蒋德海
内容摘要 依法治国的主体是人民。全面推进依法治国与本届政府提出的社会治理回归社会的目标高度融合。全面推进依法治国，实现“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”，只有在社会民主、社会治理回归社会、人民是依法治国的主体时才有可能。社会主义民主是人民自己管理社会公共事务的政治，当人人参与、推进依法治国之时，社会主义法治就会成为人民的内在需求，而唯有在这基础上，人民群众才会从内心拥护我们的法律，并使法律成为每一个公民的真诚信仰。
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关键词 社会民主 法治国家 社会有机体
作 者 蒋德海，华东政法大学政党理论研究所所长、教授、博士生导师。 （上海201620）
党的十八届四中全会决议明确指出：依法治国的主体是人民。这也是社会治理回归社会的应有之义。全面推进依法治国与本届政府提出的社会治理回归社会的目标高度融合。全面推进依法治国，就是要实现社会治理回归社会；同样地，只有社会治理真正回归社会，全面推进依法治国才能有效实现。
社会民主是依法治国的社会基础
在现代法治国家，社会和国家的关系，本质上是民主和法治的关系。在社会生活中，民主、法治可以独立使用，也可以合用。独立使用时，民主和法治代表两种不同的价值取向，民主意味着人民当家作主，人民是社会生活的主体，法治则意味着国家的治理要依法行事。民主法治合用时，则表示这两种价值的结合，是一种全新的民主和法治状态。所谓全新，一是民主之新，即意味着有法治的民主；二是法治之新，即是以民主为基础的法治；三是民主和法治的状态之新。由于民主的法治化，避免了古代和近代民主中的所谓“民主暴政”；由于法治的民主化，使善政成为可能，法治成为人民约束政府、实现社会公平正义的基本保障。因此，民主法治作为一种社会和国家状态，其优越性不是单独的民主或单独的法治所能够比拟的，它是容纳、包容了民主和法治的优越性，同时又克服了单独的民主和单独的法治的缺陷，而升华形成的一种新的社会和国家治理模式。
在党的领导下依法治国，建设法治国家，无疑要实现这种全新的民主法治状态和模式。以这种全新的民主法治模式来推进依法治国，必须遵循民主法治的基本原则，并着重解决三个问题：一是建设什么样的法治国家，二是谁来建设，三是如何建设。这三个问题中，关键是第一个问题，即我们要建设的法治国家是一个什么样的国家？它是我国民主法治建设的基本目标。
一般认为法治国家的概念来源于康德的名言： “国家是许多人依据法律组织起来的联合体；”…康德的法治国家具有很明确的公权指向性，即法治国家是指向政府的。建立法治国家的目的是要把公权关进笼子，以便实现人的目的： “一切政治结合的目的都在于保护人的天赋的和不可侵犯的权利；这些权利是：自由、财产、安全以及反抗压迫。”
在批判传统的国家观方面，马克思无疑是最为深刻的。马克思通过对黑格尔国家优于社会的法哲学批判，阐明了历史唯物主义的社会国家观，明确社会先于国家，国家产生于社会并受到社会制约的思想。马克思认为： “市民社会是全部历史的真正发源地和舞台”， “政治国家没有家庭的自然基础和市民社会的人为基础就不可能存在。它们对国家来说是必要条件”。“家庭和市民社会都是国家的前提，它们才是真正活动着的；而在思辨的思维中这一切却是颠倒的。”马克思的社会和国家观中，包含社会和国家关系的诸多丰富思想成果，是我们今天全面推进依法治国重要的理论武器。
第一，社会决定国家。国家的形态包括国家的本质等都是由社会决定的。有什么样的社会就有什么样的国家。宗教社会产生了神权国家，人治社会产生了专制国家，民主社会则产生法治国家。 “国家、政治制度是从属的东西，而市民社会、经济关系的领域是决定性因素。”
第二，国家是同社会脱离的异化力量。在相当长的历史时期中，国家是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量” 。“社会为了维护共同的利益，最初通过简单的分工建立了一批特殊的机关。但是，随着时间的推移，这些机关——为首的是国家政权——为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人。” 这就是从社会产生出来的国家的“异化”。而异化了的国家，一要进行经济利益掠夺。“为了它自己的利益，从来不会错过机会来把越来越沉重的劳动负担加到劳动群众的肩上。”二要对社会进行全面的控制。在取代了社会的国家里，所有的社会管理都纳入国家的范围，它“完全同在专制国家中一样，在那里，政府的监督劳动和全面干涉包括两方面：既包括由一切社会的性质产生的各种公共事务的执行，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特有的职能”。
