产的短期可变现能力差异很大，但它们均代表了一定时期政府动用资源的能力、筹集资金的能力、运营收益能力。在我国的特定经济制度环境中，忽视政府掌握的公有经济资源的因素，将会大大影响到地方政府信用评级结果的客观性和准确性。在进行地方政府偿债能力评估时，资产、负债指标是不可或缺的重要部分。而且不仅要使用资产负债表表内的信息，还要关注资产负债表表外的存量信息，充分考虑土地、矿山、油气资源、林地等公共资源、对国有企业的投资权益等存量指标的影响。
二、我国地方政府资产特点及其与偿债能力的相关性
（一）我国地方政府资产的构成与特点
长期以来，我国的中央和各级地方政府是国有资源的所有者代表，代表国家行使所有者职能，管理着数额庞大、种类多样的国有资源。这些资源中，一部分符合会计意义上的资产定义，能够纳入政府资产负债表；另外一部分，包括国有土地、自然资源、文物文化资产等，由于不符合会计的资产定义，或存在会计确认、计量方面的困难，未能纳入政府会计的资产范畴，需要以资产负债表表外信息的形式纳入政府财务报告。地方政府拥有或管理的资产按流动性程度不同，分为流动资产和长期资产（非流动资产）。流动资产是可以在短期内变现的资产，主要包括货币资金、借出款项、应收利息、应收股利、应收税款、应收非税款，以及部分存货。长期资产（非流动资产）是短期内不能变现的资产，主要包括国有股权投资、固定资产、无形资产、土地使用权、公共基础设施、物资储备、文物文化资产、自然资源等。地方政府拥有和管理的资产还可按其单位属性区分为行政事业单位国有资产和企业国有资产。地方政府管理的数额庞大的资产处于不断的变化中：一方面，地方政府每年通过财政投资建设的各类项目和设施会不断新增各类公共基础设施资产，行政事业单位的非经营性资产会随着政府采购呈现不断更新扩大的趋势，国有企业的经营性资产也会随着经营成果的积累而增长；另一方面，地方政府也会通过对各类资产的处置而将资产转化为当期的现金流。详细考察这些资产的变化情况对于分析地方政府财务状况，特别是偿债能力具有重要意义。
我国地方政府的资产具有以下特点：
1．构成复杂。我国地方政府拥有的资产种类很多，除了一般政府通常拥有的行政性资产以外，还有大量与公有经济有关的资产和政府掌控的公共资源类资产。2．对未来财政收支影响大。由于我国地方政府资产中包括大量的公有经济资源，因此政府资产中可变现部分的比例较大，有可能在未来的期间内形成大量的现金流入。3．区域性差异明显。地方政府拥有的资产具有明显的区域特色，自然资源、土地、经营性国有资产等各类资产的结构在各地区间差异极大，资产的数量、质量、流动性以及管理水平也各不相同。4．内容宽泛，界定困难。地方政府管理的资产数额庞大、种类多样，实际掌握的资产与会计能够确认、计量的资产之间存在较大的差异。即使从政府会计的角度看，资产包括的内容也往往难以明确界定，诸如文物文化资产、国防资产、自然资源等在会计报表中是否反映、如何反映一直存在争议，因此，这些资产的信息能否取得以及在地方政府偿债能力分析时如何运用是十分复杂的。
（二）地方政府各类资产与地方政府偿债能力的相关性
地方政府管理的各类资产与地方政府偿债能力的相关性存在差异，因而对地方政府偿债能力的影响各不相同。为了选择地方政府偿债能力分析时适用的资产指标，本文依据各类资产的功能、变现可能性和流动性特点，按照其与地方政府偿债能力相关性的紧密程度，将地方政府管理的资产分为三大类：相关性较强的资产、相关性中等的资产和相关性较小的资产。其中，相关性较强的资产因其具有较强的变现可能性和流动性，对地方政府偿债能力的支撑度较强，因而是在地方政府偿债能力分析中应予重点考虑的因素。
