孙正太
泰州市卫生监督所，江苏泰州 225300
[摘要] 在党的群众路线教育实践活动中，针对卫生监督执法过程中可能出现的“不作为、慢作为、差作为、乱作为”等“四为”问题，作者从卫生监督工作的实际出发，对其具体表现进行了概括总结，分析了产生的原因，并提出了针对性对策措施。
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关键词 ] 卫生监督；行政执法；群众路线；作风建设；问题及对策
[中图分类号] R922.1 [文献标识码] A [文章编号] 1672-5654（2014）11（b）-0048-02
[作者简介] 孙正太（1962-），男，江苏泰州人，公共卫生管理硕士，研究员，长期从事卫生监督工作。
卫生监督作为专司卫生监督执法的机构，在党的群众路线教育实施活动中，围绕“形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风”等“四风”问题，有必要逐一排查纠正存在的重点问题[1]。对于在“四风”问题上可能存在或发生的卫生执法“不作为、慢作为、差作为、乱作为”等“四为”乱象，本文从卫生监督工作实际出发，对其具体表现、产生原因、对策措施等作一浅述及分析。
1简述“四为”问题的具体表现
泰州市卫生监督所组建10多年以来，一直重视执法效能建设、作风建设和服务质量提高，取得显著成效，相关工作一直在全省卫生监督系统位居前列，在市内各监管部门综合评比中也处于第一方阵[2]。但对照“四风”执法机构可能存在或发生执法中。服务态度差，门难进、脸难看、事难办，生冷硬横，推三阻四，庸懒散拖；滥用职权、不依法行政，“吃拿卡要”、执法不公。这些表现势必影响执法效能的提升，导致行政执法“不作为、慢作为、差作为、乱作为”等“四为”问题。
1.1不作为的具体表现
1.1.1监管空白在法定职权范围内应当监管，但因主、客观因素的影响，未能实施监管，导致执法相对人无有效卫生许可证或未接受过执法检查，一直处于无监管状态，如无证行医。
1.1.2监管漏项对已开展监管，但只对监管对象实施部分事项的监管，未能将其余部分事项特别是可能存在的一些重大事项纳入正常监管范围，如个体诊所注射狂犬疫苗等生物制品。
1.1.3监管不力监管中应当或必须给予而未能给予法定的督导、行政强制与行政处罚。如对监管中发现的问题，未能发出“卫生监督意见书”；对发现的证据，未能保存；必须给予行政处罚的，且证据已采集到位，未能实施。
1.2慢作为的具体表现
1.2.1行政许可中的慢作为由于监管方自身原因，未能及时对相对人实施指导，导致相对人迟迟达不到行政许可条件；或相对人已符合许可条件，未能在法定时间内作出许可决定；或虽在法定时间内作为许可决定，未能尽早作出。
1.2.2日常监管中的慢作为每年应当对法定的监管对象监管覆盖率100%，户次率200%。虽然已实施监管，但由于慢作为，年度监管覆盖率、户次率均达不到规定要求；年度卫生监督量化分级管理覆盖率、公示率均达不到100%；专项整治没在规定的时间内完成；有季节监管特点的事项，未能在有效时间内实施监管。
1.2.3行政处罚中的慢作为主要表现在采集证据慢、实施过程慢、作出决定慢、强制执行慢。
1.2.4投诉、举报和突发公共卫生事件处置中的慢作为接到投诉、举报和突发公共卫生事件时，处置应越快越好。否则，就有可能丧失最佳的处置时间。在处置这些情况中，最容易产生慢作为。
1.3差作为的具体表现
1.3.1许可质量差由于监管方的指导不力，虽给予许可，但场所许可质量较差。
1.3.2日常监管差虽开展日常监管，但未能发现存在问题；或虽发现问题，但未能有效督改，执法相对人卫生管理的硬、软件均达不到卫生标准要求。
1.3.3文书制作差许可文书、日常监管文书、行政处罚文书等，在主体、程序、适用法律、取证、法言法语、逻辑性、说理执法等方面，不同程度地存在问题，甚至存在行政败诉或复议争议等重大问题。
1.3.4应急处置差主要表现为：应急处置准备不充分、缺少应急处置预案和演练不到位、现场处置杂乱无章、处置中适用法律不够精准、未能有效控制局面等。
1.3.5查处案件差案源收集差，不知道如何入手；取证差，缺乏关键性的证据采集，证据间的关联性不够；对案件调查、处置整体掌控能力差；自由裁量权运用不恰当；行政处罚执行差。
1.3.6综合监管差有的监管技术水平较高，但服务水平低或协调水平低；有的服务水平较高或协调水平较高，但监管技术水平较低等等。最终出现综合监管差，承办的个案或整体的监管效果不可能太好。
1.4乱作为的具体表现
1.4.1行政许可中的乱作为不在法定范围内的许可事项，擅自给予许可或擅自设立许可事项；对于法定范围内的许可事项，擅自增加许可条件或擅自提高许可条件的标准；违反许可程序作出许可决定；不按标准乱收费或搭车收费。