第三，彻底解决国家异化的方向就是社会治理回归社会。在马克思看来，社会的进步，在国家和社会的关系上，经历了一个从社会到国家，再从国家到社会的演变过程。封建社会、资本主义社会用国家替代和取消社会的现实，只是社会管理的不人道形式，随着社会的进步，它必然要被更人道的社会所取代： “在中世纪，市民社会和政治国家是同一的，因此，一切私人领域都有政治性质，社会管理也就必然被囊括在国家的统摄之下，这种同质性和整体性的社会结构是不利于市民社会发育的。随着私人利益和市场经济的产生、发展， 社会分裂成政治国家和市民社会两部分，国家获得了和市民社会并列并且在市民社会之外的独立存在。”社会的进步，必然表现为社会与国家的分离， “历史任务就是要使政治国家返回实在世界”，其实质，就是要“把靠社会供养而又阻碍社会自由发展的国家这个寄生赘瘤迄今所夺去的一切力量，归还给社会机体”。
第四，马克思设想的自由人联合体包含着社会自主管理的理念。自由人联合体是马克思对未来社会的理想描述： “劳动阶级在发展进程中将创造一个消除阶级和阶级对立的联合体来代替旧的市民社会；从此再不会有原来意义的政权了。”“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。” 。在自由人联合体中，国家由凌驾于社会之上的力量变成社会自主管理的机构，人摆脱了对偶然性的屈从和异己力量的统治，获得了自由全面的发展和真正彻底的解放。显然，马克思所说的自由人联合体就是社会管理回归社会以后，国家职能逐步乃至全部移交给社会后的一种新形态。
第五，无产阶级建立的新型国家的基本形态就是民主法治，它是社会和国家的统一。马克思明确提出了无产阶级建立的新型国家的民主法治原则： “为了防止国家和国家机关由社会公仆变成为社会的主人——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的——公社采取了两个正确的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资……这样，即使公社没有另外给各代议机构的代表规定限权委托书，也能可靠地防止人们去追求升官发财了。” 这两个原则虽然简单，却抓住了民主法治国家的根本，即国家政权对谁负责的问题。诚如马克思对巴黎公社所感叹的：它“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的”。
从“社会有机体”到法治国家
在一个民主和法治的国家，民主和法治有着不同的指向。民主指向的是社会，法治所指向的是国家。诚然，一个社会也必须讲法治。但社会能不能讲法治，或者法治讲到什么程度，归根到底取决于国家。如果国家不讲法治，则社会就不可能讲法治。以市场经济为例，对市场主体来说，讲法治就是讲诚信，当建立在诚信基础上的公平竞争能够得到有效保障，不仅市场成本最低，而且市场秩序和社会道德就会出现良性循环。反之，社会诚信没有了国家法治的保障，就会使背信弃义、巧取豪夺甚至公然掠夺的现象普遍化，甚至是整个社会道德和精神文明的崩溃。
依法治国首先是对政府的要求。“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人能够十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力——和根据对此的了解计划它自己的个人事务。”故法治国家意味着限权的政府。所谓限权包含有几个重要的因素。一是法治国家的最高统治者是法律。政府的一切行为都必须由法律所授予并受到法律的严格限制。没有法律依据的政府行为属于非法，并且存在纠正政府违法的法治机制。二是法律由人民制定，任何人不经人民同意即合法的程序不得随心所欲地改变法律。法治国家的目标就是人民统治，而人民统治的基本形式就是法律统治，人民的意志变为法律，任何人都必须服从法律。三是为了防止国家权力的滥用，必须对权力实施分立和制衡，通过分权和制衡约束权力。不受约束的权力必然腐败，法治国家不能回避权力的制约和监督。四是必须保障人民的基本权利，包括选举权、知情权、监督权和参与权。一个民主和法治的国家，人民的权利是一切国家权力的最终来源和合法性依据，法治国家是否实现最终要通过人民权利的保障来体现。因此，法治国家的实质是人民管理国家和社会的一种政治安排。法治国家不是国家管理人民，而是人民管理国家。
