李洪强 李增元
摘要：完善的监督机制是保障权力有效、合理运行的重要基础。当代行政监督运行中仍然存在着诸多问题，表现为行政监督立法相对滞后、监督体系设计不完善、网络监督缺乏效力、监督主体缺乏独立性等。行政权力自身特性、政府政务公开不到位是导致问题产生的原因，要解决这些问题需要加快行政监督立法建设、完善监督制约体系、健全民主监督机制、提高行政监督主体的独立性。
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关键词 ：地方行政监督；问题；原因；对策
随着公共事务的不断增加，政府部门的事务越来越多，导致政府机构不断扩张，行政权力不断强化。行政权力的强化也必然会导致贪污腐败、人浮于事、办事效率低下等负面问题的发生。这就需要行政监督来发挥作用，确保行政权力的正确行使。而实际的行政监督体系中存在的诸多问题与不足，为违规违法行政行为提供了可乘之机。
一、地方行政监督存在的问题
1.行政监督立法相对滞后
完善的法律体系是行政权力运行的基础，又是行政权力运行所必须依据的准则。同样，行政监督作为行政职能的一环，首先要做到有法可依，对违规违法行政行为作出裁决要有法律依据、法律支持。同时，必须依法进行，否则就会混乱不堪，导致监督的随意性和盲目性，严重扰乱正常行政活动秩序。有学者指出，行政立法是行政法治的重要组成部分,也是行政法律行为的特殊组成部分。1 因此，行政监督必须完善立法。但是，现在社会发展迅猛，为了更好地管理公共事务，政府机构不断扩充，政府行为也更加复杂，使得行政监督立法无法完全跟上行政实际的变化，导致行政监督立法出现这样或那样的漏洞，无法更好地实现行政监督的职能。
2.监督体系设计不完善
经过多年的探索与建设，我国已经形成较为完善的监督体系，整体框架所具备的监督与制约的功能较为明显，但是行政监督体系，尤其是行政内部监督体系尚有不足。首先，监督缺少反馈环节，无法有效实现行政监督最终目标。比如，当监督主体对违法行政行为主体作出审查并要求其改正，或采取其他惩罚措施后，并没有继续监督行为主体是否按照惩罚措施进行改正，使得监督权威日益受损。其次，行政内部监督体系流于形式，发挥作用有限。在较多地方政府，由于种种因素，审计监督工作流于形式，大量审计数字都是由监督客体提供，监督主体并未发挥任何实质性作用。
3.网络舆论监督缺乏效力
网络的快速性、交互性特点使得人们更容易了解时刻发展变化着的政治生活，同时也能随时随地掌握各地政府行为，从而扩大违法行政行为在公众社会的曝光度，促进行政监督工作的开展。网络反腐,主要表现在网络舆论的监督功能上。网络舆论监督,简称网络监督,指的是广大公民主要是网民利用网络这一现代传媒工具,对掌握一定社会权力者行使权力的行为进行监督,以达到权为民所用目的的过程。2 比如，最近在网上频频曝出的“官员艳照门”事件，以及各地的强制拆迁等等，都起到了网络舆论对政府应有的监督作用。但由于网络监督机制不健全，缺乏一定的效力，使得部分事件并未得到有效处理。
4.行政监督主体缺乏独立性
我国行政监督主体覆盖面很广泛，既有政党监督，又有来自人民大众的监督；既有行政外部监督，又有行政内部监督。但是部分监督主体受制于体制问题，无法充分发挥自身应有的监督作用。我国现行的财政制度和人事制度使得司法机关依附于行政机关，事实上成为了行政机关的一部分。司法机关的财政资金来源于行政部门，人事也受其牵制，导致司法机关对行政部门的监督存在畏难情绪。
二、问题的主要原因
1.行政权力自身的特性导致难以对其有效制衡
政府的目标是提供社会公共服务，维持社会稳定，推动社会经济、文化快速发展。有学者指出，行政权力具有权利与义务双重属性。而且其权利特性具有膨胀与扩张的倾向，而基于客观上社会管理的需要就是社会对行政权力权利特性的扩张起到了推波助澜的作用。3 如今社会的快速发展使公共事务大幅增加，为了更好地管理社会事物，维持社会稳定，行政机构迅速扩张，行政人员不断增加，行政权力必然得到强化。而且，为了更好、更快地解决社会问题，提高行政效率，就需要精简办事手续，删减部分审查程序，弱化了权力机关、司法机关等对行政权力的监督与制约。
2.政府政务公开不到位
