于丽丽
摘要：随着政府再造理论的盛行，新公共管理理论愈发受到重视。其无疑对提高政府行政效率和公共服务的品质做出了贡献。新公共管理适应了知识经济时代的发展要求，在政府管理上体现出了自身的创新点与优越性。但从公共行政角度,正确认识公平与效率的关系,必须坚持在人可以全面发展的最高价值目标下，以公共行政的性质和使命为出发点，批判地审视新公共管理在公平、效率平衡中的不足。正确处理公平与效率的关系,应当遵从价值首位原则、全面推进原则、平衡均等原则和协调统一原则，以最终实现人与社会的全面发展。
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关键词 ：公平；效率；公共行政；新公共管理
在20世纪70年代，随着奥斯本与盖布勒的《再造政府》所畅销，公共行政的新管理途径开始日益受到重视。新公共管理更加强调管理的重要性，同时以引入市场竞争机制为补充，对政府理论产生了巨大影响，有学者称其“成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径”。
新公共管理在应对政府组织因加大各种福利、服务而带来的财政危机方面起到了不可否认的积极作用，无疑也对提高政府行政效率和公共服务的品质做出了贡献。新公共管理适应了知识经济时代的发展要求，在政府管理上体现出了自身的创新点与优越性，并一度成为很多西方国家改良政府运动的思想、理论指导。然而，目前为止，该管理途径如同以往传统公共行政般具有明显的效率倾向，却对公平不甚关注。实际上，公平才是公共行政的核心价值，决定着公共行政的终极目标能否实现。公共行政应该公正的管理社会公共事务，以满足公众对公共利益的要求。下面将从公平与效率角度评析新公共管理的局限性。
一、新公共管理的局限性
1. 公共行政价值偏颇，公平与效率失衡
新公共管理以提高政府绩效为首要目标，强调企业价值的工具性以及优先性。然而，政府在公共行政行为中应该要体现出政治与伦理道德的诉求，其核心要增进社会公平和平等，公共行政并不同于一般的市场行为，其重心是提供社会公共服务与公共产品。若过度强调效率和工具理性，势必导致服务等根本价值逐渐丧失，而使公共行政沦为单纯执行与管理的工具。行政学家邓哈特认为（Denhardt,1993），以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切；也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的“道德系统”。公共行政的目的是要实现公平与正义，它的服务要面向整个社会。只有具有社会责任感的行政人员在顾及伦理道德的同时注重效率才有可能实现真正的公平与效率兼顾。因而，新公共管理在其运行过程中会造成公平与效率的失衡。
2.过分夸大市场的作用，忽略公平性
新公共管理主张人性自利与理性，推崇由具有更高效率的市场来提供公共物品与服务，从而减少政府的职能。实际上，政府与市场是两个不同的活动领域。政府主要是为满足公共利益服务的，发生的是公共选择行为。而市场是私人的、经济生活领域，发生的是个人选择行为。二者在行为方式、活动目的等方面是不同的，那么，其对公平与效率及其相互关系的诠释也是不尽相同的。市场在以效率作为实现经济资源配置方式中，确实有实质公平的一面，但是，若任由市场自行分配而毫无约束，最终不免会造成社会财富、利益的占有不平等，从而导致更大范围的不公平。正如金融大亨索罗斯在其《全球资本主义危机》一书中所说：“市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演一个过渡重要的角色，无意中对开放社会构成危险。”“对政治的不满强化了市场基本教义，而市场基本教义的抬头又回过来使政治失灵，全球资本主义最大的缺陷是客体市场机制和利润动机渗透了原本不应该出现的活动范围之内。”于是，引入市场竞争机制无疑可以提高行政效率，却无法实现社会利益的公平分配。
3.将公民视为顾客，人无法尽其用，效率低下
新公共管理基于对人的理性假设，认为人都是自利的、机会主义的，而公共行政与公民仅仅是服务的关系。它忽视了伦理道德与情感对人的规制与引导作用。马斯洛的需要层次理论中，人的生理与安全的初级阶段需要得到满足后便开始寻求中级与高级阶段的情感、尊重以及自我实现等需要。现实生活也在不断证明，人在感情因素的促动下其潜力可以极大地挖掘。而新公共管理却忽视了人的主观能动性，无法实现人尽其才、才尽其用的效果，使人力资源得不到最有效的配置，效率低下，最终会遏制社会公平的实现。
4.在向企业政府转型中使公私管理混淆而丧失公平
