加强司法监督制度建设
程竹汝，上海行政学院政治学部主任、教授，上海大学博士生导师
司法监督在法治监督体系中
具有独特地位和基础作用
在社会主义法律体系已基本形成的条件下，全面推进依法治国必须重点予以突破的问题即法律的有效性问题。就中国法治可持续发展而言，解决这一问题，健全法治监督体系，充分发挥这一体系的作用，具有明显的针对性及现实意义。其中，司法监督，学界常常称之为司法审查，在法治监督体系建设中又具有独特地位和基础作用。
首先，司法审查是建立在“专司”法律监督的司法制度和机制基础上的。监督人们的行为是否符合法律的要求，是司法的固有职能。在法社会学的视野中，司法最一般的社会作用，可以用社会控制的概念予以解释。而社会控制的基本机制即监督机制。历史上，不同性质的社会所形成的社会控制结构、机制、方式，在具体形态上尽管存在着相当大的差别，但总体上主要包括道德、宗教、法律等形式。与其他社会控制的形式相比，司法系统在社会控制体系中具有极其重要的地位。对此，社会学家罗斯曾经概括说： “如果许许多多人本性就是安分守己的，而只有个别人才是出于害怕法律的惩办而遵从它，这也不能认为司法系统在社会秩序的维持中就处于无足轻重的地位。因为正是由于把法律强加到了少数坏人头上，所以大多数好人才敬重法律……因此，在某个特殊的时期，无论法律是怎样一个微不足道的压制老百姓的角色，它仍然是社会秩序大厦的基石。”
“社会秩序大厦的基石”，概括了司法系统作为社会控制形式的功能特征。而这一特征同时也就决定了司法系统在社会控制体系中所处的特殊地位：第一，司法是正式的社会控制形式。所谓正式控制，亦称制度化控制，它是指有组织的、有明文规定的控制，主要用于对一些重要的社会关系和行为进行社会控制。第二，司法是专门的社会控制形式。司法直接涉及对人们行为的事实确认、规范评价、法律制裁等行为控制机制。在职能和机制上，它是那种对人们的行为进行直接干预的专门的社会控制形式。第三，司法是最高的社会控制形式，即秩序范围内最后起作用的社会控制形式。 “正式约制往往是最后的办法，一般只是在非正式约制不能产生作用的时候才实施。”司法作为最高的社会控制形式，在更为根本的意义上是因为它是社会制度中生产公正的一个渊源，也是人们寻求公正的最后场所。
其次，监督公权行为是否符合法律的要求即司法审查，是现代司法典型的功能性特征。历史上，司法的社会控制功能是不断发展的，将公共权力的法律控制纳入司法领域，构成了现代司法系统典型的功能特征。从历史上看，这种功能是近代以来，特别是二战以后才开始凸显出来的。理论上，司法权原本被认为是国家权力中最弱的一种，但这里的所谓“弱”并不是指司法权对社会的作用弱，而是指相对于立法权和行政权来说，它无力与之相抗衡，处于弱势的地位。然而，二战后法治实践的发展，改变了司法权很少能够作用于政治系统的局面，特别是行政诉讼与司法审查等制度的发展，使司法权在行政和立法领域获得了延伸。
监督公权力的方式和途径无疑是多样的，党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），归纳了监督公权力的八种形式。但是，与其他监督形式相比，能够将公权力导向制度化方向的方式和途径中，法律和司法的途径恐怕是最为恰当的。司法监督的这一特色是由它本身起作用的独特方式所决定的。其一，它是常规的、经常起作用的机制；其二，它具有严格的监督程序，这是连接公权力与司法过程的常规性通道，只要这条通道畅通，对公权力的监督就具有制度化的意义。“司法制度在为公民提供制约政府权力的机制的同时，也对民众表达怨情规定了制度性的限制。司法体制的运作要遵循国家制定的法律，要严格地依照法律上的程序，要以证据作为判案的基本依据，使得司法在限制国家权力的同时也限制着民众表达不满的方式，从而有助于形成良好的社会秩序。”托克维尔也曾强调司法制度是公民用来与国家权力相抗衡的形式，其立论的基础正是司法监督的这一特色。司法监督的发展表明社会对待滥用政治权力的反应机制发生了根本的改变——将历史上由来已久的自发的、爆发性的、非常规性的反应机制，转变成为了自觉的、缓释性的、常规性的反应机制。
法治社会条件下，司法功能的一个显著特点，就是它不仅在私法领域，更重要的是在规范社会与国家、公民与政府关系的公法领域发挥作用。诚如有学者概括的那样：“现代司法活动与历史上的司法活动相比，其重要意义不在于其纯法律功能的变化——实际上诸如解释法律和惩戒犯罪方面的基本功能可以说是亘古未变，而在于司法与政治的关系发生了实质性的嬗变。”司法监督公权力的方式主要有：监督官员行为、行政诉讼和宪法诉讼。我国的司法监督主要表现为前两种形式。官员的行为是公权力的具体表现，权力是否被滥用在经验上只有诉诸官员们的行为是否正当合法。历史上，传统社会的司法事实上也一直保留着对官员们的某种监督，但在这一领域，现代司法监督则与之有着本质的不同——它要监督官员们像其他所有的人一样，平等地遵守同样的法律规则。行政诉讼可以称得上是典型的“公民权利与国家权力相抗衡”的形式。充分发挥公法关系中的司法监督作用是法治发展的必然趋势。