政府政务公开不到位也是导致行政监督不力的一个重要原因。政府财务不透明，权力不能在阳光下行使，是社会大众进行监督面对的一大障碍，同时也是官员或其他行政人员逃避公众批评与监督的屏障。在大力建设“阳光型政府”、“服务型政府”的进程中，政府积极推进政府网站平台以及政府公务公开栏的建设，一定程度上拉近了公众与政府的距离，让公众更方便地了解政府的动态。但是存在着“选择性”公开等情况，对于敏感话题政府部门依旧是大门紧闭。有学者研究发现，政府信息公开欠缺规范性,政务信息公开的内容有较大的随意性，信息公开的质量不高,沟通渠道不畅，政务信息公开各自为政,信息公开缺乏统一和协调，信息公开的程序不够规范,依法申请公开未得到重视。这就直接削弱了社会大众的监督力度，无法起到较好的监督效果。
三、完善行政监督的几点对策
行政权力失去监督容易产生腐败，正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”因此，加强对行政管理过程中的监督和控制，对保证行政管理的公正、稳定、高效有重要意义。针对行政监督存在的问题，提出以下几点建议：
1.加快行政监督立法建设，确保行政监督有法可依
根据行政监督的实际变化与发展，找出原有行政监督法律体系的漏洞与不足。首先，切实联系实际，修改原先行政监督法律体系与监督实际相矛盾的地方；其次，弥补原有行政监督法律体系的漏洞，密切联系监督实际新的发展变化，扩大法律体系覆盖面，确保行政监督在各方面都有法律依据，为监督行为提供法律支持，避免监督无据、监督不力的情况，从而推动监督工作的顺利开展。
2.进一步完善监督制约体系，强化制约机制
完善监督体系，强调监督的反馈环节，不仅注重监督的过程，更要抓好监督的结果。完善监督反馈环节，可以帮助监督主体更好地了解行政主体履行监督主体针对其违法行政行为所作出的处罚决定的情况，并进行下一步考量。其次，行政监督制约机制较为薄弱，监督乏力，未达到对行政行为主体应有的监督威慑力及权威性。为此，可以加强制约力度，比如，可以将行政监督与政府考核有机结合，而考核结果与行政工作人员的工资福利等直接挂钩，这就可以极大地调动行政工作人员依法办事的积极性。
3.建立健全民主监督机制，充分发挥网络监督的作用
传统行政监督强调内部监督，忽视外部监督。随着公民政治参与意识与参与能力的不断提高，我们现在应该加强对外部监督的重视，尤其是作为外部监督主体的人民大众。国家权力来自于人民，其行使理应受到人民的监督。而且，大众的监督能够更直接地反映大众的政治诉求以及政府部门政策执行过程中的不足。互联网技术的不断发展，为社会大众对政府进行有效监督提供了重要的技术支持和监督平台。因此，政府部门应积极推进政府网络门户建设，建立政府公务公开栏，发挥网络在行政监督中的重要作用，确保政务公开，实现权力在阳光下运行。其次，拓展人民大众监督途径，疏通监督路径，完善监督机制，确保来自于社会基层的监督意见能够顺利上传。同时健全后续惩罚监督以及反馈机制，保证整个监督过程有始有终。
4.提高行政监督主体的独立性，确保其监督作用有效实现
首先，完善我国地方现行财政制度和人事制度，改变司法机关财政资金来源严重依附于行政部门的现状。独立任免机构工作人员，不断削弱监督主体来自于行政部门的牵制。其次，加强立法，通过法律明确各监督主体的职责范围，理顺各部门之间的权责关系。只有这样才能实现各监督主体工作的顺利开展，不断提高监督效率。最后，对于设立在行政部门内部的专门行政监督主体，建立和实行垂直领导机制，接受上级领导指挥，摆脱现在监督两难的尴尬境地，这样才能有效发挥专门行政监督机关对同级行政部门的监管与制约。
引文注释
1 李湘刚.论我国行政立法监督机制的完善[J].青海社会科学，2007（1）：113.
2 毛蔚兰.完善网络反腐监督机制的思考[J].理论探讨，2010（5）：126.
3 刘祖云.行政权力： 双重特性与两个倾向[J].中共长春市委党校学报，2007，12（6）：53-55.
4 郑文晖.我国政府网站政务信息公开的现状及对策分析——基于55个省（市）级政府网站的调查[J].现代情报，2007（12）：21.
（作者单位：曲阜师范大学政治与公共管理学院）