蔡玉龙
（河北大学政法学院，河北保定071002）
摘 要：在现代社会，我国的司法权威还需进一步完善，民众的法治意识尚需进一步提高，不能正确理解客观真实与法律真实的差别，法院的裁判文书显然没有产生应有的信服力，民众渐渐依赖于信访、上访，导致集体访、越级访、缠访、闹访等现象不断增多，处理稍有不慎，不仅影响到法院正常的工作秩序，更有损司法权威，人民法院面临着前所未有的信访压力。在这些信访案件中，相当一部分是因为交通肇事案件引起的，笔者以此为切入点，深入剖析了此类犯罪引发的涉诉信访案件的困境及成因，并提出了粗浅的解决方案。
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关键词 ：涉诉信访；交通肇事；权利救济；司法权威
中图分类号：D922.1;D924 文献标识码：Ａ 文章编号：１００２－３２４０（２０１5）02－００39－05
收稿日期：2015-01-08
作者简介：蔡玉龙（1980-），河北霸州人，河北大学政法学院博士研究生，主要研究信访制度。
信访制度是一项具有浓厚中国特色的制度设计，承载着反映民情、追踪民意、化解纠纷、救济权利以及维护社会稳定的重要功能。根据《涉法涉诉信访案件终结办法》的规定，涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。因此，涉诉信访工作是人民法院审判、执行工作的延伸，是反映审判质量和工作效率的晴雨表，是检测法官司法能力、办案作风的标尺。笔者在审判中发现交通肇事类案件由于涉及民事赔偿问题，一部分实刑犯因为不符合判处缓刑的条件而拒绝履行民事赔偿义务，导致受害人家属既失去了亲人，又得不到经济赔偿，即使通过司法救助程序也不能从根本上解决问题，使其遭受到心理和经济上的双重打击，故此类案件引发的信访案件居高不下，极大地影响了社会的稳定。
一、充满悖论的无奈——交通肇事涉诉信访案件的现状
20世纪90年代以来，我国在社会主义市场经济建设的进程中，积极推进行政和司法改革，普通民众的权利意识和法律意识逐步增强，诉讼率的逐年攀升便是显著体现。民众已经能够理性地选择通过法律途径解决社会矛盾，但信访这种中国化的诉求表达方式却在近年来形成一个又一个高潮，这已然成为各级党委、政府、司法机关等部门不得不面对的现实。以交通肇事案件为例，因其引起的涉诉信访形势，现状实在是不容乐观。
（一）数量急剧增长。交通肇事案每年约占刑事案件总数量的20%，而其中被告人能够全部履行赔偿义务的仅占57%，部分赔偿损失的占18%，未赔偿或仅能少量赔偿的高达25%。这就意味着每年都有一部分死者家属在审判阶段得不到金钱赔偿，案件将进入执行程序，而执行难本身就是各级法院难以破解的难题，年复一年地日积月累下来，因为被告人没有履行赔偿义务而导致判决成为“法律白条”的现象屡见不鲜。
（二）矛盾难以平息。尽管涉诉信访为诉讼参与各方提供了在诉讼规则之外影响案件审理结果的手段，但真正通过这条路径达到目的的实例却屈指可数。涉诉信访为诉讼程序之外的力量介入诉讼提供了机会，各方参与人都投入了大量的人力、时间和财力，无形中形成一种竞争，对于任何一方而言，如果己方不继续增加“投入”，则担心对方会凭借更高的“投入”而得到有利的结果，这就使得各方投入的成本都严重超过了预期，导致付出的代价越来越高，而矛盾却无法真正化解。当信访总量相当庞大，就会陷入“老信访案件数量越积越多，能够解决的却数量很少，且不断有新案件袭来”这样一个恶性循环中。交通肇事涉诉信访案件作为诸多信访案件中的其中高发类型，自然逃不过这样的命运。
（三）破坏司法独立。从当事人的角度考虑，无论是对判决结果的不满，还是对执行力度的埋怨，信访追求的是“个案公正”。信访在根本上是一种行政逻辑，从接收问题到处理问题具有非规范性、非程序性、非专业性、非对称性和结果的高度或然性。而司法的逻辑最主要是司法的专业性、程序的公正性、相同事由的相同结果可预期性、权威性和稳定性。[1]将行政逻辑的涉诉信访安置在司法体制中，必然会加剧司法的行政化倾向。从诉讼的独立性价值角度而言，法院对于大多数涉诉信访并不能及时给出合乎当事人期望的回应，即便是再审或执行也需要时间和精力，当事人的诉求无法立即得到满足，部分人便会转而将信访活动指向其他公权力机关，以期利用其对于法院的某种影响力促使法院给予满意的答复。涉诉信访与行政信访之间无差别的工作方式违背了司法独立和公正裁判的基本原则，使法院的独立审判在实质意义上大打折扣。