第一类，相关性较强的资产。主要包括流动资产、国有股权投资、可处置土地使用权。这类资产的特点是主要发挥经济服务职能，易于通过市场出售变现，对地方政府偿债能力分析影响较大。1．流动资产是可以在短期内变现的资产，主要包括货币资金、借出款项、应收利息、应收股利、应收税款、应收非税款，以及部分存货。由于流动资产能够在一定程度上反映当年的财政收支盈亏的影响，并且体现政府的流动性状况，对短期内的偿债支付能力影响较大，在分析政府流动负债的偿还能力时具有独特的意义。2．国有股权投资是指地方政府管理的对国家出资企业的投资，通过各级国资部门实现对国有企业的产权控制。国有股权投资体现了地方政府拥有的强大的金融实力，会对地方政府偿债能力分析产生重大影响。从产权角度看，适当地减持国有资产，包括减持上市公司股份，既不会改变所有制的性质，也不会威胁国家金融经济的安全。因此，在进行地方政府偿债能力分析时，应当在遵循国家国有资产管理的大框架下，合理分析地方政府的国有股权投资的价值及其可转让边界，以及可能的变现方式。3．可处置土地使用权。是指根据现行法律制度，地方政府代表国家行使土地所有者权利，在一定期限内，完成一定程序后可进行处置的土地使用权存量，具体的处置方式包括出租和出售。可处置土地使用权由于能够在未来带来数额较大的现金流，会对地方政府偿债能力带来较大影响。在土地国有的背景下，土地资源存量对于地方政府偿债能力有较强支撑作用，但是并非全部国有土地资源存量都可作为偿债能力分析的考虑因素，应把什么样的国有土地资源纳入偿债能力分析内容，是一个值得探索的问题。我们认为可考虑以下标准：(1)符合国家有关土地出让的法律法规要求；(2)在偿债能力分析的覆盖期间内有产生现金流的可能；(3)在土地出让之前已经产生了和土地直接相关的负债（为土地一级开发而发生的债务）。在实践中，其范围可确定为完成土地一级开发、进入土地储备中心管理的储备地块。这部分土地通常称为“熟地”，即已经完成征收、拆迁、补偿、安置等工作，并达到“五通一平”或“七通一平”的地块。这些地块已经发生了土地开发整理的成本，在很多地方这部分成本就是依靠各种形式的融资举债支付的。这部分土地也已具备向市场供应或转让的条件，将在近期按照市场供需情况和城市统一规划把土地使用权以招拍挂的形式转让给用地单位。且土地储备中心对于收储土地的合法性已经过必要的审查。
第二类，相关性中等的资产。主要包括物资储备、在建工程和公共基础设施。这类资产的特点是兼具支持政府运营、提供公共服务和经济建设的用途，可以通过政府授权经营或资产证券化等特定途径变现，对地方政府偿债能力分析影响中等。1．在建工程。是指地方政府尚未完工的固定资产建造、基建工程、安装工程等。这些工程的特点是资金投入量大、建设周期长，资料通常易于取得，且较为全面准确。其中，形成公共基础设施的部分，地方政府在必要时可以通过引入社会资金，运用PPP等模式实现大量资金的变现回收，从而会对地方政府偿债能力分析产生积极影响，但同时，引入社会资金的过程也可能会伴随地方政府负债的增加（如担保性负债）。因此，在进行地方政府偿债能力分析时，应当综合分析在建工程的双向相关性。2．公共基础设施。是指地方政府用于直接向社会提供相关公共服务的固定资产，包括各种交通设施、水利设施、城市的公交、电力、通信、供水、供暖、供气、排水、环卫等市政设施。这些公共基础设施的正常运行能够带来较为稳定的现金流人，因此，虽然变现有难度（不宜变现或不能变现），但这类资产可以为地方政府偿还债务提供一定程度的保障。例如，世界银行就发布过关于不同基础设施的可销售性系数，为基础设施的变现提供参考标准。特别是，如果依托此类资产进行资产证券化操作，能够在短期内为地方政府提供大量的现金流人，对地方政府偿债能力产生积极影响。因此，在进行地方政府偿债能力分析时，应当认真分析公共基础设施资产的价值及其可能的变现方式，考虑将其纳入分析体系。
