司俊霄
摘要：新公共管理和善治理论的完善和发展对行政伦理学科体系的建立起了重要的推动作用。尤其是在反腐制度化的大背景下，迫切需要利用行政伦理工具来指导社会管理创新实践，其研究价值得以凸显。根据行政伦理思想的历史发展轨迹，分析其产生的根源从而在比较视野下研究中西方行政伦理发展过程中暗含的逻辑关系，在梳理的基础上整体把握行政伦理学的发展脉络，为实践研究提供有益参考。
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关键词 ：行政伦理；公共管理；制度伦理；个体伦理
行政伦理学是伦理学与行政学的交叉学科，是一门新兴边缘学科。行政伦理学的出现在一定程度上来说，既是伦理学发展成熟后的逻辑必然，也是现代公共管理学科面临现实社会的众多困境，寻找理论支撑所产生的结果。因而可以说，行政伦理学的诞生是伦理学和公共管理学在发展过程中交互回应的产物契合了。“以德治国”的内涵要求，政府治理方式的转变范式为人治、法治到德治，行政伦理伴随在公共管理过程的始终。行政伦理适应了构建服务型政府、转变政府职能的现实需要受到广泛关注，迎来了新一轮的研究浪潮，较多的被应用于腐败廉政治理领域。同时，对公共政策的制定和实施，增强政府合法性有重要意义。回顾行政伦理的产生背景，可以发现两条历史线索：一方面是行政伦理从单纯的理论框架构架到公共管理的事件中转变，更多的面向实践来研究；另一方面，公共管理研究的价值取向发生改变，从重技术工具转向体制内部文化机制构建，为行政伦理思想的发展营造了良好的环境。在中国古代，不乏颇具思想内涵的行政伦理，但大多散见于各个孤本，未有专著进行系统的论述。在我国当代，以张康之为代表的一大批学者专注于行政伦理研究，学术成果不断涌现，其中以《寻找公共行政的伦理视角》为代表。
一、我国古代行政伦理思想萌芽
1.春秋战国时期
中国古代的行政伦理思想萌芽最早出现在春秋战国时期，当时的诸侯割据，各自称霸一方，思想领域呈现出百花齐放，百家争鸣的鼎盛局面，各类伦理思想层出不穷。早起朴素行政伦理思想有：以孔子为代表的儒家，建立了以“仁”和“礼”为内核的价值体系，强调为官之人需“修己正身、学思结合、言行一致、实事求是、自强不息、执两用中、以义制利、和而不同、举贤远佞以民为本”，其“为政以德”的思想在今天的政府制度中也有体现。孟子认为人性是善良的，之所以有丑恶的行为是因为受到外界环境的影响。以老子为代表的道家思想，主张人要“无欲”“无为”“无争”，引言之，官员不要因追求利益而失去理智，保持一颗清醒的头脑，做好自己的本职工作即可。以墨子为代表的墨家重视义利，官员谋求的是公共利益，众人获益就是自己获益。以韩非子为代表的法家主张以法代徳，以强有力的暴力机构来保证国家机器的正常运转。
2.秦汉时期至五四前期
秦汉时期，中国实现了大一统，社会繁荣，国家富强，传统的“三纲五常”思想开始确立，以西汉的董仲舒和东汉的王充为代表。董仲舒在《春秋繁露》中认为君臣关系是一对天定的、永恒不变的关系：君为主，臣为从，为最初的官僚层级结构提供了理论依据。王充指出道德水平的高低是由物质状况决定的，颇受“衣食足而知荣辱”观念的影响。魏晋南北朝处于分裂时期，动乱不堪，思想具有教化意义，儒、道、佛融合发展，都劝人从善从良，寻求精神寄托，具有消极倾向。到了隋唐，以韩愈为代表将儒家进一步发扬光大。宋代以后出现了程朱理学，儒家思想达到顶峰。清末之后，以章太炎、孙中山为代表的主张自由、平等、博爱的思想。
在梳理中国传统伦理思想中可以发现，伦理与政治紧密结合，宗教成为统治者愚民的工具。行政伦理思想是为统治者的需要服务的，“普天之下，莫非王土。率土之滨，莫非王臣”的封建体制被确立，贯穿于两千多年的封建历史，对后来的中国行政伦理思想影响深远。明初洪应明的《菜根谭》，收集了各种为官为人处世的哲理信条，直至今日也仍然有着重要的教育意义。
二、西方行政伦理思想发展史
1.西方行政伦理学的发轫
古希腊思想家德谟克里特认为“公正让人尽义务”，柏拉图在其《理想国》中也是围绕正义来构建政治体系的。而最早意识到行政伦理的是伊顿，1880 年他在《英国公务员考试》一文中提出将公务员改革作为一个道德行为提出，这一举动被称为西方行政伦理学研究的起点。伊顿对腐败而专制的政权极度不满，倡导公务不仅是社会公共事务的先锋者，而且是一个国家政治清正和道德崇高的验金石。虽然他的研究未得以深入下去，但将宗教伦理思想引进到行政学领域做出了巨大贡献。
