浦军
摘要：依法治国必须依法理财。财政管理的法治化是实现国家治理法治化的重要手段。财政管理法治化的核心，是贯彻落实新修订的《预算法》，加快推进财政预算管理法治化。行政事业单位预算管理法治化是预算管理精细化的前提。本文结合当前预算管理实际情况，就行政事业单位预算管理法治化和精细化作了一些思考。
一、当前预算管理现状分析
1.预算管理法律建设工作滞后,党政领导依法理财意识淡薄
《预算法》和《会计法》是财政部门实施财政财务管理的根本法。1995年制订的《预算法》执行20多年中，我国经济管理环境发生的重大变化，财政管理领域出现的若干新生事物，使得《预算法》很多条款落后于预算管理实践。由于我国相关法律法规缺少罚则，或罚则不明确，导致违法不纠，政府、部门的领导和财会人员普遍缺少预算法律约束意识。即便制订《预算法》的人大部门、执行《预算法》的政府及财政部门、审计部门等，都未能带头执行预算法，一些地方政府机关经费超预算支出、财政部门不按预算办事、审计机关以罚代审等现象普遍存在。
2.预算编制体系不够完整,编制方式不尽合理
预算编制体系和要求不规范。例如，苏北某市所辖9个县(市、区)2014年提请地方人大审议批准的预算，除1个县外，其他8个县(市、区)都只有公共财政预算，没有编制政府基金预算和国有资本经营预算。9个县(市、区)均按上级财政、人社部门要求编制了社保基金预算，但均未提请地方人大审议。在编制的一般公共预算中，只列入了税收收入、政府部门的非税收入，对政府性债务收入和基金收入未纳入预算管理。纳入预算管理的收入仅占政府可支配资金的很小部分，地方政府绝大部分资金游离于预算管理体系之外。
虽然财政部门一直强调推进“零基预算”，但由于地方、部门利益的阻碍，“基数加增长”的传统办法在编制部门预算中未能彻底杜绝，并成为平衡各方接受预算方案的有效方式，明显不符合规定。
3.行政管理和财政管理时常冲击预算管理，导致预算执行率低
首先，行政管理模式冲击预算执行。我国每年“两会”对政府要做的主要工作都明确了目标。但实际工作中，地方政府承担的责任往往是无限的。例如，民间借贷与地方政府无关的事宜，一旦发生风险，追债无望的民众会到地方政府上访。为求稳政府也不可能不管。社会稳定、安全环保、民生改善、扶贫济困等，年度计划内的事必须办，上级临时交办任务也必须办，地方行政长官临时决定的事也得办，必然冲击预算执行。加之政绩观及其考核体系的不合理，导致新任党政主要领导不考虑规划、计划及预算约束，财政有钱不问专项用途，没钱借资集资，借不到也可由施工方垫资先上项目。
其次，现行财政管理体制冲击预算执行。一是在部门预算安排政策上，上级政府在预算执行中时常出台刚性开支政策，冲击下级部门预算执行。二是在转移支付资金安排上，下级财政在编制预算时主要考虑体制内经常性的一般转移支付，对上级安排的专项转移支付基本没有考虑。较多的专项资金及不规范的资金分配办法，促使较多的财力部门化、部门的财力权力化，容易导致公职人员寻租，滋生腐败行为，影响了财政资金使用效益。三是在非税收入管理上，部门利益难调剂，收支两条线政策难以真正落实，使得有创收渠道的部门违规创收，冲击了预算执行，加剧了部门之间预算的不均衡。申请追加经费已成为有关部门为完成政府布置任务的常态。预算科目的调剂、项目经费的变通在部门预算执行中屡见不鲜。这种现象在基层情况更为严重，县、镇财政部门花费大量人力、物力编制的预算，在执行中基本没有约束力。
4.预算绩效无考核,监督体制不健全
在部门预算安排中，资金平均分配，党委、政府、人大、部门等各方面满意，就算达到预算安排的最好目标。预算绩效管理口头说得多，行动落实少；抽象概念和要求提得多，实用的绩效考核指标用得少；绩效评价结论下得多，运用绩效成果编制预算少。无论指标体系，还是监督管理制度，成功实现预算绩效管理还有大量工作要做。