我国行政诉讼制度的建立经过了一个漫长的历史过程。1949年以前，在我国所引进的现代法律制度中就包含了行政诉讼制度。但其只有文本的意义，并无实际的作用。在1949年以后相当长的时间里，我国既无行政诉讼的制度，也无行政诉讼的做法。直到1982年， 《民事诉讼法（试行）》的颁布，才规定了人民法院有权受理法律规定可以起诉的行政案件，并在此后所颁布的130多部法律、法规中规定了当事人不服行政机关处罚的诉权。虽然法律上有了规定，但此时行政诉讼并未在全国范围开展起来，1990年10月1日绗政诉讼法》开始实施，标志着行政诉讼制度在我国正式确立。
健全司法监督的体制基础
所谓依法治国或日法治，概括起来讲就是现实社会在法律权威的有效约束下所形成的秩序状态。因此，全面推进依法治国的关键就在于营造法律权威。然而，尽管法律权威与司法权威在理论上是可分的，但就社会的普遍认知来说，它们则几乎就是一回事情。没有司法权威就不可能有法律权威。这样说来，在建设社会主义法治国家的努力中，我们面临的最大任务也是最困难的任务便是：欲树立法律的权威，就必须树立司法的权威。必须强调的是，任何司法权威都是在既定的司法体制基础上形成的。现实中具体的司法活动，包括司法监督活动，都是在既定的体制基础上进行的。因而从一定意义上讲，司法权威就是与之相适应的司法体制运行的结果。司法监督能否有效发挥作用，促进司法权威的形成，与具体的司法体制密切相关。
充分发挥司法监督的独特作用，健全相关的体制基础，是十八大以来执政党关于全面推进依法治国的重点之一。多项司法体制改革措施均具有激发司法监督作用的意义。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的部署，对司法监督具有直接意义的体制改革措施主要包括三方面的内容：一是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理；二是探索与行政区划适当分离的司法管辖制度；三是探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。法理上，单一制国家的司法权当属中央事权。由于我国的法院系统和检察院系统庞大，将司法权统一至中央，目前条件不成熟。故在目前阶段上，先推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。实践中，我国施行已久的司法区与行政区完全重叠的制度，对司法功能的正常发挥形成了诸多钳制。而理论上，司法区与行政区相交叉又构成法治统一的制度要求。因此，改变现行按行政区划确定司法管辖的制度，进而探索设立跨行政区划的司法机关，构成我国法治建设历史进程所呈现的一个现实要求。这些体制改革措施的直接目的就是克服司法地方保护主义，具有夯实司法监督体制基础，强化司法监督的现实意义。
我国现行的司法体制具有两个显著特点：一是党政部门对司法机关组织上的主导性；二是横向的司法组织关系配置。这两方面的特点是相互支持的。 “从渊源上看，这套体制与我国的政治传统存在着太多的密切联系，即由于历史上发达的官僚政治使我们今天处理司法问题也会非常自然地强调行政化的方式。因此，现行司法组织体制实际上是我国整个政治系统行政化倾向的一部分或一个缩影。”面对作为政治体制一部分的现实司法体制，全面推进依法治国遇到的体制性问题很多，但就法治政府建设所需的体制支持而言，最需要关注和改革的就是行政与司法之间的制度关系。由于司法机关被赋予了对行政机关具体行政行为通过诉讼进行合法性审查的监督权，我国原来在没有这项制度安排的情况下建立起来的司法与行政的制度关系，便面临着这样一种压力：即司法机关正常履行其职能的条件是它不能受制于行政机关，但我国业已形成的司法与行政之间的关系则表现为：一方面司法机关在人、财、物等资源供给上依赖于行政机关；另一方面，与此相关的司法机关的现实政治地位低于行政机关。这两方面关系极不利于司法监督职能的落实。
依法治国的实践表明，现行司法体制与司法的监督职能存在着明显的矛盾：行政机关相对较高的地位，以及行政机关对司法机关的人事、经费等管理关系，使司法统一和职权独立缺少必要的条件。十八届四中全会确定的上述改革措施，是我国司法改革数十年来真正可以称得上是体制性改革的措施。它试图按照法治的要求重新确立司法与行政、司法与地方的规范关系。基层和中级两个层级的人民法院和人民检察院，按行政隶属关系集中由各省、自治区直接管理，一定程度上切断了这两级司法机关与县、地或市的行政关系。这种做法可预测的后果包括：可以强化全国法制的统一，避免现行体制条件下司法机关过于分散的行政隶属关系所造成的地方保护主义；可以使司法机关远离同级党政机关而获得独立行使职权的条件，强化司法监督功能；使司法机关的政治地位获得提升，更加符合法治的要求和宪法的规定。总之，上述以纵向化为特征的司法管理体制改革，有利于司法机关摆脱来自于地方的各种不当干扰，依法独立行使审判权，充分发挥行政诉讼对行政行为的监督作用。