要谈到正式关注行政伦理并初步提出一定理论的学者是行政学的鼻祖威尔逊，在其《公共行政之研究》（1887年）中指出美国现存的文官制度对行政伦理思想的影响，良好的制度对良好政风形成的促进作用是正面的。在完善行政监督的前提下，他鼓励将权力集中起来，权、责、利的理论架构雏形开始显现，充分利用“金鱼缸效应”控制好官员的权力。古德诺在《政治与行政》（1990年）对政治行政二分原则作了进一步阐释，指出所有政府体制中政府功能包括“国家意志的表达”和“国家意志的执行”，强调政治与行政之间的协调而不是分离，调节的路径是政治对行政的适度控制，行政的适度集权化以及法外调节，开始了现代公共行政学的初步研究。
综合分析，早期的研究者注重的是公共行政制度的建立以及如何提高政府的效率问题，行政伦理并未引起他们的足够重视。行政伦理只是他们研究中一个很小方面的附属产物，但并不是他们的重点研究领域，因而此时的行政伦理还是非常模糊的。
2.西方行政伦理思想创立
20世纪30年代，政治与行政二分思想受到批判，研究行政伦理的价值初现端倪，学术成果日益增多。迪莫克质疑“效率”价值的有效性，进而引申出行政伦理作为实现政府目标的一种工具的重要性，最后上升为行政哲学的高度，一切高尚的品德和行为都将推进政府的工作效率。高斯《现代行政重自由裁量权的作用》允许官员拥有更多的自由裁量权，相信个人主观判断和道德判断，这是人性本善论的体现。1949年，莫斯顿·马克斯出版了专著《行政伦理字与法律规则》，主张建立系统的“行政伦理学”，用以研究行政过程中的种种伦理问题。阿普尔比和利斯等人在此基础上继续深入研究，在1952 年分别出版了《民主政府的道德与管理》和《政策决策伦理学》两部著作，为行政伦理学的发展奠定了基础。
正式的行政伦理思想诞生于美国，这与美国建国初期社会发展状况分不开的，其行政实践中包含了丰富的行政伦理思想。19世纪后半期，围绕行政管理的效率化、科学化的工具理性的价值追求被推向极端，而伦理的、道德的等价值因素在公共行政中的作用遭到忽视。20世纪70年代，政治与行政分法的行政学理论框架受到抨击，以价值中立的眼光审视行政执行的思维定势开始动摇，它对行政问题的现实解释力受到质疑。
3.西方行政伦理思想的丰富与成熟20世纪70年代至80年代在学术界出现新公共行政运动，学者在研究中更多的注重经济学和管理学的研究方法，作为重要来源学科的政治学却被忽略了，从而产生了价值悖论，技术理性回归到文化理性。弗雷德里克森在其《走向新公共行政》中第一次分析了社会公平、回应性、公民参与和社会责任感等价值理念，指出公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。罗尔斯的《正义论》（1971年）的出现标志哲学家开始关切行政伦理，重视实践哲学的研究价值。书中提出的两个正义原则，这是民主组织体制中必不可少的。加上20世纪震惊世界的水门事件（行政伦理学科产生与发展产生的重要推力），美国公共行政学专门小组撰写的权威研究报告《水门：对负责政府的含义》，结束语题为《伦理与公职》，引起了人们对政府伦理的重视。加之经济危机出现，滞涨时期出现很多问题，这一系列因素加快了美国行政伦理的发展进程。卡特政府于1978 年提交国会并通过《美国政府伦理法》，联邦政府设立伦理办公室，颁布美国行政官员伦理指导准则。
4.西方行政伦理思想的新探索
20世纪80年代，行政伦理学的学科体系已经成熟，作为一门独立的学科受到越来越多学者的关注。这一阶段的著作有：库珀《负责任的人员》（1986年）、登哈特《公共事务中的伦理学：解决公共组织中的道德困境》（1988年）、路易斯《公务中的道德挑战》（1991年）以及库珀《行政伦理学手册》（1994年）。这些著作都是对前人理论的集大成者，并进一步进行了理论挖掘，能够在政府事务中得以应用，其实践应用的效应已经产生。至此，一门应用伦理学科的理论框架构建完毕，有力的推动了公共行政学的完善。值得一提的是，库珀《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书自1982 年出版以来，深受美国公共行政人员的喜爱，被评为公共管理学科使用最为广泛的教材，目前中国市场上畅销的是第四版的翻译版，是库珀于1998年6月在前几版的基础上修订的最新成果。
三、我国行政伦理词源解析
黑格尔认为：“民族是伦理的实体，伦理是民族的精神。”行政伦理是特定文化情景中产生的，深深的烙上了民族印记的一种文化。因每个民族的内在文化属性的差异，不同土壤上滋生出的行政理论存在一些差异，但有一点是共同的，伦理即为人理，是人之为人的道理。