第三类，相关性较小的资产。主要包括行政事业单位非经营性固定资产、文物文化资产、无形资产和自然资源。这类资产的特点是主要发挥政府管理职能，不宜变现，流动性较低，因此，与偿债能力的相关性较小。1．非经营性固定资产。地方政府拥有的非经营性固定资产主要是行政事业单位拥有的房屋、建筑物、设备等资产。这些非经营性资产，多数构成各部门、机构行使各类行政职能和公共服务职能的基础性条件，总体上不宜变现，对地方政府偿债能力影响较小，可以不纳入分析体系。但部分闲置固定资产，可以通过出租和出售等途径实现现金流入。还有一些地方政府通过资产置换方式，出卖原有的非经营性建筑设施以获得资金用于新建筑或新项目的投资，如果数额巨大，或差价巨大，也有可能会对政府的财务状况产生重要影响。因此在进行地方政府偿债能力分析过程中，需要根据具体情况进行分析。2．物资储备。物资储备是地方政府拥有或管理的，关系国计民生和国家安全，保障社会经济环境稳定的战略原料、生产设备、主要农产品、医药器材等物资的储备，具体包括应急物资储备、重要商品储备、国防战略储备等。地方物资储备日常必须保持基本的种类和数量，基本种类、数量之外的那部分物资储备，有可能通过轮换的方式变现，实现现金流人，但因数量比重较小，与地方政府偿债能力相关性不大。3．文物文化资产。是指用于展览、教育、研究或销售等目的历史文物、艺术品以及其他有文化或历史价值并作长期或永久保存的典藏等。地方政府拥有的文物文化资产具有巨大的历史文化价值，是政府层面保护文物文化的体现，总体上不应变现。虽然这类资产可以通过展览等方式实现现金流人，但通常现金流人额小于所发生的费用，因此，在进行地方政府偿债能力分析过程中，文物文化资产的影响较小，可以不纳入分析体系。4．无形资产。无形资产指政府拥有的不具有实物形态的非货币性长期资产，包括专利权、非专利技术、商标权、著作权等。通常，地方政府拥有的无形资产较少，与地方政府偿债能力相关性较低，进行地方政府偿债能力分析时可以不纳入分析体系。5．自然资源。与国有土地相类似的其他自然资源性资产，如各种生物资源、农业资源、森林资源、国土资源、矿产资源、海洋资源、气候气象和水资源等，也是地方政府能够掌控的重要资源。地方政府管理的自然资源种类多样、数额巨大，政府既可以通过资源的开采、出售实现现金流人，也可以通过相关税收实现现金流入，对政府的财务状况和偿债能力产生影响。但是，政府对这些自然资源性资产的处置和对土地的处置是不同的，其收入一般包含在每期的财政收入（或税收）中，所占比重一般不会很大。因此，这部分资源性资产对地方政府偿债能力分析并没有直接的重大影响，可以不列入地方政府偿债能力分析体系。
三、地方政府偿债能力评价中资产负债表信息的分析指标和应用方法
在我国地方政府偿债能力评价中，资产负债表信息的分析应用问题主要是分析指标的选择和使用方法。在这方面我们可以向企业和国外借鉴有关的经验，但是仍然必须注意到政府与企业在职能上和资产负债内容上的差异，地方政府与主权国家资产和负债的差异，以及我国地方政府与西方国家地方政府资产与负债的差异。
（一）分析地方政府偿债能力的资产负债类指标选择原则
在商业领域，使用资产负债类指标评价一个经济主体偿债能力的方法由来已久。资产负债类指标由于其存量性质和对称性特质，在评价企业偿债能力方面的有效性已经得到实践的验证。地方政府作为一个经济主体，可以借鉴企业经验，使用资产负债类指标评价偿债能力。但地方政府又是一个公共机构，其职能内容和资产负债构成与企业存在很多差异。在选择用于评价地方政府偿债能力的资产负债类指标时应遵循以下原则：
1．相关性原则。在评价企业偿债能力时，通常是以全部有产权资产为基础考察对全部负债的偿付能力。但在评价地方政府偿债能力时，资产、负债在内容上具有不对称性，即地方政府资产的特性决定了其中有相当大的一部分实际上是不能全部用于偿债的，因此只有一部分资产可以纳入评价体系，但负债则要全部纳入评价体系，否则就会影响评价结果的正确性和有效性。因此，在选择地方政府偿债能力评价指标时，必须从相关性原则出发，对于那些难以动用变现获得现金流的资产要予以剔除。