预算管理监督体制不健全，执法不严格。一是预算监督体制不完整。目前预算监督主要是人大监督。推行预决算公开制度后，社会公众的监督力度虽有所加强，但现行预算监督仍以外部监督为主，内部监督为辅，非专业人员监督为主、专业人员监督为辅。提请人大审议的预决算，熟悉部门预算情况的职工代表、熟悉财政总预算的审计人员、熟悉资金使用情况的基层群众、村组干部等，未能通过制度纳入预算监督体系。二是预算监督信息渠道不全面。现行的预算监督主要是人大及相关部门听取政府的预决算报告，审计部门对年度预算执行情况进行审计等，这些都是事后监督，缺少事前监督和日常监督。人大监督获取预算执行情况的信息渠道主要依靠财政部门报送、审计部门提供，未能建立与现代信息社会相适应的预算执行信息传输体系。三是预算监督执法不严。审计部门每年对政府、财政以及相关的党政机关都能查出若干预算管理问题。但预算不能通过人大审议的又有多少？对违反《预算法》和《财政违法行为处罚处分条例》的行为进行问责的干部又有多少？其预算管理水平可想而知。
二、以实施新《预算法》为契机，加快完善法治预算管理体系
1.建立健全预算管理法律体系
刚修订的《预算法》为深化预算改革、强化预算监管奠定了基础。健全预算管理法律体系，一是应尽快出台与新《预算法》相应的实施条例。二是全国人大与地方各级人大应根据新的《预算法》，制订同级政府预算的监督管理办法和细则。三是根据中央出台的深化财税改革方案，尽快出台中期财政预算编制条例(或跨年度平衡预算编制条例)、部门预算编制条例、国库集中支付管理条例、非税收入管理条例、预算绩效管理条例、预决算公开条例、地方政府性债务监督管理条例等法规，早日构建以《预算法》为龙头，涵盖预算编制、执行、决算审查全过程的预算监督法律体系，为推进预算管理法治化提供依据。
2.健全和完善预算编制体系
政府、部门所用资金全部纳入预算管理，进一步完善全国预算编制体系，建立“四二一”全口径政府预算体系，即四本总预算：公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算、国有资本经营预算；二本辅助预算：政府债务预算、政府采购预算；一本中期预算：三年动态滚动平衡预算。要求按照此体系规范编制部门预算的范围和口径，保证预算编制内容的规范统一，既可防止预算审查内容的缺失，又能保证全国范围内预算汇总、预算审查、预决算比较的顺利进行。地方各级政府提请人大审批的政府支出预算应当分为三类：人员经费支出预算、办公经费支出预算、项目经费支出预算，如果其中某项预算审查不能通过，不影响其他分项预算的审查通过。
3.健全和完善预算指标体系
根据统分结合的要求，谁落实经费，谁定开支标准，分级分项建立预算经费定额标准指标库，主要包括：党政机关等财政供养对象的人员经费指标、分类分档的行政事业单位公用经费定额指标、行政事业单位的资产配置标准及指标、预算绩效考核指标等。例如，人员经费标准指标，工资由国家统一建立指标库，公务员津贴补贴标准由各地方分别建立指标库；义务教育、卫生、医疗、优抚等兑现全国统一政策的经费开支指标，由财政部统一建立，地方制订出台的社会保障政策等经费开支指标由地方各级财政部门自行建立。为共享共用，全国的预算编制指标体系库应信息联网，每年动态调整，定期发布。这样可为各级财政部门规范编制预算和人大、审计部门审查预决算提供依据。
4.健全和完善预算信息体系
