刘玉照，上海大学社会学院教授、博士生导师
在过去10年中，“技丁荒”一直是困扰中国制造业的一个难题，不但高水平技术工人十分缺乏，一般技术工人也存在很大缺口。目前，中国要实现产业升级，实现从制造业“大国”向“强国”的转型，亟须培养大批高技能的新型产业工人。但是，整个社会却远远没有形成一个强调职业教育、重视职业技能养成的氛围，从国家到社会，从中央政府到地方政府，从企业到个人，普遍对职业教育和职业技能养成的重视程度不够，不愿意把更多的资源和精力投入到高水平的职业教育中来，职业教育机构本身也很难吸引到优秀的师资和学生。
社会转型与中国新产业工人的技能养成难题
在中国传统计划经济条件下，中国产业工人的技能养成形成了比较完备的体系，主要由三个部分组成：一是相对完善的职业技能认证体系；二是以单位制和稳定就业为基础的“师徒制”培养体系；三是主要面向城镇居民的职业学校教育体系。这三个部分相辅相成，为新中国初步形成比较完备的工业体系作出了巨大的贡献。
改革开放以来，随着社会的转型与教育的改革，中国传统的技能养成体系面临着严峻挑战。中国制造业主体从体制内的国有企业向体制外的乡镇企业、民营企业和外资企业转移，产业工人主体从城镇居民转变为本地农民和外来农民工群体；单位制解体，相对稳定的就业保护体制瓦解，中国产业工人的社会地位持续下降，原有的相对完善的职业技能回报体系、认证体系和培养体系几乎全部瓦解。
这就导致中国目前职业技能养成领域出现了一个奇怪的现象：一方面，企业技工荒越来越严重，农民和农民工对于技术培训的需求非常强烈；另一方面，职业技术学校却普遍生源不足，中央出台了很多职业技能培训的补助政策，但是补助对象同社会需求严重错位，地方政府、企业、工人和相关培训机构都没有积极性。为什么会出现这样一种状况呢？
1．收入回报与农民工的技能养成参与
在我们调查中发现，农民工参与技能养成的意愿很强烈，但是实际上接受职业教育，参与职业技能培训，获得职业证书的比例都很低。上海大学与中山大学2010年在长三角和珠三角6个城市2680份农民工问卷调查显示，如果小孩将来没有机会上大学，希望小孩上技校，学习一门技能的比例高达57.77%；但是实际上，农民工当中接受过正式职业技能培训的比例只有33.63%，获得过国家承认的职业资格证书的比例只有17.43%。
是职业教育与职业技能培训不能给农民工带来更高的职业回报吗？答案是否定的。在过去几年中，笔者研究团队曾经利用CGSS2005、CGSS2006、CGSS2008、CGSS2010四期的调查数据，对职业教育和普通教育收入回报做比较分析，发现无论从全国整体来看，还是分城乡、分地区来看，高中段的中等职业教育的收入回报都明显高于普通教育。在这种情况下，为什么大部分初中毕业生还会优先选择普通教育而不是职业教育呢？原因在于进入普通教育之后有机会进入高等教育，而高等教育的回报就远远高于职业教育了。并且随着1999年之后，高等教育的扩招，普通高中教育能够进入高等教育的概率大大增加，大家在初中毕业时就更加不愿意选择职业教育了。
从调查数据来看，拥有国家承认的职业资格证书和接受过正式的职业培训的农民工，其收入回报要明显高于没有职业资格证书或没有接受过正式职业培训的农民工，但是农民工在就业期间，如果参加了职业培训或者获得了国家承认的职业资格证书，是否能够给他们带来直接的收入回报提高呢？对于大部分农民工来讲，这个答案是否定的。因为大部分企业在招收农民工和在安排农民工薪酬待遇时，获得国家承认的职业资格证书和参加过职业技能培训并不能直接发挥作用，这也是农民工不愿意参加职业技能培训和考取资格证书最主要的原因。
当然，还有一个重要因素影响农民工参与职业教育和职业技能培训，即职业教育与职业技能培训的可获得性。在过去很长的一段时期内，由于职业教育体系的改革远远滞后于中国产业工人的转型，绝大部分职业教育和职业技能培训的资源对农民工是不开放的。虽然在过去十几年中，广大城市和东部沿海省份的职业教育资源相对过剩，因为生源不足而出现大面积的萎缩，但是这些资源仍没有能够及时向当地的农民和外来农民工开放。最近几年，有些地方已经逐渐开始有条件地将这些资源向当地农民和外来农民工开放，但是开放的程度很不够，能够享受到这些资源的外来农民工人数非常有限。同时，这些教育资源无论在教育内容上，还是在培训形式上，都远远跟不上形势，也不能充分考虑到农民和农民工的工作和生活状态，很多做的都是基础知识、法律规范、公民道德等方面的内容，而对于农民工最需要的职业技能培训，真正能够提供的很少，甚至很多仅仅是为了让农民工配合报名，共同骗取国家和地方政府的补贴，而实质的培训工作并不做，因此当地农民和外来农民工参与的积极性也不高。
2．劳动用工制度与企业参与技能培训的积极性
影响企业参与职业技能培训最大的因素是目前缺乏保护的劳动用工制度。很多企业经常诉苦，说他们技术工人如何缺乏，谈起职工的职业教育与技能培训，他们的积极性很高，但是他们真正有积极性去培训的是企业内部的中高级管理人员，而对于一线的生产工人，几乎很少有企业有积极性去培养。究其原因，就在于我们的劳动用工制度缺少最基本的保护，企业可以随意解雇工人，工人也可以随意炒老板鱿鱼。
在技能养成理论中，一个关键问题是克服高水平技能供给所面临的成本分担和可信承诺的风险问题。高水平的职业教育和职业技能培训往往都需要比较高的投入，包括经济资源的投入和时间上的投入，这就需要在企业与职工之间形成一种制度化的成本分担机制。同时，在经过教育和培训之后，当获得教育和培训的工人能够带来更高的收益时，也需要在企业和个人之间形成一定的收益分享机制。
