唐平秋1 唐宇2
内容摘要 隐匿在中国传统社会人际关系及社会结构中的“差序格局”折射的是人与人之间先在的不平等，在行政生活中易导致行政行为主体的“公德”与“私德”不分、“公利”与“私利”界限模糊，从而滋生公共意识弱化、利益关系“圈子化”、差别待遇与特权文化等行政伦理困境。要突破“差序格局”带来的行政伦理困境，就必须从观念和制度层面保证“差序格局”向“平等格局”的转变，剔除特殊主义和关系主义的伦理取向。突破这一困境需要加快推进社会改革，优化行政组织；破除官场“圈子”文化，强化行政的公共意识；提高权力运行的透明度，强化对行政行为的监督；以道德和法律入手，强化对公共行政行为的控制。
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关键词 差序格局 行政伦理困境 平等道德 法治
作 者 l唐平秋，武汉理工大学管理学院博士生，广西大学副教授；2唐宇婷，广西大学公共管理学院硕士生。 （南宁530004）
中国传统社会人际关系及社会结构固有的“差序格局”带来的行政伦理困境是行政伦理领域应当直面的一个重要而现实的话题。以费孝通先生的“差序格局”概念为逻辑起点，从一种人际关系和社会行动的解释框架来分析我国当前行政伦理困境的成因，并借用更具有竞争力的“平等道德”理念克服中国传统的“差序格局”带来的行政伦理困境，能够为更好地寻求走出这一困境的出路，提供一种新视角。
基于差序格局解释框架的行政伦理困境成因
“差序格局”是费孝通先生运用社会结构分析法来对中国传统社会人际关系的亲疏格局进行解剖，而提出的一个富有创造性的概念构架。费先生认为，在中国传统社会中，“每一家以自己的地位作为中心，周围划出一个圈子，这个圈子的大小要依着中心势力的厚薄而定”， “以‘己’为中心，像石子一般投入水中，和别人所联系成的社会关系，不像团体中的分子一般大家立在一个平面上，而是像水的波纹一般，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄”。“差序格局”是理解中国社会构成、运行以及“民情”的重要概念。在中国历史上，差序格局不仅存在于等级化的制度中，而且存在于社会心理之中，这两种差序格局的存在形式相互作用和相互渗透，构成了“传统差序格局的多种形态及其复杂纠缠”。“差序格局”也是我们理解行政伦理困境成因的一个独特视角。因为，行政伦理困境总是在一定的社会结构下生成的，而人的社会关系状况构成了社会结构的重要特点。“差序格局”概念对中国传统社会人际关系及社会结构特点进行的特有阐释，成为我们探讨当代行政伦理困境成因的一个重要逻辑起点。
“差序格局”下的人际关系及社会结构的复杂性，在很大程度上影响着一些行政人员的行为选择，从而导致行政伦理困境的产生。尽管“费孝通提出这一概念时着重指出，这种差序格局发生在中国传统的乡土社会里” ，但人际关系所体现出的“差序格局”在现代社会依然存在，而且以一种复杂的情形表征出来：任何一个人都可以基于不同的价值取向而形成以自己为中心的各种各样的人际关系差序波纹圈，如亲属关系圈、老乡关系圈、同学关系圈、战友关系圈以及同事关系圈，等等。在这多重“差序格局”的“波纹圈”中，任何一个人都始终与其他位置上的人处于一种特殊的关系之中，并扮演着不同的角色，承担不同的角色责任。这就决定了每一个人在圈中扮演的不是单一角色，而是多重角色。于是，差序格局波纹圈中的任意一个行为个体，都承担着多重角色责任。当多重角色责任同时作用于同一个角色行为个体时，其冲突便不可避免地产生。
行政伦理困境也正是在这种情形下形成的。作为行政行为个体的行政人员，在其生活圈中也始终扮演着不同的角色，并承担着公民的、家庭的、社区的、职业的与社会的等多重角色责任，多重角色责任的冲突导致了行政伦理困境的出现。美国行政伦理学家库珀对这种行政人员的角色责任冲突进行了独到的分析。库珀认为： “行政人员为特定的职责承担责任，但在某些时候，他们也认为自己不得不采取违背职责的行为。因为和每一个生活在现代社会中的普通人一样，行政人员必须同时在家庭、社区以及社会中承担不同的角色，每一种角色背后都附带着一系列的义务，夹杂着私人利益，结果就是各种角色之间发生冲突。”