完善司法机关履行司法监督职能的制度条件
在谋划全面推进依法治国的布局中，《决定》提出了改善司法监督的诸多制度性措施。其中，健全行政机关尊重行政诉讼的相关制度建设和建立健全司法人员履行法定职责保护机制，对提升司法监督的效能具有直接的意义。
健全行政机关尊重行政诉讼的相关制度建设，有利于在司法监督的过程中，树立法律权威。《决定》要求，健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。从行政诉讼的现实情况来看，这项制度建设的布局切中司法监督制约因素的要害，具有问题针对性。
一方面，行政诉讼是我国司法监督的主要形式，也是营造法律权威的核心场域。像其他领域的法治一样，法治政府建设也不可缺少他律机制的作用，其中最为重要和有效的就是司法机制。改革开放以来我国法治政府建设取得了明显进步，其中，司法监督的促动作用尤为明显。不仅公民和法人可以针对具体行政行为寻求司法救济，而且针对某些抽象行政行为也可以诉诸公益诉讼。因此，适应司法监督要求而进行相关体制改革，是建设法治政府的一个重要方面。如果说行政法是授权法的话，那么，政府的行为在现实性上是否能够谨守行政法律边界，司法审查在其中发挥着重要的监督和保障作用。
另一方面，行政诉讼制度实施以来，制度的运行过程暴露出了一系列的问题。出现了众所周知的所谓“两难”，即行政案件审判难和行政机关败诉案件执行难。一些行政机关不愿意当被告、不应诉、不出庭，甚至不适当地干预审判，指令法院违法不受理或者不依法裁判行政案件；一些法院慑于行政机关的权势，在其干预下不敢受理行政案件或者受理后久拖不决。而行政机关败诉的行政案件执行难更是一个较常见的现象。一些行政机关或行政官员无视法院的权威，公然藐视法院判决，甚至暴力阻挠法院强制执行；而法院由于在财政和人事等问题上受制于行政机关，不敢也无力对行政机关采取强制执行措施，结果导致许多原告胜诉的判决犹如一纸空文。
行政机关尊重行政诉讼相关制度的内容特别应包括：出庭应诉的主体及相关责任规定；干预行政案件的立案、审理、生效裁判的问责规定等。《决定》规定“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”，由于行政案件与党政领导职责的高关联性以及日积月累的行为惯性，这一规定应特别适用于行政案件。可以预期，这些制度的出台和实施将极大地改善司法监督的制度条件。
建立健全司法人员履行法定职责保护机制，有利于法官在履行职责中排斥现实权势关系的牵制，追求法律至上的精神，实现司法监督的法治价值。《决定》要求，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，非应法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。应该说，这已经比较全面地表达了中国司法人员职业保障制度的内容。
在具体的司法过程中，司法权无疑都是通过司法人员实现的，因此，与司法人员直接相关的一系列制度，对司法公正有着重大、直接的影响。对法治建设来说，司法人员相关的管理制度的建设具有明显的优先性。制度建设只有在这一层面上取得实质性的进展，才能支持法治的可持续发展。职务身份保障制度就是为了避免各种势力基于司法官身份而影响其独立、公正履行职责，故以法律的形式对司法官的身份予以固定，即司法官一经任用，非按法定条件并经法定程序，不得被弹劾、免职、调离或提前退休的制度。这项制度对司法监督具有特殊意义。从理论上讲，司法官身份是否稳定必然会影响到其职责的履行。如果在职务身份上，司法官处处受制于人，时时要忧虑自己身份的话，独立行使司法权进而公正司法就失去了前提。而在现实性上，由于司法监督的对象是公权力，掌握这些权力的人往往又是有能力影响司法官职业身份的人，因此，中国司法人员职业保障制度的建立，对司法监督具有重大的支撑作用。
像司法领域的其他改革一样，司法职业保障制度的推行在我国也遇到了一种两难的困境，即管理制度的改革与司法队伍的改变是互为前提的。由此看来，完善的司法职业保障制度决不是一件孤立的事情，它们共同发展的条件至少有两个：首先是司法角色录用制度的发展，从逻辑上说这应该是中国司法职业保障制度得以真正确立的前提，因为只有司法角色录用制度能够输出一个高质量的法官群体，对法官职业的保障才是对司法公正的保障。其次是司法机关内部管理体制的改革，由此可以尽量地消除法院内部行政化管理对法官职业的侵蚀，从而为司法职业保障制度提供现实条件。就这两方面的条件来看，联系《决定》关于司法权运行机制的改革措施和法治专门队伍的建设措施，中国的法治建设已有系统化的布局。
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