而企业家经常抱怨的就是农民工的流动性太强，一旦对其进行教育和培训投资，农民工就会要求企业涨工资，企业如果不能满足要求，他们往往就会跳槽，这样企业的投资就打了水漂。10年前笔者曾调查一个大型外资企业，他们避免这个问题的经验是：只做内部培训，不做外部培训；只做专题培训，不做通用证书培训。即这些经过培训的农民工，其职业资格证书只在企业内部有效，离开了所在企业就没有价值了。
在这种情况下，稳定的用工制度是高技能养成的重要保证，德日企业的成功之处就在于他们稳定的用工制度为企业和工人共同承担技能养成成本和分享技能养成收益提供了保证。目前，60.25%的企业工人获得当前工作所需技能花费的时间都在一个月之内，在这种情况下，没有有保护的用工制度，企业和工人都不会有积极性投入到高技能的养成体系中去。
3．高流动率与地方政府的参与难题
对于农民工的技能养成，地方政府有没有积极性来做呢？就目前的情况看，大部分地方政府尤其是流人地的地方政府，是没有太大积极性的，主要有两个方面的原因：
一是职业教育和技能培训的经费主要是由地方政府承担的，在中国“联邦式”财政体制下，地方政府是没有积极性来做教育培训的，并且也有很充分的理由把这个责任推卸给中央政府和流出地政府；尤其是中央政府在明确流动人口子女的义务教育以流入地政府为主之后，流入地政府教育经费的压力剧增，对于非强制的职业教育就更加没有兴趣和动力了。
近几年来，随着城市化进程的加快，东部沿海很多省份开始加大对本地失地农民的职业技能培训，但是对于外来农民工的职业教育与技能培训却一直做得不多、上海市已经多年对外来民工子女开放中等职业教育，但是直到2015年，上海全日制普通中等职业学校自主招收进城务工人员随迁子女的名额也只有1.2万人；而初三应届毕业的进城务工人员随迁子女却有6.37万人，能有机会在上海享受中等职业学校教育的学生只占当年应届毕业生的18.84%，这些孩子除了少部分回老家参加高考之外，绝大部分就只能直接进入社会或者直接去市场中就业了。
二是农民工的流动性太强，地方政府搭便车的心理非常严重。一个地方就业环境好了，他们的培训体系做的不好，仍然可以吸引到更多的有职业技能的农民工来当地打工；反之，一个地方对外来农民工的职业教育与技能培养即使做得很好，如果当地的就业环境不好，这些人还是会流失到其他地区去。沿海有一个城市，从2005年就开始加强对外来务工人员的职业技能培训，每年市政府拿出专项资金来加强企业职工的技能培训，目前每年参加培训并颁发证书的外来务工人员接近10万人，但是10年培训工作做下来，每年拥有国家承认的职业资格证书的外来务工人员总数却始终维持在100万人左右，并没有明显的增长j按照当地劳动部门的解释，主要原冈就是其中有很大一部分接受过培训的外来务工人员流失了。
4．以横向谈判解决中国新产业工人技能养成中的“流动难题”
本文建议引入横向协同治理的思想，通过发展横向谈判，在可操作的层面划清流入地与流出地政府的权责关系，形成对“流动”进行治理的协同治理框架，充分调动流出地政府和流动群体内部的资源，参与农民工群体职业技能的养成。
对于长期处于转型过程中，并且持续保持流动状态的人群来讲，从原则上划清流人地与流出地政府的权责关系是比较容易的，但是从可操作的层面，把这些权责关系落实到具体的人身上，依靠流入地政府和流出地政府分别自下而上与上级进行谈判，这个问题是永远得不到解决的。因为相对于上级政府来讲，下级政府的信息优势是不容质疑的，在这种情况下，争权卸责几乎是纵向谈判的常态。但是如果上级政府在划定原则之后，把具体的执行工作交给流入地政府与流出地政府之间的横线谈判来解决，信息不对称问题就可以迎刃而解了。
只有解决了流入地政府与流出地政府之间的信息不对称问题，在两个政府之间形成一个持续的横向谈判机制，才可能在流人地政府与流出地政府之间形成一种对“流动”进行治理的协同治理框架。他们还可以通过对“治权”的交易，减少治理成本，形成一种高效地破解“流动治理”的协同治理新格局。
协同治理的核心是资源的交换，如何把流出地政府以及流动群体内部的资源调动起来，是解决流动人群社会治理难题的关键。由于治理资源的流动往往会滞后于流动群体的流动，在这种情况下，通过横向谈判机制的建立，把流出地政府的职业教育和技能养成资源借用到流人地政府，把流动人群内部长期积累的职业技能资源通过“师徒制”的手段充分挖掘，一起参与到外来农民工的职业教育和技能培训中去，将是解决农民T群体技能养成中“流动”难题的一个重要手段。
注释：
①本文是国家软科学研究计划“社会流动与和谐社会建设研究”(2012GXSID005)的阶段性成果，调查受到上海市教育委员会、上海市教育发展基金会2009年度“曙光人才”计划项目(09SG40)的资助。
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参考文献：
[1]刘玉照、苏亮．社会转型亟须培养高技能新产业工人，中国社会科学报，2014.4.11(582)．
[2]乌尼日其其格，职业教育与普通教育的教育回报比较研究——基于2005—2010年间CGSS数据的实证分析，上海大学硕士学位论文，2015.
[3]王星．劳动安全与技能养成：一种政治经济学的分析．江苏社会科学，2009(5)．