宪法法律应具有至高无上的地位
顾功耘，华东政法大学副校长、教授、博士生导师
党的十八大报告在谈到全面推进依法治国时明确提出，“法治是治国理政的基本方式”，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。我们讲“宪法法律至上”，有利于牢固确立领导干部的法治思维，有利于切实提高党的执政能力和水平，有利于宪法法律在我国经济、政治、文化、社会和生态文明建设中发挥积极的作用。
能否将宪法法律置于至高无上的地位，是衡量领导干部是否具有法治思维的一个重要标志。我们所讲的法治思维，就是凡事能够首先想到法律的一种思维方式，这是领导干部（老百姓通常称其为“官员”）必须确立的一种办事理念。为什么要对领导干部提出这样的要求呢？其实道理很简单，官员是人民的公仆，是为人民服务的，其行为必须依据人民的意志，体现人民的利益。为了防止官员利用公权力谋取不当利益，防止官员滥用公权力侵犯百姓利益，人民就有必要通过反映自己意志的法律来约束这些官员。官员必须具有法治理念，是由其自身的公仆地位所决定的。如果一个官员遇事、办事想到的首先不是法律，而是其他什么，其行为方向必然会发生偏离甚至是背离。所以，宪法法律至上不仅要成为领导干部的理念，还要成为领导干部的行为指南和准则。
有人会说，讲“三个至上”不是更加有利于领导干部确立正确的理念，做好公仆工作吗？难道党的事业没有宪法法律重要，人民利益没有宪法法律重要？事实上，我们讲宪法法律至上，就已经将党的事业和人民利益置于其中了，党的事业是将人民的事业作为自己的事业，人民的利益是我们党工作的出发点和落脚点，而人民所期望达到的意愿和目标又已经反映在宪法法律条文中。我们强调“宪法法律至上”，并不是说党的事业不重要，也不是说人民利益不重要。要不要放在“至上”的地位与重要不重要是两码事。因为我们所说的宪法法律至上，是指治国理政的行为准则和纠纷裁判的依据和标准问题。党的事业，对于一个党员或党员干部来讲是最重要的；人民利益，相对于其他任何组织、任何人的利益来讲，当然也是最重要的，但是这两者不能直接作为我们治国理政的基本理念和行动依据。宪法法律是可以操作的具有法律效力的文件，而党的事业与人民利益如果没有内化为宪法法律规范的话，则仅仅是一个抽象的概念。我们每一个领导干部在自己的工作中，不是将宪法法律放在首位，不是首先考虑自己的行为有无法律根据、如何适用法律，而是先根据自己的主观判断是否属于党的事业、是否符合人民利益，这种思维模式就有些主次颠倒了，这不仅加大了我们工作的成本，而且往往使我们的努力迷失了方向。是否属于党的事业、是否符合人民利益，这里有一个由谁判断和判断根据问题。如果任何人都可以根据自己的经验判断，那就没有客观标准。宪法法律已经清楚地明确了操作的规则，就应去寻找现存依据、按现存规则操作。
党的事业和人民利益已经体现在宪法法律规范中，在具体适用这些规范时，党的事业和人民利益仍要放置于宪法法律这个基本框架内来考虑。无沦是行政执法还是司法审判，官员在调查事实、掌握真相的基础上，自然要综合考虑适用法律的各种因素，平衡各方的利益。其实，大多数行政和司法要处理的问题只要依法就行了，并不会影响党的事业和人民利益这样的大局；即使少数个案涉及党的事业和人民利益这样的大局，也还是要在符合宪法法律规定的原则下提出解决方案。严格实施宪法法律，就是在完成党的事业，就是为了人民的利益。按照权威学者的说法：“坚持宪法法律至上，实际上就是坚持党的事业至上、人民利益至上；坚持党的事业至上、人民利益至上，也必然要求坚持宪法法律至上，特别是宪法至上。”既然如此，讲“一个至上”，丝毫没有否定党的事业和人民利益的意思。