社会生活中也常有民主国家的提法，但这里的民主国家所指向的是社会。一般认为，国民、国土和国家机构是国家的三个要素。这三个要素中，民主是针对国民而言的。国民或公民是国家的主人，这是民主国家的基本要义。人民作为国家的主人行使民主的权利，是民主国家的基本标志。只有国民或公民才享有民主的权利，国家机关不是国民，故民主不是针对国家机关。当然，国家机关也要体现民主的原则，但主要表现为国家的性质、国家机构的权力来源，以及权力的行使要体现以社会民主为核心的价值。同时，国家机构的运行还有其行政和司法的特殊规律和要求，不能因为民主国家的提法，片面强调国家的行政民主或司法民主。民主法治的这种不同指向，内涵着全面推进依法治国的诸多要素。
首先，依法治国是社会民主的需要。所谓民主，最主要的就是社会民主。人民当家作主，首先是当社会的主人。人们只有成为社会的主人，才能成为国家的主人。正如托克维尔所说： “在小事情上没有学会使用民主的老百姓怎么能在大事情上运用民主呢？”社会民主需要法治来维护，这就涉及到法治国家。法治的公平性、预见性、权威性、平等性及程序性等，是社会民主必不可少的保障。民主的社会只有在法治的规范下，才能实现民主的诸多价值。故法治国家不过是服务于社会民主的一种国家形态，它不是社会民主之外的东西，它本身就应当是社会民主的产物，是民主的社会在其民主博弈中产生的一种政治上层建筑。而法治国家的建设者也只能是民主社会。因为只有民主社会才需要法治国家。历史上的封建社会、专制社会之所以没有法治国家，就是因为没有民主的社会基础，当然也没有法治国家的需求。
其次，民主社会的形成和壮大，使社会成为一种马克思所说的“社会有机体”，有效地担负起管理社会和国家的职责。我国台湾地区旅馆都有落款为“旅馆商业同业公会”的《旅客须知》，其中第一条规定： “旅馆房间如经特定人依规定登记住宿后，即非公共场所，警察亦不可随意临检。” 旅馆的事由旅馆业自己管理，这都归功于成熟完善的社会治理。因此，社会管理回归社会，就是大力培育成熟的社会有机体，发展作为中间层次的社会结构，政府从绝大多数社会管理中退出。这样一种社会管理的结构，不仅能够有效调动社会的主体——公民依法对社会事务管理的积极性，在极其广泛的社会层面实施管理，而且大大减少了政府的行政事务，使得政府能够把有效的财力和人力投于最重要的领域——维护法律的尊严，从而实现“管得最少的政府是最好的政府”的目标。
再次，法治国家的建设者是民主的“社会有机体”。十八届四中全会决定强调依法治国的主体是人民，而人民只有结合成为“社会有机体”才能成为法治国家的推进者和建设者。法治国家不可能自发形成。从权力的本性看，国家不会自己走进笼子。权力具有独立性、扩张性、逐利性和侵略性的特点。只要有一点机会，所有的权力都会滥用。这是孟德斯鸠的权力定律所揭示的真理。因此，推进国家的法治化，最主要的工作就是培植广泛的社会民主，促进“社会有机体”的形成。只有在民主社会的基础上才可能有法治国家。
不仅如此，社会“有机体”还具有约束和抗衡法治国家的力量。社会民主不仅创造法治国家，而且约束法治国家，使国家始终只能在法律的框架内活动。为了约束法治国家，近代以后的民主社会不仅创造了大量的民主制度，如政党制、普选制、权力制约机制、舆论监督制度等，而且通过立法对公民基本权利的保障来约束国家权力。如为了保证公民的基本权利不被侵害，虽然美国宪法在正文中规定了严格的权力分立和制衡，以及联邦与州政府权力行使的种种限制，但1791年各州在审议通过时，还以保障个人权利的《权利法案》的采纳作为批准宪法的前提。对组成社会的个人之权利的保护，是当时美国主流社会的共同认识。托马斯·杰斐逊强调：“《权利法案》就是人民被赋予权利以对抗世界上的每一个政府，无论是一般的还是特殊的（即联邦的或州的），并且任何政府都不得加以拒绝或干涉。”
当然，强调民主社会对于法治国家的基础作用，并不否认法治国家对民主社会的保障作用。在民主法治的建设中，这种法治保障如此重要，以致它是今天的民主发展必不可少的一种要素。福山在其著作中提到，过去8年间，“第三波”民主化的国家，约有1/5要么回到威权主义，要么是其民主制度遭受严重侵蚀。一个很重要的原因是民主的发展缺乏法治的保障。