新公共管理在其管理途径中主张公共部门管理与私部门的管理并无不同，二者需要类似的管理知识、技能、概念与工具，以帮助计划、组织等职能的发挥。在提倡全面引进私部门的价值、文化、结构等进行政府改造的过程中，“企业型政府”几乎成为了政府再造的精神支柱。不可否认，在管理知识、技能等方面公私部门的确存在一定的相似性也应适当相互借鉴学习。公共行政的本质就是政府通过整合社会资源，在全社会范围内将社会利益公平、公正分配的过程。因此，将公私管理相混同，正是丧失了公共行政在民主治理中所应当具备的真正意义。
二、基于公平与效率平衡的新公共管理的发展
立足于实现全社会范围内公共利益的公平、公正分配，同时要祛除传统公共行政的不足与缺点，新公共管理理论为达成公平与效率协同发展并良性互动的局面，要坚持以下几个原则：
1.价值首位原则
公共行政需要面对和处理的问题总体上可归之于两类----“价值问题”和“技术问题”。“价值问题”说明的是问题的本质和其结果意义，回答的是是否值得等应然的问题；而“技术问题”说明的是问题以何种方式、途径加以解决，回答的是能否实现、如何实现。在以公平与效率为基准的公共行政领域中，公平问题应居于优先关注的位置。效率服从于公平正如技术要服从于价值一般。而这正是由于价值问题才是行政活动人员的第一活动依据，而无论是如何先进、科学的技术手段若无法服从于价值也不具有实质意义甚而可能会产生副作用，同样地效率在某些情况下可能不会对社会整体发展产生积极价值反而造成混乱、对整体利益有极大损害。其次，与公平相对，效率特别是广义的效率在多数情况下是公平的结果而非其原因。基于此，市场行为、活动的“效率取向”不可作为公共行政活动中的优先选择。
2.全面推进原则
公平与效率的相互关系在实现人的基本权利视角下体现为个人最大值与社会最大值问题。也就是说，基于公平与效率的公共行政其核心就是个人最大值是否等于社会最大值。实践证明，在市场经济条件下，个人最大值并不等于社会最大值，甚至有时是相互背离的。所以在公共行政的实践中实现全面推进原则要做到以下几点：首先，要从总体效果的视野中来看待公平与效率及其相互关系，以局部利益服从整体利益为指导，以是否能增进总体利益作为衡量其是否合理的标准。其次，要从长远的角度来看待公平与效率问题，在长远的、永恒的发展中寻求人的全面发展。不能以当前利益作为牺牲长远利益的前提。最后，要将整体与长远看问题作为公共行政处理公平与效率的实践准则。政府不仅要提升保障人的基本权利这一价值观念，更要将其转变为现实。所以，坚持整体推进原则对于社会整体的公平与效率的良性互动是非常必要的。
3.平衡均等原则
其核心要求是实现人的权利的平衡与均等。该原则在对公共行政的认识和实践上的要求体现为：（1）以政府向公众提供社会公共利益为标尺，在公平与利益相平衡的基础上均等的保障每个社会成员的权利。（2）坚持均衡平等原则还应在制度层面实现社会成员的机会均等。同时，要要充分体现公共行政在制定规则与监督上的职责。（3）公共行政权力应不仅实现在制度安排上表现出来的机会均等，更应在现实层面上使社会更大范围内的人员享有实质意义的机会均等，这也正是公共行政的使命与存在价值，有利于在社会整体上实现公平与效率的统一于良性互动。
4.协调统一原则
在公共行政视域下，似乎一直存在着这样一种观念：公平与效率犹如鱼与熊掌般不可兼得，注重公平不免会导致效率低下，而一味的提高效率又会产生公平的丧失。而在公共行政的最终落脚点社会利益的公平分配这一使命中，公平与效率是协调统一的。正如我们目前的高考制度，统一的大环境下每位学子都拥有公平的竞争机会，通过考试选拔实现人尽其才，使人力资源得到最有效的分配，从而达到效率的提高。另一方面，若效率得不到充分利用，必然导致社会资源的极大浪费，同样无法实现社会公平。因此，公平与效率是协调统一的，也只要通过协调统一原则，才能进一步促进人与社会的长足发展。
新公共管理理论为传统公共行政引入了企业精神和市场竞争机制，在提升效率方面无疑做出了不可忽略的贡献，然而，如何处理公平与效率这对既难于统一又必须统一的双刃剑是公共行政活动优先需要解决的问题。诚如我们所了解的公共行政的最终价值是要实现全社会利益的公平、公正分配。因而，在正视新公共管理理论不足与缺点的基础上，我们应理论联系实际，学会用科学的、全面的、公正的眼光来看待公共行政的发展与现实实践，结合我国的具体国情和政党性质，在实现公平与效率的动态平衡中，要不断推行价值首位原则、全面推进原则与平衡均等原则与协调统一原则，最终实现人的全面、自由发展。
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参考文献
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（作者单位：天津师范大学政治与行政学院）