1.4.2日常监管中的乱作为检查过多，如对卫生管理比较好的单位每年检查5、6次以上，而对卫生管理差的单位，检查很少或没有；在监管中监管不属于本部门监管的事项或擅自提高监管的标准要求。
1.4.3行政处罚中的乱作为乱罚款，不该罚没款的，给予罚没款；虽该罚款，但罚款数额超越自由裁量权。不属卫生行政部门法定的处罚事项，而擅自给予处罚；虽属卫生行政部门法定的处罚事项，而擅自增加处罚种类。
2 原因分析
2.1廉政的原因
如果执法者廉政上出了问题，就会出现“吃、拿、卡、要”等腐败现象，进而发生行政执法上的“不作为、慢作为、差作为、乱作为”等“四为”问题。
2.2作风的原因
既使没有廉政问题，但执法机构、执法者存在形式主义等“四风”问题，常常表现为服务态度差，门难进、脸难看、事难办，生冷硬横，推三阻四，庸懒散拖等。作风问题必然导致行政执法上的“不作为、慢作为、差作为、乱作为”等“四为”问题，
2.3能力的原因
大多数执法者在行政执法中主观愿望上很想达到有效作为，但由于自身综合业务素质和执法能力不高，难以适应有效作为的需要。如由于能力、经验不足，不能及时发现违法问题；对于发现的违法问题，没有能力作出有效处置；即使依法行政，但因为能力不足而产生慢作为、差作为、乱作为。
2.4辩证的原因
执法机构、执法人员有时缺乏辩证思维能力，当反对或防止乱作为时，往往出现有法不依的不作为；当反对或防止不作为时，往往出现滥用职权的乱作为；当要求提高许可质量时，往往出现慢作为；当要求加快许可速度时，往往出现降低许可质量的差作为。
2.5政府的原因
政府一方面要求加快法制政府建设，另一方面，有时为了推动经济一时的发展，不按法办事或干扰部门正常监管。有的口头重视法制建设，但实际上不重视行政执法机构的建设，影响执法机构的正常作为。一些领导帮助违法者说情，也影响部门执法的有效作为。
2.6社会的原因
我国社会的整体法制意识不强，存在各种社会干扰执法的因素，加至执法相对人的不够配合等，都会影响执法机构、执法人员的有效作为。
3对策措施
3.1坚持辩证的思维导向
辩证法同样适合于卫生监督执法[3]。依法作为中的辩证法就是，既反对不作为、又反对乱作为，既反对慢作为、又反对差作为；坚持执法质量与执法效率的统一，执法到位与执法不缺位、不越位的统一。
3.2严格依法执法
依法执法是防止“四为”问题产生的最佳举措。在执法中，必须坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则，严格执行相关卫生法律、法规和规章的规定，既要坚持法定程序、又要简化办事流程，既要执行法定标准、又要提高执法效率，既要执行自由裁量权、又要防止擅自变更法定规定，实施文明执法、规范执法、严格执法的有效结合。
3.3坚守廉政执法
执法权属公权。廉政执法才能执法公权更公平公正，才能产生更有效率的执法作为[4-5]。执法中必须杜绝产生权钱、权物、权色、权情、权权交易，让执法在阳光下操作，在监督下实施。
3.4切实加强作风建设
防止或纠正形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风等“四风”，坚持正确的理想信息，坚持实事求是、开拓创新，严格执行卫生监督“八项禁令”和上级有关事项等，把作风建设纳入制度与长效机制的建立，执法中做到“廉、实、质、快”。
3.5努力提升监管能力
多种形式地加强监管人员的培训，培训内容以“卫生法制、公共卫生、社会管理”等3个方面知识培训，既注重理论学习，又注重技能提高，努力培养和提升卫生监督员的9种能力，按照我市卫生监督员的形象与内涵2种标准，打造卫生监督铁军队伍[6]。
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参考文献]
[1]本书课题组.总书记系列讲话精神学习读本[M].北京：中共中央党校出版社，2013.
[2]陈东周，朱霞惠，孙正太，等.规范卫生行政执法行为的理论与实践[J].中国初级卫生保健，2011,25（7）:92-93.
[3]邢念东，崔英荣，王鼐.运用辩证法实现职业病防治的和谐监管[J].中国城乡企业卫生，2011,19（3）:108-109.
[4]王益建. 倡导廉政文化 推进卫生行政执法廉政建设[J].中国农村卫生事业管理，2006,26（12）:56-58.
[5]成高丽. 卫生监督执法机构廉政文化建设探讨[J].江苏卫生保健，2010,12（4）:22-23.
[6]朱霞惠，孙正太，浦政轶，等.新形势下做好当前卫生监督工作的几点思考[J].中国初级卫生保健，2011,25（8）:92-93.
（收稿日期：2014-09-04）