中国学者将这种责任冲突归结为角色定位不清、角色界定模糊、角色责任不明等。其实，这些关于行政伦理困境成因的分析，都可以纳入到“差序格局”的逻辑框架之下。行政人员之所以对自己的角色定位不清，角色界定模糊，从而导致其角色责任不明乃至各种角色责任冲突，一个重要的社会文化根源在于差序格局下的人际关系及社会结构带来的负面影响。行政伦理关注的是行政的合目的性、行政规则的合理性以及具体行政行为的合法性与合道德性，其目的在于用一定的伦理精神来指导和规范行政行为。行政人员作为行政行为的个体承担者，无疑应树立正确的行政伦理价值观念，恪守行政行为道德准则，具备应有的行政道德品质。但在“差序格局”下，个体的人总是以己为中心而形成自我主义，由己向外推形成一个以己为中心的社会关系及网络结构，而这一网络结构是靠私德来维系的，尽管这一网络结构中有“公德”成分的存在，但“公德”与“私德”的区分却是模糊的。因为“在这种格局中，站在任何一圈中，向内看可以说是公，是群；向外看就可以说是私，是己。两者无清楚的界限” 。这正是行政伦理困境在差序格局下生成的特殊机理。
差序格局下行政伦理困境的种种表现
从本质上说，差序格局下的人际关系及社会结构圈是一种利益关系圈，离中心位置越近，利益关系越紧密；由中心位置向外推，则利益关系愈来愈松。不同利益关系圈中具有不同的规则；当不同利益规则产生冲突时，解决的办法则依据利益关系的紧密程度而定。在行政领域也是如此，当面临私德与公德的矛盾、不同角色责任相互冲突时，如何解决这些矛盾和冲突就成了摆在行政人员面前的一个难题，行政伦理困境也由此展开，并以如下形式表现出来。
（一）私人利益扩大化导致公共意识的弱化
公共行政的根本目的在于维护公共利益。然而，在差序格局中，人的利益是以“己”为中心的，各人首先关注的是自身的私人利益。“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”，便形象地刻画了中国传统差序格局中的人的利益关照的心理特点。而“公地悲剧”的发生，也体现了当今中国社会的一种病态心理。在行政领域，只要是公家的，有些人就会不管不理，或肆意浪费和破坏；而一旦涉及到私人利益，即使一厘一毫都争得你死我活。一些行政人员公车私用，公款消费，公费旅游，并且认为这是理所当然，浪费起来丝毫没有惭愧之心。一些公共部门将公共利益部门化和私人化，他们打着维护公共利益的旗号，但事实上维护的是以公共利益为包装的部门利益和私人利益，是部门利益和私人利益的扩大化。
部门利益和私人利益的扩大化导致了一些公共行政人员的公共意识弱化，各种“搭便车”行为便是一个突出表现。一些行政人员花公家的钱，请自家的客，用公共行政资源建立和维护自己的私人关系和利益圈子。一些公共部门肥水不流外人田；在提供公共产品时总是让自己“近水楼台先得月”。通过这种“搭便车”的自私行为，一些公共行政人员获得了许多近乎零成本的额外利益，公共利益则在这种“搭便车”的行为中受到侵蚀。
（二）利益关系的“圈子化”导致各种“小团体”的形成
中国传统社会差序结构的伦常性表明，每一个人都以己为中心，然后推己及人，孝、悌、忠、信等成为维系私人关系中的道德必须。“一个具有差序格局特点的社会，是由无数私人关系搭成的网络。这网络的每一个结都附着一种道德要素。”各个中心向外扩展，便形成一个由各种私人道德所联结的纵横交叉乃至重叠的人际关系利益圈。社会上的各种“小团体”利益圈正是在这种情形下形成的。在各种小团体利益圈中，一切“以己为中心”，或基于血缘，或基于地缘，或基于同事，等等，离“己”越近，则越容易被接纳，也越亲密；而对离“己”很远的人，则具有排他性。于是，一些人为了获取某种私人利益便想方设法加入某种利益关系圈，攀亲戚、讲关系、谈交情，使出浑身解数。而处于中心位置的人，为了扩大自己的私人利益也愿意接纳“新人”，不断扩大自己的利益圈。
近年来，随着国家反腐力度的不断加强，公共行政领域中出现的以“小团体”为存在形式的各种利益关系圈也随之浮出水面。如最近被打落马的一些“大老虎”背后，都存在着一帮官员与之有着千丝万缕的利益勾连，形成一个个或明或暗，或松散或紧密的“帮派” “团伙”，如“石油帮”、 “四川帮”、 “山西帮”等。这些“帮派”“团伙”之所以最后走向覆灭，正是因为他们忘却了自己的公共行政者的角色责任，在自我主义的驱使下，将小团体利益乃至个人利益凌驾于公共利益之上，将维护公共利益当作实现自身利益的工具或手段。