（四）浪费司法资源。法院的公正裁判必须兼顾法律效果和社会效果，但追求社会效果不等于无视司法程序的价值。正是因为有了“涉诉信访”这条特殊路径，当事人就希望通过这种他们认为“更有效”的方式推翻或改变不满意的处理结果或执行效果，这无疑给法院实现真正意义上的结案造成困扰，并且造成司法资源的浪费。涉诉信访只不过是一种非制度性的手段，不可能颠覆我国主流的诉讼方式，即便在诉讼制度的内部出现个别“有利于”信访人的因素，但这都源自司法机关的让步，如果不能理性地对待涉诉信访，弱化其政治性色彩，那么信访人的行为将会随着其信访时间的加长，不断减少其行为中符合正常诉讼理性的成分，最终演变为缠访、闹访的当事人，司法权威被严重破坏。
二、错综复杂的干扰——交通肇事涉诉信访案件的成因分析
交通肇事涉诉信访的现象如此突出，其背后有着更深层次的因素值得探究。在我国现行的诉讼制度之下，民众渴望合理的司法与社会的互动机制，而信访作为民意表达的一种方式，确实起到了促进公权力机关同普通公民沟通的作用，但法院的中立位置决定了法院既需要民意支持以证明其合法性，又要选择正确的方式。在实践中，当各种社会矛盾涌向法院时，法院确实很难达到这样的理想状态。
（一）司法系统原因探究
1.外在因素分析
（1）社会变革的加剧。我国进入了经济转轨和社会转型时期，利益格局发生了巨变，各种不可调和的社会矛盾日渐暴露。面对着贫富差距、官僚腐败、环境污染、食品安全以及医疗、教育等费用过高、社会保障体系不完善等热点、难点问题，群众仅仅依靠微博、网络等途径表达不满和抱怨的情绪是不行的，在诉求途径不多、诉求渠道不畅的当下，信访自然承担了巨大的责任和压力。法院作为纠纷的最终裁判者，自然成为解决社会矛盾的最终战场，而以政府为代表的行政机关在解决难题时又会转给法院，希望诉讼能够发挥其定纷止争的效果，但后果是法院的办案压力激增，一些没有得到满意结果的当事人纷纷发起信访活动，导致大量涉诉信访随之产生。
（2）司法权威降低。司法机关作为正义、公道的化身，彰显着司法权威，但司法权威要依靠国家的强制力和民众的认同和无条件遵守来实现。“如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就比较容易和有效地实施，而且为法律实施所需的人力和物力的耗费也将减少……一般说来，如果合法性下降，即使可以用强制手段来迫使许多人服从，政府的作为也会受到妨碍。”[2]而我国的司法权威却面临着诸多挑战，究其原因，一方面由于法院面临着来自于政府、媒体等方面的干扰，另一方面则来自于当事人对“个案公正”的追求。而且我国法院的管理体制是法院归地方管理，上级法院对下级法院是指导监督关系，各级法院的人、财、物都归地方管辖，这就决定了法院在审判时很难不受来自于政府、人大等机关单位及上级法院的干扰。站在案件当事人的角度而言，由于其追求的是个案公正，而诉讼必有一方利益会遭受损失，若当事人付出了远高于诉讼的成本却仍要接受败诉的损失，那些不能接受结果的当事人便会通过信访的途径改变诉讼结果。
（3）法律素养的失衡。虽然民众的法律意识已经得到了显著提高，尤其是维权意识正在不断增强，但不可否认的是不少民众受文化层次和信息量的制约，对法律的认识仅局限于表面，无法理解高度专业的程序和法律术语，更不会用正确的方法维护权益。法官作为法律专业人士，依据的事实是基于可信证据和独立思考判断而形成的相对事实，当法律事实与客观事实冲突时，法官只能依从规则断案，在当事人没有合理异议的情况下，即被视为与客观事实相符。而当事人在其模糊的维权意识下，根本不可能理解法官裁判的初衷与理由，导致当事人与法官矛盾对立的局面。对个案公正的无限追求也许能使得部分案件实现法律事实与客观事实的完全契合，但这却是以牺牲司法机关的诸多原则为代价的。而且一旦当事人的期待与判决结果发生冲突时，法官轻则被投诉辱骂，重则被人身攻击甚至生命受到威胁。如广为人知的“莫兆军事件”。尽管莫兆军最后被判决无罪，但这场浩劫带给他以及其余奋斗在一线的法官们的负面影响却是无尽的。这样因为民众不能理解判决而导致的血案比比皆是，各地法官们因此而遭受伤害的情况并不鲜见。
2.内在因素分析