以“社会有机体”为目标全面推进依法治国
民主是我国“社会有机体”的本质。以社会治理回归社会为目标全面推进依法治国，本质上是我国社会民主的要求。只有在社会民主之上，法治国家才有可能。因此，推进依法治国，不能仅仅强调法治国家、法治社会，如果忽略它出于人民实现民主和保障自由的需求，则这种法治理念就是不可靠的甚至是危险的。1789年法国大革命之际，德国思想家洪堡就对革命后权力不受约束的国家机器提出了警告：法国制定的新宪法虽然铲除了封建专制统治，但国家的权威却日益增大。如果没有约束的力量，一种新形式的极权主义会取代以前的极权。为此，他提出了“不是颠覆而是改革， 不是共和国而是承认分权和通过立宪保障人的权利和自由”的思想。道理很简单，如果法治不是出于社会有机体的需要，源于保障民主的目的，这样的法治可能变异，不但不能保护人民，甚至当国家权力完全破坏和改变法治的时候，人民也无能为力，这样的法治国家是非常危险的。
以“社会有机体”为目标全面推进依法治国，就是要求依法治国必须时时紧扣“人民是依法治国主体”的原则，不断壮大“社会有机体”，通过“社会有机体”来促进和保障依法治国。这就要求我们在全面推进依法治国过程中发展和扩大社会民主。首先要超越多年来的基层民主模式。社会治理回归社会，社会有机体所需要的民主仅停留在基层是不够的。新一届政府已经明确，凡是属于社会的事务都应当由社会自己作主和管理，这是社会民主的基本方向。
扩大社会民主，发展和超越多年来的基层民主模式，还要解决长期将基层民主重心落脚在选举上的不足。基层民主不仅仅是民主选举，还包括各种民主参与。1994年民政部提出了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的四项民主内容，希望由广大民众直接行使民主权力，依法处理基层事务。但20多年来，基层民主的主要形式一直是选举，而选举之后的民主决策、民主管理和民主监督长期不受重视。实践证明，单纯的选举民主解决不了基层民主的问题，在实际运行中与民主的要求相去甚远，也难以获得有效的自治效果。这些年，由于基层民主建设不到位，乡村选举的不规范现象屡屡见报，典型如黑金化、暴力化等时有发生。因此，要真正解决基层民主的问题，必须全面落实民政部在1994年提出的“四个民主”，把单纯的重视选举转向“四个民主”并重，真正实现基层的民主自治。
社会治理回归社会还要遵循市场的规律。公平竞争不仅是市场原则，也是民主社会有机体活动的基本原则。社会民主只有在市场的基础上，才能使社会成为一种自我管理、自我教育、自我调整的有机体。这就要求政府把市场还给市场，使社会有机体真正具有独立性和自主性。具有独立性和自主性的社会有机体的形成，是社会民主的基本生态，也是社会有机体良性生存的前提。正如美国政治学家达尔所说： “独立的社会组织是一个民主制中相当需要的东西，至少在大型的民主制中是这样的……这种社会组织的出现不仅仅是民族国家民主化进程的一个直接结果，也是为民主过程本身运作所必需的，其功能在于使政治的强制最小化、保障政治自由、改善人们的生活。”
对我国来说，全面推进依法治国和社会民主不亚于一场深刻的社会革命。其改革的伟大意义无论如何评价都不会过高。但在中国，依法治国和社会民主的实现仍面临不少阻碍。某些人看不到甚至也不愿意看到人民群众作为主体的社会治理是民主法治的方向，这种心态严重阻碍了中国社会的民主化进程；同时，实践中与社会治理回归有关的法律、政治和社会行为还缺乏应有的认同，虽然中央政府已经明确提出“凡是属于市场的都还给市场，凡是社会能做的都还给社会”这一重要的社会民主方针，但社会实践中的落实还有较大的距离。十八届四中全会决议指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”而这种发自人民内心的对法律的真诚信仰只有在人民是依法治国的主体，社会治理回归社会之时才有可能。社会主义民主是人民自己管理社会公共事务的政治，当人人参与、推进依法治国之时，社会主义法治就会成为人民的内在需求，而唯有在此基础上，人民群众才会从内心拥护我们的法律，并使法律成为每一个公民的真诚信仰。
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编辑 范思