（三）公共行政领域中的差别待遇与特权文化现象
“当今社会的发展，使早期那种以官员本位的行政责任已经不能适应新变化。”但实际上，官本位的弊病仍然没有得到根除。在公共部门中，越靠近中心的人所感受到的待遇和外围是不同的。正是由于这种差序的存在，一些处于外围的人，会想尽一切办法去巴结讨好处于中心位置者，希望拉近与处于中心位置者的距离，从而改变自己的等差格局。于是，公共行政领域便出现一种唯命是从、唯上不唯下的现象，而处于中心位置者又理所当然地形成一种“特权文化”。在一些行政领域，个人权力越大，组织以己为中心的关系共同体的能力则愈大，享受的特权也愈多。“一朝权在手，便把令来行”的“潜规则”和“三年清知府，十万雪花银”的丰厚回报，从社会结构上进一步固化了这种不平等圈，塑造了特权文化。由差序格局而形成的特权文化，使得一些握有实权的行政者将权力紧紧握牢在手中，所有处于波纹圈中的人都围绕中心转，陌生人则竭力攀关系成为熟人，下级为争得地位而服从上级，其结果，行政部门与下级、底层百姓的关系不再是一种服务管理，而是一种支配关系。
如何克服源于差序格局的行政伦理困境
公共行政部门所表现出的行政人员在行政选择过程中出现的公共意识弱化、利益关系的“圈子化”，以及待遇的特权化，是差序格局下行政伦理困境的具体表征，因而，走出这一困境的出路，无疑应该从差序格局中去破局。应主要从以下几个方面着手。
（一）观念上实现从特殊主义伦理到普遍主义伦理的转变
差序格局不仅以制度的形式强化人与人之间的等差序列，而且以观念的形式深深地刻在人们的社会心理之中。儒家的以血缘和角色为基础的差等化的特殊主义伦理为差序格局提供了重要的伦理辩护，这种特殊主义的差序伦理与现代社会的普遍主义的平等伦理是格格不入的。普遍主义伦理把公共生活中的所有人都理解为具有平等人格的现代公民，认为公民之间的关系是一种以契约为基础的平等关系，每个公民都以平等的公民身份参与国家的公共事务。在与他人交往时，每一个公民都要把其他公民当作平等的公民来对待，不能因为他人与自己不具有某种特殊的私人关系而不承担公民之间应有的责任，也不能因此就忽视甚至否认对方作为公民应享有的基本权利。也就是说，在彼此交往时，公民之间要平等相待，要超越和扬弃基于血缘、身份和关系的差别对待。与特殊主义伦理不同，普遍主义伦理的普遍性表现为：公民之间享有平等的权利和义务；所有的公民在公共生活中都遵守共同的伦理原则；所有的公民在公共生活中都平等相待。因此，普遍主义伦理是建立在理性基础之上的平等伦理，它能够消解和克服建立在血缘、身份和关系上的差等伦理。 “中国传统人文精神的核心是以人为本”，如能在传统文化中发掘优秀成果，也将帮助我们克服这种差序伦理。
（二）打破“差序格局”，优化行政组织
在差序格局的社会结构中，社会关系是靠私人关系来维系的，社会关系的增加是私人联系的增加。因此，差序格局下的社会关系是一种不平等的具有人格依附的身份关系，是制约我国实现法治的深层次障碍和阻力之一。因此，要建设法治国家，就必须打破“差序格局”。“差序格局”在我国根深蒂固，对它的打破是一个长期的过程，但是，最根本的还是要加快推进政治体制和社会改革的步伐，实现由身份型社会向契约型社会的转变，破除人与人之间不平等的人身依附关系，确立人与人之间平等的法律契约关系，实现依法治国，推进公共行政法治化。要使行政伦理能够发挥其应用的功能，就必须首先要加快和完善民主政治的建设，因为，行政伦理价值是建立在民主政治基本价值基础之上的，行政伦理本质上是现代民主政治条件下有关官员应当遵守的道德规范的总和， “行政伦理的获取与维护从根本上说不是行政人个人的道德行为，而是制度的产物”，只有健全的民主政治制度才能为行政人员秉持基本的行政伦理提供充分的制度支持和保障。因此，加快和完善我国的民主政治建设，通过制度创新来彻底改变我国目前政府权力过大、权力寻租现象严重、权力缺乏外部制衡与监督的状况，加强对行政权力的外部控制和外部监督，让行政权力在民主政治的制度笼子里良性运作；是我国走出行政伦理建设困局的前提。