目前，全国各级财政部门陆续建立了预算执行系统、国库集中支付系统、非税收入管理系统、行政事业资产管理系统等，信息化水平有一定提高。但由于“金财工程”对全国财政系统的统一规划、统一布置未完全落实，条线分割、各自为政现象依然存在，使得已开发的信息系统上下级之间不能联网，同级财政部门内部各自运行，缺少互通接口。财政部门信息系统与税务部门、人行国库部门、审计部门也未实现同步联网，内部信息分割与外部信息分离同时并存，影响了财政预算管理的及时性、全面性和有效性。加快建立全国统一的预算信息管理系统已刻不容缓。一要整合提升。在现有信息管理系统基础上，建立全国统一的财政管理信息平台，将部门预算、国库集中支付、非税收入管理、政府集中采购、资产管理、绩效评价等信息管理系统全部纳入“金财工程”网络平台，实现预算编制与预算执行无缝对接、政府采购与资产登记一体化操作、绩效评价与预算编制应用结果紧密相联，最终使分离的多条预算管理“高速路网”全部联网互通，预算管理监督信息互通共享。二要联网提速。加强财政部门与税务部门、审计部门、人民银行等部门的沟通和协调，做到“金财”“金税”“金审”等信息工程联网互通。实现预算变动信息及时传递、及时反馈，使人大、审计、监察等机构及时获得信息，对预算执行部门适时给予警示，使日常预算执行监督落到实处。三要管理提质。坚持以电脑控制人脑的管理思路，规范预算调整。预算经人大审议批准后，所有支出项目均导入预算执行信息系统；预算执行中对不按规定发生的预算外支出及超预算支出，未经规定程序审批，信息执行系统无法通过，以提高预算执行的严肃性。
5.健全和完善预算监督体系
（1）规范预算公开，接受群众监督。坚持以公开促规范，用规范推进公开。一要推进预决算编制公开。目前不少地区和部门预决算编制仍遮遮掩掩，公开内容的全面性、口径的可比性及表述的可读性均不规范。应把预决算公开作为建设法治预算的重要路径，全面加以规范。公开范围上，由公共财政预算扩展到政府的全口径所有预算；公开内容上，由一般收支、“三公”经费扩展到所有收支，包括会议费、培训费、维护费等支出；公开对象上，由县级以上政府扩展到乡镇政府。二要推进预算执行情况公开。目前预算执行情况没有向社会公开，导致预算执行过程缺少群众监督，应当按季或每半年向社会公开预算执行情况和监督机关对预算执行情况的审查意见，让广大群众掌握预算执行的适时动态。三要推进预决算审查结果公开。将人大机关、审计部门对预决算审查的具体情况、整改意见及其落实情况，面向社会公开，增强审议和审计意见的透明度，规范预决算审查行为。
（2）强化审计力度，督促预算管理法治化。在目前预决算同级审基础上，进一步革新审计方式，提高审计质效。一是强化上级审计下级的力度。上级审计部门对下级政府5年内至少审计一次，不仅审计下级预决算，还要审查当地同级审的质量，促进预决算审计质量的提高。二是强化职工审计监督的力度。所有行政事业单位都应建立职工理财制度。通过制度建设，提高职工监督领导、离职人员监督在职人员的自觉性，以增强预决算的监督效果。三是强化区域交叉审计。为防止本地审计力量被同化，应加大异地审计或社会中介审计的力度，力求规避审计盲点。
（3）推行“三质”，保证监督问责到位。一是政府质问。对不按规定执行部门预算行为，比如，预算变动幅度较大、超预算支出项目多等，政府监察部门应启动问责程序。二是人大质询。预算审查、决算审议应增加人大代表对政府或财政部门、预算部门和单位的质询环节，该否决的事项坚决否决，改变读稿子、举手表决等形式化审批格局，提高人大对预算监督的权威性。三是检察追质。对行政事业单位预算执行中出现的违法乱纪行为，不仅对当事人依法依规处理，检察机关要对监管失职人员启动渎职追究程序。
三、切实做好各阶段工作,全面达到预算管理精细化
1.认真编制预算
（1）彻底改革传统预算编制方法，统筹规划全年经费预算。行政事业单位在预算编制阶段，要彻底改革“基数+增长”的传统预算编制方法，推行零基预算法,即根据一定时期基础数据和有关经费定额标准,一次性分配单位全年的预算经费。首先,单位各部门要落实编制本职能部门的年度财务收支预算，其次,单位要进行面上的统筹调剂，对各部门上报的财务收支预算进行认真审核和汇总，得出完整准确的本单位年度部门预算。各行政事业单位在预算安排过程中,优先要确保单位人员经费和正常运行，然后针对事业发展的轻重缓急,安排落实单位的年度项目经费，最后单位还要预留一定机动经费，预算执行中若追加和变更支出项目,只能在年初预留机动经费中调剂安排。