2．相对稳定性原则。地方政府偿债能力的评价结果有可能会对地方政府的融资能力和融资成本产生影响，因此评价过程和结果会受到地方政府的密切关注，甚至一定程度的干预。所以，指标的选择应当尽可能排除人为干扰，具有一定的稳定性，不宜随意变动。另一方面，由于不同地区自然资源、经济发展条件、市场化程度等因素存在较大差异，形式上整齐划一的指标可能会在客观上产生不公平的结果，又需要进行必要的调整，指标应当具备灵活调整的空间。如何掌握好二者之间的关系，实现稳定性和灵活性的均衡，是选择资产负债类指标时应当认真考虑的问题。
3．数据可得性原则。进行地方政府偿债能力评价时，应当以可得数据为依据。在目前尚在试编政府资产负债表的情况下，应着重使用资产负债表的表内项目数据。随着政府资产负债表和政府财务会计体系的日臻完善，可以逐步将政府财务会计报表附注的数据纳入评价体系。之后，可以进一步根据有关信息采用模型方法（如现金流量折现模型）估计得出相关数据。
（二）资产负债表信息分析的指标分类
根据我国地方政府资产与负债的内容与特点，进行地方政府偿债能力评价时对可以使用的资产负债表信息通过3大类指标进行分析：资产类指标、负债类指标和资产负债比率指标。
根据地方政府各类资产和负债的特点，建议可纳入地方政府偿债能力评价体系的资产类指标包括流动资产总额、国有股权投资、可处置土地使用权、物资储备、在建工程和公共基础设施。负债类指标包括：1年内到期的长期借款和政府债券、其他短期负债、长期借款、长期应付政府债券、预计负债和长期应付款。
资产类和负债类指标属于绝对量指标，使用这些指标有助于对地方政府偿债能力进行结构性分析，但是它们只能够反映资产或负债单方面的情况，不能够反映资产与负债的对比状况，也不能满足对不同政府主体评价的横向可比性要求。因此，在进行地方政府偿债能力评价时，有必要采用具有可比性的相对性指标。这些指标是通过将不同范围的资产、负债类指标进行对比得到的。建议可用于地方政府偿债能力评价体系的资产负债比率类指标包括：流动比率、速动比率、资产负债率和地方政府有效资产负债率。
1．流动比率。流动比率=流动资产总额，短期负债合计×100%。这一指标主要反映地方政府的即期偿债能力，用以衡量地方政府流动资产在短期债务到期以前，可用于偿还负债的能力。一般情况下该指标数值越高反映偿债能力越强。
2．速动比率。速动比率=扣除存货的流动资产总额，短期负债合计×100%。这一指标也是用以反映地方政府即期偿债能力的，与流动比率相比，这一指标在流动资产中扣除了存货部分，用以衡量地方政府流动资产中可以立即变现用于偿还流动负债的能力。由于地方政府的存货资产多为政府运营或公共服务所必需，变现的可能性比企业小，因此在衡量地方政府即期偿债能力时，速动比率较之流动比率更为准确。一般情况下该指标数值越高反映偿债能力越强。
但是，由于财政资金的使用受到政府预算的严格约束，当预算执行滞后时，也可能出现流动比率或速动比率居高不下的情况，此时并不一定代表政府即期偿债能力的真实提高。因此在使用此类指标评价地方政府偿债能力时必须关注流动资产变动的原因。
3．资产负债率。资产负债率=负债总额／资产总额×100%。本指标是反映政府财务状况的综合性指标。由于该指标中使用了资产总额，而地方政府的资产总额中有相当一部分数量并不能变现用于偿债，因此它并不适合直接用于评价地方政府的偿债能力。但是由于该指标是综合反映政府财务状况的核心指标，政府的财务状况对未来的财务流量和存量都有重要影响，也会间接地反映地方政府的偿债能力，因此可作为参考性指标。一般情况下，该指标数值越低反映财务状况越好。