（1）司法体制存在弊端。“法官除了法律之外没有上级”的法律理念远未确立。一直以来，我国司法沿袭了行政运作模式，导致司法体制行政化、地方化。司法体制行政化的具体表现为司法裁判权和行政管理权合二为一，司法裁判受到行政权力的干预。从最高法院到基层法院，上下级法院之间名为监督关系，实为层级服从关系，上级法院对下级法院的司法裁判拥有直接的控制权。重大疑难案件判决之前，下级法院必须上报上级法院征求意见，且上级法院还掌握着下级法院的考核大权……这些都带着浓厚的行政化色彩。司法体制地方化表现为法院被视为同级党委、政府领导下的专门负责司法活动的职能部门，与同级党委、政府的其他下属部门之间只是分工不同而已，司法权及司法机关自身的特性极度弱化。[3]司法机关在组织、人事、经费等各方面受制于地方政府，导致司法救济不能充分发挥终局性保障作用。法院受到了人情案、关系案、地方保护主义、部门保护主义等因素的影响，一些案件在审理阶段便受到了来自各方的势力干扰，导致判决不公或是难以执行。
（2）办案质量差强人意。首先，司法腐败的现象仍然存在。个别司法机关工作人员滥用职权、以权谋私、徇私舞弊、枉法裁判，严重破坏了司法机关的形象，损害了司法公信力。再次，法官的整体素质参差不齐。我国的法官人员构成比较复杂，专业化程度不够，虽然近些年因为准入门槛的提高已经改善了这一现象，但是由于新生力量实践经验不够，且人才流失严重，法官队伍的素质仍有待提高。个别法官在证据采信、审判程序、适用法律、自由裁量等方面不公正，从而诱发了涉诉信访案件的发生。以交通肇事涉诉信访案件为例，一些法官在判决前会将尽其所能组织双方调解，以被告人履行全部赔偿义务为前提，促成双方达成和解协议，给予被告人判处缓刑的机会，使得双方当事人都能够达成所愿，而也有一部分法官不愿意花费时间和精力组织调解，草草判决了事，为当事人信访埋下隐患。
（3）司法为民意识缺失。司法的民主性是倡导现代司法服务理念的根基之一，司法只有具有民主性才能真正体现司法的权威性。但当前，有不少法官认为法律应当具有震慑力和权威性，因此对“司法为民”的理念并不认同。“司法的权威性并不是指法官应当具有高高在上、使人惧怕的威严的威慑力量，也不是指法院应当像封建衙门那样使民众产生心理上的隔膜和畏惧，而应当使民众感到亲切和心理上的认同。”[4]现代司法注重对当事人人格的尊重、诉讼权益的保护以及对弱势群体的关怀。因此，现代的司法工作要体现尊重人、帮助人、关怀人的人文关怀精神，同时又要避免“司法与民众打成一片”的观念偏差。一些法官全盘否定了司法为民的服务功能，习惯于过去颐指气使的办案理念，案件的办理效果不尽如人意；而一些法官又错误的将“司法为民”理解为与民众打成一片，从而陷入“人情案”“关系案”中难以自拔。
（二）信访体制原因探究
1.信访力量未形成合力。我国履行信访职能的机构和部门遍及中央到地方各级党委、人大、政府、纪检部门、立法机关、司法机关以及政府相关职能部门，甚至许多企业、高校、医院等均设有信访机构，并配备了专职的信访工作人员。多样化的信访机构本应密切配合、相互协调，形成处理涉诉信访案件的良性循环机制，但由于缺少统领机关，相互之间又没有隶属关系，因此导致各信访机构权限不明、职能交叉、沟通不顺，推诿扯皮时有发生，未能形成有机统一的整体。
2.信访机构工作效率低。信访制度承载着政治参与、民意表达、纠纷化解、权利救济以及维护稳定的重要功能，而且由于行政救济和司法救济制度的不健全、不完善，使得信访制度在某种意义上“已成为社会变革时期弥补司法制度不足的一种救济制度”。它在社会冲突和纠纷解决中占有重要的一席之地。[5]但是，信访部门只是一个协调部门，没有独立处理问题的权限，只能在多个国家机构和职能部门中间扮演一个上传下转、沟通协调的角色，由于缺乏地方行政权力的依托，信访工作的权威性和约束性自然有限。
3.信访制度设计存在缺陷。首先，我国的信访门槛过低。尽管《信访条例》对群众上访的部门、级别、场所、人数等作了限制性规定，但是由于缺乏强制措施的约束导致执行不力，当事人的上访、信访几乎不受任何限制。而且各地普遍将信访工作纳入绩效考核体系，政府将信访看成影响其政绩的负面因素，甚至花钱买平安，给当事人造成信访有利可图的心理暗示，导致大量涉诉纠纷引入信访渠道。其次，信访案件程序不够规范。我国的法律法规对信访案件的处理没有严格的程序规范和处理标准，立案和答复不规范，不同案件的处理结果取决于不同工作人员的个人认识、群众感情、重视程度甚至跟当事人有无利害关系，具有很大的随意性和偶然性，削弱了信访救济的正义功能，必须完善相关程序、制定操作规范。