（2）预算经费落实到部门，明确划分经济责任。行政事业单位的财政拨款分为正常经费和专项经费。正常经费保证日常运行，专项经费用于单位的事业发展。负责单位预算编制的财务部门需将预算资金合理分配到承担业务、科研和管理任务的各个职能部门,力求做到预算经费的精细化管理。通过划分和落实各部门的经济责任，促进各部门建立一支专业管理队伍,完善专项经费的封闭管理制度，提高预算经费的使用效率。
（3）将单位资产管理融入预算管理过程中。各行政事业单位申请添置资产，必须在年初编制预算时，编报全年资产购置计划，并将购置资产所需经费纳入部门预算,实行政府集中采购。各单位安排资产购置资金应根据单位目前实有资产情况、资产配置标准以及实际工作需要等情况综合考虑。凡是未列入部门预算的资产购置申请，一律不审批，要不断完善预算管理与资产管理相结合的工作机制，全方位促进单位预算管理精细化。
（4）规范填报项目文本，做好专项经费的申报工作。各单位申请专项经费必须填报项目申报文本,项目文本是预算单位按照规定格式和内容，上报财政部门及主管部门申请专项经费预算的文件。各行政事业单位要规范填报项目文本，做到格式完整、内容详实、论证充分、预算详细。项目文本是项目经费批复后执行依据，也是考核和审计的依据。财务部门一要做好各个项目的网上录入组织工作。项目的网上录入工作数量多、时间紧、头绪繁。各个细节的组织工作到位，才能保证项目申报工作的质量。二要做好项目经费评审阶段的组织协调工作，积极做好各个细节的组织工作，为项目资金顺利获批做好准备。细节工作包括：召开相关职能部门人员会议，部署评审的具体工作，明确报审材料装订的格式，规范上报电子版材料的格式，保持专家与项目负责人的沟通等。
2.严格执行预算
（1）规范使用预算指标，切实做到专款专用。首先，从处理日常账务入手,将财政部门批复的项目预算指标细化成若干个明细项目进行核算,每一笔资金都通过项目账进行指标控制，确保所有预算资金专款专用。其次，将单位所有预算资金，特别是专项预算资金，全部实施项目细化管理，开展日常性的细化指标控制。具体有两个方面：一是日常公用经费按照用途和管理的需要实施明细项目管理，二是专项经费按照预算控制的需要，实施项目细化控制,即依照财政部门的预算批复，各项目按不同的收支科目进行控制，各项目分别核定不同的预算控制指标。最后，各项目经费的收支信息要做到实时共享,即在执行的过程中，各项目经费不得超出预算范围,每一笔经费的使用必须提供预算，并通过信息平台及时让项目负责人和财务审核人员知晓。这样不但为财务人员审核报账提供了依据，也可以促使项目负责人严格执行预算，保证支出的进度,切实做到专款专用。
（2）熟悉掌握预算批复，统一报账审核尺度。为了使报帐工作客观公正、尺度统一，相关人员必须熟悉掌握财经政策。首先各项目负责人及财务报帐人员要熟悉掌握预算批复。各单位部门预算的批复文件是预算执行依据，财务审核人员要把握政策，对预算批复的理解不能有偏差，否则容易导致预算执行不严肃。项目负责人和财务报账审核人员对预算批复的理解要保持一致，严格按照预算批复执行。其次要做到报账审核统一尺度。各单位财务人员要认真学习经费开支的财经法规政策，根据各行政事业单位的具体情况制定财务管理制度，适时参加专业培训，发现新问题、新情况及时进行沟通，并通过协商加以解决，力求做到报账审核统一尺度，预算执行客观公正。
（3）贯彻执行国库集中支付制度，及时与财政部门进行对账。国库集中支付制度已成为国家预算管理的一项基本制度。各行政事业单位要适应该项制度，服从流程管理及有关要求。随着该项制度的深入实施，各行政事业单位的会计核算科目、款项支付方式等都将发生较大变革。各单位日常账务处理要规范核算和操作。尤其要及时与财政国库进行对账，适时做到单位账面余额与财政国库余额保持一致。对账工作要按照财政国库的要求，做到各项目间支付处理方式正确、手续完备，确保各项目之间的支付处理不错位。要及时做好应收账款的结账工作，各项往来账要在规定时间内结清。