4．地方政府有效资产负债率。虽然企业的各类资产变现能力也有着显著的区别，资产在破产拍卖时的售价会比账面价值低很多，但在使用资产负债率指标评价企业偿债能力时仍然可以假设其全部资产都可用以偿债的。政府与企业组织有相近之处，它们都要努力取得稀缺的资源，产出尽可能多的产品或服务，以满足社会不断增长的需求，它们也应当采用相似的方法对其资产和负债进行管理。但是和企业相比，地方政府的资产中有更多的部分是不能变现偿债的，如专用于各种公共服务的资产，或者因政府持久运营需要的资产是不可变卖的，甚至财政收入中也有非常大的比重是有刚性支出用途的，因此全部政府资产都可用以偿债的假设是难以成立的，各地政府的资产构成也有着极大的差别。如何使资产负债率这一指标在衡量地方政府偿债能力中具有实际有效性？我们的建议是从地方政府资产总额中剔除不可用于偿债的部分，根据我国地方政府实际情况，用负债总额与可偿债资产（主要是流动资产、国有股权投资和可处置土地使用权估值）相比，从而比一般资产负债率能够更有效地反映地方政府的实际偿债能力。为了与资产负债率相区别，我们赋予其“地方政府有效资产负债率”的名称。地方政府有效资产负债率=负债总额／可偿债资产（流动资产+国有股权投资+可处置土地使用权估值）。一般情况下，该指标的数值越低反映偿债能力越强。这一指标可用于不同地区之间的比较。
（三）资产负债表信息指标的使用方法
上述资产负债表信息指标在地方政府偿债能力评价中有着十分重要的意义，但是，我们建议在现行条件下，这些指标要与财政收支类指标结合使用，并根据各个指标的特性制定不同层次的使用方案。
1．与财政收支类指标结合使用。目前在地方政府债务评价中大量使用的财政收支类指标（包括绝对量指标和相对量指标）虽然存在不够全面的缺陷，但仍然具有一定的合理性，并具有数据可获得性方面的明显优势。因此在使用政府资产负债类指标时，并不绝对排斥财政收支类指标的使用，而是应当和财政收支类指标相结合。因为财政收支类指标和资产负债类指标之间存在密切关系，结合使用可以从不同的角度来更加准确地评价地方政府的偿债能力。特别是在我国地方政府资产负债表试编初期，受到数据可获得性和准确性的制约，资产负债类指标和财政收支类指标结合使用有助于保障分析的客观性和全面性。
2．按照资产负债表信息指标的重要性分级使用。在上述资产负债表信息指标体系中，由于各种资产负债与地方政府偿债能力的相关性程度不同，在地方政府偿债能力评价中的用途不同，因此各指标在反映地方政府偿债能力方面的重要性是有区别的。我们建议在考虑实际使用方案时，可以根据其重要性的不同，分为核心指标、重要指标和参考指标。(1)核心指标。速动比率和地方政府有效资产负债率这两个相对指标最适于从总体上反映地方政府的偿债能力，速动比率主要用于反映短期偿债能力，有效资产负债率主要用于反映长期偿债能力，且二者都可用于不同地区政府间的比较，因此建议将其列为核心指标。核心指标不仅意义重要而且用途广泛，可以用于各级政府对地方政府债务规模调控政策的分析，也可用于金融机构对地方政府借款信贷风险的分析，以及信用评级机构对地方政府信用水平的分析和评价。(2)重要指标。扣除存货的流动资产总额、国有股权投资、可处置土地使用权、1年内到期的长期借款和政府债券、长期借款和长期应付政府债券。这些指标属于资产和负债的绝对量指标，在反映地方政府资产和负债的主要构成方面具有重要的作用，可用于分析影响地方政府偿债能力和政府财务状况的主要具体因素，也可用于对不同地方政府间偿债能力差异具体因素的比较分析。(3)参考指标。包括流动资产总额、在建工程、公共基础设施、其他短期负债、预计负债、长期应付款、流动比率和资产负债率。这些指标在核心指标和重要指标以外提供了与地方政府偿债能力相关的更为宽泛的信息，可以在需要时作为补充，也可以适应一些地区特殊情况分析的需要。
上述内容是我们对地方政府偿债能力评价中，政府资产负债表信息分析和应用问题的一些初步探索。在当前政府财务报告制度建设过程中，政府财务报告信息分析和应用的研究刻不容缓，它不仅涉及到未来政府财务报告的使用价值，也有利于推动政府财务报告制度建设更加合理化。因此，我们希望能籍此拙文引起对此问题的更多关注和交流。
【责任编辑 连家明】