优化行政组织也是走出行政伦理困境的重要环节。行政人员的个体道德品质的形成，需要良好的组织作为依托，而行政组织的合法性，也是行政伦理的价值观照。在以往的行政伦理建设中，我们过多地将注意力集中在行政人员个人的道德规范上，而没有关注如何进一步改革、完善和优化行政组织本身，忽视了行政组织的制度建设。对行政组织的改革，应置于破除差序格局的前提下，因为在差序格局的社会结构中形成的我国传统行政体制，不可避免地对我国现行行政体制产生着事实上的影响。因而，要走出行政伦理困境，就不仅要塑造行政人员良好的职业伦理精神，还要加快推进社会改革，用行政组织的制度美德来培养、维护和强化行政人员的个体美德。
（三）破除官场“圈子”文化，强化行政的公共意识
官场“圈子”文化是差序格局的社会怪胎。因为这种圈子的关注点总是在私人利益与公共利益之间徘徊，并常常打着公共利益的幌子而游离于公共利益之外，拉帮结派、漠视法治，并不断地在圈子中进行着私人的利益输送，形成政治利益与经济利益连环输送的利益链。对此，总书记明确指出： “有的干部信奉拉帮结派的‘圈子文化’，整天琢磨拉关系、找门路……弄得党内生活很不正常。”因此，对于官场圈子文化，必须旗帜鲜明地予以坚决反对。在公共行政领域，同样必须破除这种官场“圈子文化”，以强化公共行政的公共责任。
公共性是行政伦理的核心价值所在，也是公共行政存在的合理性与合法性依据。美国公共行政学家弗雷德里克森将公共行政的公共性描述为“一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱”，较好地表达了行政的“公共性”特征。公共行政人员的角色定位，决定了其实施行政行为的公共利益优先性。即使一个行政人员承担的是多重角色，在面对多重角色责任冲突时，他也应当而且必须按照责任的等级序列来确定何种责任的优先性，而不是首先将自己的利益或某种所谓的圈子利益摆在优先位置。因此，对于行政人员来说，只有抱持公共利益至上的理念，一切行政活动以公共利益价值取向为标准，才能保证行政行为的合法性，从而构建出一个对人民负责任的公共行政体系，走出行政伦理困境。
（四）提高权力运行的公开度和透明度，强化对公共行政行为的监督
没有监督和制约的权力必然被滥用。监督的前提是公开和透明。在中国传统的差序格局中，权力的神秘化不仅保证了权力行驶者的权威，还维持了民众对权力的畏惧和服从。高度神秘化的权力在黑暗中肆意妄为，公众无法监督，也无从监督，因为公众无法知晓权力的运行边界和运行程序。在黑箱中运行的权力使行政伦理显得无足轻重，陷入困境。
要使行政伦理发挥其正常功能，就必须首先确保权力在阳光下运行，给权力划定合理的边界，制定合理的运行程序。权力的公开透明不仅使权力行使者认识并意识到权力的边界，从内心深处约束自己对权力的滥用，而且为公众和媒体对权力运行的监督提供了前提和依据。只有强大的外在监督才能为权力的良性运行提供必要的制度保障。因此，通过提高权力运行的公开度和透明度，实现公众和媒体对行政权力的有效监督，是走出行政伦理困境的有效途径之一。
（五）利用道德和法律手段，强化对公共行政行为的控制
道德控制是促进公共行政实现公共利益从而走出行政伦理困境的不可或缺的重要力量。所谓道德控制，就是通过道德教育，使行政人员把行政伦理规范内化为个人的信念和品德，在良知和信念的引导下自觉维护行政伦理的价值；同时，通过道德评价，让舆论引导行政人员主动遵守行政伦理规范。公共行政人员的道德素质是保证其行为之合伦理性的重要因素之一，提高行政人员的道德修养无疑是避免行政伦理困境的第一道防线。但是，面对利益和权力的巨大诱惑，道德控制又显得相对乏力。因而，除了道德控制之外，对公共行政还必须实施外部的法律控制。
法律的外部控制指的是把行政伦理原则、精神和规范转化为相应的行政法律、法规和制度规则，实现行政伦理的制度化和法律化。缺乏刚性的法律制度，柔性的道德呼吁是难以保证行政行为的贯彻实施的。当今世界发达国家都致力于对行政行为进行外部控制，将行政伦理法制化，并建立相对独立的行政伦理委员会。这无疑值得我们借鉴。因此，加强对公共行政的立法，通过法律实行有效的外部控制，是公共行政走出行政伦理困境的必然选择。
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编辑 阮凯