（4）不断加强队伍建设，定期组织专业培训。财务人员是单位财务管理工作主体，预算管理工作从编制到执行都需要他们的参与和操作。以往的财务会计工作就是简单的会计核算，平时账簿登记清楚，年终财务报表及时上报，工作任务就算完成了。这种初级的财务管理模式，显然已不能适应目前各单位管理工作的需要。面对新形势，财务人员需要进一步提高和加强学习与沟通能力、分析和处理问题能力，财务管理工作的电算化和信息化已成当务之急。各单位切实提高财务人员的综合素质，不断加强队伍建设是十分必要的。
行政事业单位预算经费近几年都有所增加，但专职财会人员往往并没有及时配齐到位；参与各项目经费支出的经办人员逐渐增多，但对财务专业知识知之甚少。使得财务审核人员工作量越来越繁重，报账压力较大。各行政事业单位财务部门必须定期对各部门负责财务审批、报账及项目管理人员进行财务专业知识培训和实践指导。
3.搞好财务信息的分析与反馈
传统的财务会计工作侧重登记账簿和编制报表，财务管理主要是事后核算和监督，缺乏事前和事中的预测决策分析，会计职能并没有充分发挥。财务分析是根据事业规划、财务报表及其他相关资料对行政事业单位一定时期的财务收支情况进行全面的分析和评价。这种财务分析和评价也是对财务管理工作的反思,可以更详细地了解单位的财务状况及存在问题，有助于更好地推进预算管理精细化。
（1）做好日常财务分析工作。各行政事业单位财务报表主要包括定期上报给财政和主管部门的《行政事业单位财务收支报表》、根据管理需要制定的专项统计表格。《行政事业单位财务收支报表》反映截止本月的财务收支情况及与往年同期比较的差异,并通过分析找出差异原因,为下一阶段的财务管理工作提供借鉴。各单位应根据管理需要编制专项统计表格,如《项目经费支出分析表》《往来款项明细表》等，随时为领导关注的重点数据进行专项分析，为行政事业单位的正确决策做好保障。
（2）及时进行财务信息反馈。各行政事业单位要切实做好财务公开工作,及时把单位财务信息向领导和部门反馈。财务公开应成为各单位常态，全员参与财务管理工作，加强对单位财务工作的全方位监督。由于各单位财务资金量较大，通过项目细化管理后信息数据传输的量也大，建立信息平台，有利于提高财务信息反馈的效率。要注重财务信息化建设，配齐和优化单位的信息管理系统，及时反映各项目收支的情况、各项账目的发生额等等，做到所公开的财务信息与账务系统的信息实时联动。这就需要对项目负责人等经费的使用者和其他相关管理人员适当授权，方便他们及时了解所需要的信息，以达到通过财务公开提高财务管理效率的目的。
4.全面做好预算绩效考评
预算执行情况的绩效考评是行政事业单位应用一系列量化指标，按照统一的标准，对纳入部门预算管理项目的实施过程及结果,进行科学规范的综合考评。科学规范的绩效考评，能促使行政事业单位领导和各项目负责同志增强绩效观念，改进预算经费的日常管理方式，积极推进预算管理精细化,提高预算经费的使用效益。
实际工作中，行政事业单位仅对参加财政部门绩效考评的项目比较重视，这部分项目所占的比例相当少，根据预算精细管理要求，各单位应对全部预算项目进行绩效考评，对在考评过程中发现的问题及时加以改正，合理利用考评的结果,总结经验教训，考评结果是今后项目立项和预算编制的依据。
各行政事业单位作为基层的预算主体，应根据财政部门的相关要求，将预算管理法治化和精细化落到实处，管理者要尽职尽责，执行者要按照科学规范的程序，注重每个细节的管理与操作，不断提高预算管理的精确度，全面提升行政事业单位的预算管理水平。
( 作者单位:盐城市教育财务结算中心)