邵侃
摘要:几千年的帝国时代导致中国形成了以礼为核心和以圈子为生存方式的伦理化行政，这导致了回应性的丧失和腐败的加剧，对当前中国行政伦理的构建构成了巨大的威胁。为了实现现代性行政伦理的建构，必须要从自上而下的制度建设和自下而上的公民精神培养，以实现负责任，回应性的政府体制，建构起中国的行政伦理。
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关键词 :伦理行政；行政伦理；建构
一、公共行政与行政伦理
对于中国学界来说，公共行政是一个舶来词汇。在西语的词汇中，公共行政为Public Administrative。直接从这个词汇难以理解，我们可以从其最重要的行为主体，公务员的寓意加以理解。公务员，或译成文官，其英文表达为civil servant。以现代公务员制度起源的英国为例，英国的公务员原本称为Crown servant，即国王或女王的仆人，至近代改为Civilservant，通常译为“文官”。其准确含义是指中央政府系统非选举产生及非政治任命的常务次官，不包括经选举或者政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。
词语表述的转变代表的是词语所蕴含的内涵的变化，随着现代国家制度的建立，缘起于国王家臣制度的civil servant实现了现代性的转变。其转变途径便是实现了主权主体的转变，国王作为国家主权主体的地位被公民取代，家臣制度也就转变为了现代意义上的公务员制度。Civilservant由“国王的仆人”变成了“公民的仆人”，或者说是“国家的仆人”。同时，伴随着现代性所建立起来的韦伯官僚制范式使得civil servant最终完成了现代性转变。作为“仆人”定位的公务员，在解决了为谁服务的问题之后，便需要解决以下一个紧迫的问题:在为主人服务的时候，需要遵循那些行为规范。此时，行政伦理以一个职业伦理的角度展现出来。同时，“为谁服务”的问题则体现出行政伦理的价值角度。
在价值层面上要解决的问题，也就是端正“态度”的问题。也就是说，需要在行为的最初出发点的层面上解决行为的动机问题。著名哲学家康德认为，“一个行为的道德价值并不是随之而来的结果所构成，而是由完成这一行为的意图所构成。重要的是动机，而且这种动机必须是特定种类的。重要的是，我们要因为一件事情是对的去做这件事情，而并不是由于某些隐晦不明的动机去做它”。①康德在其著作《道德形而上学》中写道“: 一个好的意志之所以为好，并不是因为它所达到的效果或成就……即使这一意志完全没有力量实现它的目的，即使它付出了最大努力却仍然一事无成……它也仍然像一颗珠宝一样因其自身的缘故而意义发光，就像那些本身就拥有完整价值的食物一样。”②
从这个角度来看，行政伦理了首先要实现的是价值上的公民——国家至上主义。这是基于公仆定位的价值伦理判断。同时，行政伦理需要在实际的设计之中，解决实际操作层面的利益冲突:个人与集体、个人与个人、个人与社会等等。依据此点，可以将行政伦理概括如下:组织制度层面的行政伦理，以及个人行动层面的行政伦理。
组织制度层面的行政伦理关注点在于整个组织。美国著名学者罗尔斯认为，“社会基本结构方面的不平等的影响十分深刻并且自始至终应该成为社会正义原则的最新适用对象。而且，社会体系并不是超越人类控制的不可改变的体制，而是人类活动的一种类型”。③因此，良善正义的制度是良善的行政伦理得以生存的环境。在组织层面，新公共行政学派关注公共组织的四个基本过程:分配过程(与公共政策相关)、整合过程(主要是人力资源开发)、边际交换过程和情感过程，这些都是在特定行政伦理指导下的行为。这些过程都离不开行政伦理。
作为组织制度层面的伦理，其基本内涵是:
行政组织伦理必须坚持程序公正。
传统的组织设计所产生的弊端是产生官僚的傲慢和妄自尊大。程序公正非常重要，程序公正是公共伦理的核心。
行政组织伦理必须强调民主责任。
行政责任既是一种政治责任，又是一种道义责任。公共组织不体现民主责任，就缺乏行政伦理。
行政组织信任。行政组织信任包括行政组织之间的信任、行政组织与公务员之间的信任、行政组织与公民之间的信任。缺乏信任的组织是无伦理可言的。
信任能降低交易成本，提高行政效率。
个人行为层面的行政伦理着眼于个人以及动态行为。其行为首先包括公务员行为伦理，其次是公共行为伦理。行政主体中的公务员是最基本最活跃的因素，公务员的职业道德是一种特殊的职业道德。这是行政职业范围内的特殊道德要求，是调整公务员之间、公务员与政机关、与国家、与社会之间的思想和行为规范的总和。这种特殊的职业和职业活动由于具有政治性、公共权力性和社会性等特征，尤其需要行政伦理来约束和激励。同时，在行政行为层面上，政策上的和具体行为层次的考虑是行政伦理最终的落脚点。公共政策伦理作为行政伦理的一种建构，有两层含义。一是指维护某种公共秩序所需的伦理规范;二是为推进这些伦理规范所采取的硬约束手段，即公共政策。公共政策由于其覆盖性问题而成为了在具体的行政伦理的总纲性的行为方向。在具体落实方面，行政伦理实现具体化，在行政行为的过程中保持程序公正和规则公正的原则，不以权谋私;在为居民提供公共服务的过程中秉承服务意识，耐心细致的服务。
二、伦理行政的发展与弊端