《说文解字》中“伦”字为：“伦，从人，仑声，辈，也，明道也。”引申到公共行政领域，则诠释为政府伦理的主体是人，职能分工明确，下级对上级负责，这是官僚体制最好的设计原则。“理”字的本意是根据玉石的纹路“治玉石”。解释为：“理，从玉，里声，良止切。引申之，“理”是用来引导和限制人行为的规范、原则、制度，是实现社会善治的“药方”。根据行政体系中个体的特长，合理配置岗位，人尽其用，最大程度的开发出每个个体的潜能，运用内在的道德给个体加上“紧箍咒”，就能寻求到社会有序管理之“理”。我国学者对行政伦理所下定义有：行政伦理，也叫公共管理伦理，公共行政伦理，道德责任，行政道德等。
就行政人员个体而言，有学者指出：“行政伦理指调控政府及公职人员行政行为的伦理意识和伦理规则的总和。”也有人定义为，“行政伦理是指国家公务员，特别是有领导职务的高中级公务员即领导干部的道德意识、道德活动以及道德规范现象的总和”。
就行政机关群体而言，行政伦理是指行政体制、行政领导集团以及党政机关在从事各种行政领导、管理、协调、服务等事务中所遵循的政治道德与行政道德的总和。陈振明认为行政伦理是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织和社会关系为核心的公共管理行为准则和规范系统。
在伦理性质的意义上，行政伦理由制度伦理（即公共政策伦理）、行为伦理和美德伦理所构成。有学者指出：“行政伦理指行政机关及其行政人员在执行职务时必须承担的道德意义上的责任，其主要依靠行政人员的伦理自律性和新闻媒体与公众舆论的追究机制来实现。”
传统的儒家文化精髓和官德是行政伦理的内核，外核为适应新形势而衍生出来的新文化，二者为包含关系，在人类历史的发展中不断演进。行政伦理的生效可以降低官员腐败的道德风险，对行政人员个体思想产生影响，最终树立起“公共性”的执政理念，限制利己主义的作用范围，进行将其扩散到整个机构组织中，形成行政伦理的组织文化，这也是行政文化定义的逻辑起点。
四、简要评价与思考
库珀曾讲：“美德可以在公共行政中抵御腐败行为时发挥作用”，行政伦理的内核道德，是基于人性本来发展而来的，对现阶段政府治理有着理论参考价值。学者们围绕行政人员自由裁量权和对行政职业重新进行角色定位的争论促使行政伦理学向更深层次的发展。就目前发达国家伦理建设的特点可以概括为：健全的法制化伦理规范、多层次多方面的伦理监督机制、行政伦理咨询队伍咨询和机构建制。未来行政伦理发展方向是由控制导向转为服务导向，效率转为公正，工具研究中引入价值视角，确立合作和信任的整合机制，在变革上谋求德治和法治的结合。
建立起行政伦理，可以增加公众对政府的信任，政府的合法性也随之增加。信任可以降低交易成本，保证政令运行顺畅，公众对政府的决策的认同以及政府公共政策效果都会得到明显改善。行政伦理可分解为组织伦理和个体伦理，其中组织是政府组织中存在的制度、规章、规范等，个体伦理主要针对的是政府公务员，要求他们要“守法、负责、公正、廉洁”。行政伦理的内在逻辑表现为：主观与客观、自律与他律、美德与公德的结合。在现实的操作中，行政人员会面对抉择困境，库珀表述为责任的冲突，其类型有角色冲突、权力冲突、利益冲突
行政人员需要保持对国家的忠诚，培养自己的行政良心，增强对现有体制的认同感，这是其主观责任。客观责任表现为：法律规定的必须履行、来自上级的指示精神、公众的期待。从纽伦堡审判中可以得到启示：作为理性且成熟的个人，应为自己的行为承担责任，普通公民义务大于特定职业义务。面对行政伦理的失范，目前已经获得公认的途径是：外部控制（底线刚性）和内部控制（根植信仰）。
在中国几千年的封建时代形成了以礼为核心和以派系为核心的伦理行政，伦理作为统治者治理国家的手段和工具，最终导致官民互动性降低和大规模腐败产生，成为政治体制的一块诟病，也是当前中国行政伦理建设的一大障碍。在中国特色的行政伦理需将自上而下的制度伦理和自下而上的公民精神培育相结合，以实现服务型政府和责任性政府的目标。中西方行政文化发展脉络进行比较，中国行政伦理有强大的儒家文化理论作支撑，而西方在这一点上就显得十分匮乏，其道德基础来源于法制思想。在研究中，中西方行政伦理是作为附属物的身份出现在历史舞台上的，起初都为得到人们的重视，都是因现实的需要而被挖掘出来，发展趋势为递增，独立的行政伦理学科已然成型。
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（作者单位：广东海洋大学经济管理学院）