讲“三个至上”，很有可能为某些人、某些组织借口以党的事业或人民利益否定宪法法律规范的适用提供依据。在现实中，总是有人唠唠叨叨地说：法律不是万能的，法律是有缺陷的。其目的显然不是在追求法律的最大效用，不是在追求法律的更加完善，而是另有他图。宪法法律对已有利就用，不利时就将其抛在一边。在理论上，谁也没有说法律是万能的，法律没有缺陷。有的人老拿此说事，就是要达到一己私利。他们不尊重法律，不敬畏法律，视法律为玩物。如果尊重法律、敬畏法律，官员滥用权力的现象，有法不依、违法不究的现象，就不会像现在人们看到的如此严重。
宪法法律不是万能、宪法法律也有缺陷，不能成为否定“宪法法律至上”的理由。宪法法律的根本作用在于让权力受制于权利，让权力服务于权利，从而建立治国理政的基本秩序。有学者指出：法的权威高于人的权威，由法律支配权力是法治的根本。而宪法的内容及其地位和作用，决定了宪法至上是保证权力服从法律，从而实现法治的关键环节。我们说，宪法法律有缺陷，是因为我们认识事物的本质和规律要有一个过程，同时，客观事物本身在发展和变化，人们对于法律的需求也是在不断提升的，已有的规范往往存在不适应的地方。是不是现存的宪法法律规范不能满足需要，就可用党的事业和人民利益至上来替代宪法法律作为行动依据呢？非也。出路是修改宪法法律或制定新的法律规范。宪法法律“不能满足需要”、有缺陷也有一个判断问题，谁来判断？修改旧法或制定新法应由立法机关正式启动（其中执政党也可发挥作用甚至是主导作用）。未经正当程序修改或废除的宪法法律规范，它仍然是党的主张和人民意志统一的体现，仍然是有效的，谁也无权否定。按照一般法理，当宪法法律没有现存规则可以适用时，那就要寻求宪法法律的原则，按宪法法律所确定的基本原则办事；当法律原则也寻求不到时，应当进一步寻求法理、寻求法律背后的客观真理。即便如此，修改宪法法律或制定新法乃是解决宪法法律缺陷的最紧迫之事、最根本之策．，
有的学者为“三个至上”作注解，说什么“三个至上”是辩证统一的整体。在我看来，既然是一个辩证统一体，就更应该讲“一个至上”，而不是将其割裂为三个。党的事业和人民利益统一于宪法法律之中，用宪法法律来规范党的事业，维护人民利益。同志指出： “维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示，必须倍加珍惜。”这段讲话真真切切，实实在在，其意概括起来就是，没有宪法，党的事业就不会顺利，人民利益就没有保障。宪法应当有权威、有尊严，她是至高无上的。
只有强调“宪法法律至上”，才能提高党的执政能力，巩固党的执政地位。党的执政地位已经在我国的宪法中得到明确，党的领导有宪法基础。但是党的领导能否坚持，执政地位能否巩固，则不能单靠现有的宪法文字，必须靠执政党的执政能力和维护人民利益的实际行动。执政党的执政能力，首先是依宪执政、依法执政的能力。十八大报告明确提出全面推进依法治国，有五个方面的要求：执政党依法执政，人大科学立法，政府严格执法，司法机关公正司法，全社会自觉守法。这里，执政党依法执政是新的要求，也是最重要的要求。立法、执法、司法和守法这四个方面是改革开放以来一直所强调的，我们已经有所成就。但是，我们又要看到，立法还很不完善，执法还很不规范，司法不够独立和公正，公民的法治意识淡薄，对法治的认同度还很低。要改变这种状况，除了继续从这四个方面做出努力之外，更重要的是执政党的努力。提出执政党依法执政非常明智。执政党依法执政对于立法、执法、司法和守法，对于建立法治的秩序具有决定性的影响。俗话说，榜样的力量是无穷的。执政党依法行为，谁还能不依法？！