中国的古典话语中也有许多关于行政的话语描述。王伟在《行政伦理介说》中归纳:相比之下，作为汉语的“行政”一词，从其产生之日即有了相当明确的内涵。据历史文献记载，中国是世界上最早使用“行政”一词的国家。远在两千多前的《论语》，以及后来的《史记》、《纲鉴易知录》中均有这样的记载:公元前841年的西周时期，周厉王因“国人发难”被迫出逃，因太子靖年幼，遂由“召公、周公二相行政”。战国时期撰写的《左传》中亦有“行其政事”、“行其政令”的说法。上述史籍中出现的“行政”一词，其涵义均为执掌政务、管理国家的意思，故后人亦皆以此意来理解“行政”的内涵。④
随着战乱纷争时代的结束，政权的稳定性越来越维系于统治阶层与科层精英，以及科层精英与普通民众之间的常规性合作。此时，儒家思想就变成了极具吸引力的、能够为统治阶层及社会精英群体所共同接受的学说，并很快上升为维系帝国统治的意识形态。儒家学说将国家与社会之间的关系视为家庭关系的扩展与延伸，既为社会现状提供了合理性，但也强调仁义之君关爱民众、并为民众树立道德楷模的重要意义。国家在被赋予权力的同时，也被规定了使用权力的方式，从而部分降低了暴政出现的可能性。这样一种政治体制为国家的统治提供了合法性基础，为臣民生活提供了道德准则，在社会精英层面上维持了一个同质性的文化。这样，发端于周公，完善于孔子的整个伦理行政体系构建起来。礼成为维系社会稳定与安全的工具。
这样，整个中国呈现出一种以血缘为纽带的差序格局。加之中国延续几千年的小农经济传统，使得中国呈现出一种以礼的秩序为核心的熟人社会的伦理行政。在这种伦理行政的境遇下，行政体现出如下特点: 行政的价值归旨于神秘的神意以及生活中的伦理。以我国的“以孝治天下”的国策来看，几乎每一代都提倡孝道，官员的父母去世后要三年丁忧，在丁忧期间不得在做官。同时，因不孝敬服务而被问罪的例子数不胜数，而因孝敬父母而被表扬立牌坊的人也不在少数。
熟人社会差序格局的存在，使得我国的官员个人伦理呈现出一种“圈子”文化。在官场环境中将球同门关系，师生关系。这就容易导致党派集体行动的出现。各党派为争权夺利，皇帝为平衡臣工关系，而使得内部竞争加剧，导致内部成本加大，行政旨归偏离。历史上，尤其是宋代和明代的党争表现的尤为明显。不仅如此，“圈子”状态的形成，使得儒家的家庭式伦理进一步渗透到了行政体系之中，从而使得为团体和亲人谋福利成为了体系内的共识。在这种情况之下，现代性的行政伦理就难以实现。
三、从传统的伦理行政向现代行政伦理转变
要实现伦理行政向行政伦理转变，需要从两个维度来开展。一则为自上而下的制度建构，通过政府公共行政的制度建设实现政治伦理的建构;二则为自下而上的公民精神的培养。自上而下的制度建构首先就是要建立真正的现代公务员制度，充分实现两官分治和价值中立。建构起回应性和负责任的政府，并实现公务员个体伦理和政策层面上的服务性，体现公仆价值。这一点，香港的经验值得借鉴。同时，实现公民精神的培养。著名学者爱德华·希尔斯(Edward Shils)指出:正是公民美德(Civic Virtue)或曰“公共精神”、“公民风范”，使一个秩序优良的自由民主制度与一个无序的自由民主制度区别开来。⑤公民美德的建构有多种去渠道，例如参与协商就是一种形成公民美德或者实现密尔所谓“公共精神学校”的实践项目。因为个人利益最大化的边界是他人的合法权益，所以，各种利益通过蝴蝶互动达到融合与聚合是必要的。基于此，参与协商就是解决各种冲突的目标、理想和利益的策略。如果民众不参与公共事务，“ 他们将沉迷于道德与知识的懒散之中”。即使是抱着自利取向的个体，也能够在协商实践中逐渐养成民主公民的性格特点。⑥
公共伦理是解决和遏制目前我国的官员腐败与行政权力滥用现象的重要工具。建设公共伦理道德体系能够提高我国行政权力的行使者的道德素质，是他们能够真正地为人民服务，同时能够真正地使广大人民群众的利益得到实现，保障人民的合法权益，建立现代化的国家。加快建设我国对行政权力约束的机制是我国公共管理事业中的重中之重，是十分必要的，对我国公共管理体系的建设与完善具有十分重要的意义。
公共伦理是解决和遏制目前我国的官员腐败与行政权力滥用现象的重要工具。建设公共伦理道德体系能够提高我国行政权力的行使者的道德素质，是他们能够真正地为人民服务，同时能够真正地使广大人民群众的利益得到实现，保障人民的合法权益，建立现代化的国家。加快建设我国对行政权力约束的机制是我国公共管理事业中的重中之重，是十分必要的，对我国公共管理体系的建设与完善具有十分重要的意义。
引文注释
①[美]迈克尔·桑德尔著. 朱慧玲译.公正：该如何做是好[M].北京：中信出版社，2011.
②Immanuel Kant, Groundwork of the meta phys?ic of Morals ,New York: Harper Torch books,1964, 442.
③[美].罗尔斯. 何怀宏等译.正义论[M].中国社会科学出版社，2001.
④王伟.行政伦理介说[J].北京行政学院学报，1999（4）.
⑤爱德华·希尔斯.市民社会的美德[M].三联书店，1998.
⑥李永刚著.我们的防火墙[M].广西师范大学出版社，2008.
（作者单位：南京大学政府管理学院）