4.信访救济功能出现错位。在制度设计上，通过行政方式解决纠纷的信访救济本应是辅助性的纠纷解决方式，是诉讼外的权利救济手段。然而由于主要权利纠集途径不够畅通，加之信访制度在设计上的缺陷，使得涉法涉诉案件和信访案件交叉重叠，许多案件司法机关已经做出了终局裁判，本应尘埃落定的案件却通过信访程序再次回流，使得终局不终，导致信访制度在运行中时常偏离其应有的功能定位，逐渐演变为一种代替司法的救济手段，甚至成为“老百姓最后一种救济方式”，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。[6]
（三）历史原因探究
我国是有着浓厚人治传统的国家，崇尚清官情结，“告御状”的传统文化源远流长。虽然新中国成立以来的社会形态、政治制度与古代社会相距甚远，但传统政治文化的影响却依然存在。长期的社会心理沉淀使得公众有强烈的官本位意识，对政府和行政权力过分依赖。这种青天意识和臣民意识历时几千年以至于到今天，在走向法治社会和司法独立的过程中，惯性依然不可忽视。[7]遇到纠纷，一些民众在“权大于法”和“仰仗青天”的意识影响下，认为通过信访这种渠道可以把材料送到上级官员手中，于是便有了上访找领导比打官司更可行的想法。他们寄希望于政府，寄希望于清官，希望借助行政权力讨回公道。但是，这些当事人中的一部分思想偏激，片面夸大社会的阴暗面，只要案件处理的结果没有达到自己的预期，就主观认为司法机关工作人员腐败不公，甚至凭个人主观臆断或者道听途说就上访告状；一部分视信访为发泄情绪、谋取利益的手段，原本事情不大，却抱着“事情越闹越凶，领导越重视，问题就越容易解决”的心态一味胡搅蛮缠，引发无理上访的发生。
三、多元化的改革机制——交通肇事涉诉信访案件的治理之策
黑格尔说：“凡是存在的就是合理的，凡是合理的都是存在的”。这用来解释交通肇事涉诉信访的现状再合适不过。信访制度自形成以来随着社会政治、经济的发展进一步繁荣壮大，这就充分说明其有存在的合理基础。为了降低交通肇事涉诉信访案件的数量，笔者认为可以从思想理念、司法制度和信访制度三个层面予以考量，找到有效的对策。
（一）加强队伍建设
1.强化内外监督。孟德斯鸠曾经说过“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”权力应当受到监督和制约是当代法治社会的一个基本要求。只有完善监督机制，加大监督力度，充分发挥监督效能，行政救济和司法救济的价值才能真正彰显。笔者认为一方面要完善内部监督机制，落政责任制和错案追究制，加强对司法人员的评议考核；另一方面要完善外部监督机制，充分发挥人大监督、社会监督等外部监督的力量，杜绝司法腐败的现象。
2.确保案件质量。案件质量是法院工作的生命线。不合格的案件不但降低了司法权威，还会侵害民众的合法权益。一些案件认定事实不清、适用法律不明、说理不充分，裁决结果当然不能使当事人信服；一些案件虽然判决没有问题，但是程序不严谨，当然会使当事人怀疑司法公正；一些案件的判决和程序都没有问题，但是裁判文书错误百出，无法体现法理精神，当事人当然不会信服。因此，笔者认为必须建立起行之有效的案件质量保障机制，不仅要从实体和程序上确保办案的质量，同时还务必提高裁判文书的质量，并通过判后说法等方式让当事人从内心信服法院的裁判结果。
3.提高法官素质。首先，统一司法为民的理念。如前所述，当前司法权威和公信力的下降除了因为司法体制本身存在问题之外，很大一部分原因是一些法官的执法不公、怠于职守，甚至是枉法裁判。如果司法工作人员能够从思想上转变观念，树立起公正司法、司法为民的意识，那么将会从源头上遏制涉诉信访案件的发生。其次，提高法官的专业素质。提高法官的职业门槛，通过人员的更新改变法官不专业的弊端，招录高素质、高水平的法律专业人士从事法官工作。同时定期给法官们做职业道德培训和评估，不仅要通过业务学习和培训提高新生代法官们的法律素养，更要通过多种形式的道德教育督促法官们永葆廉洁，牢记法官信仰。
4.勇于司法创新。首先是打破传统办案思维。部分法官在审理中遇到有醉酒、逃逸等情节的被告人，一般不判处缓刑，但这却降低了被告人的赔偿积极性，笔者认为只要被告人能够全部或部分履行赔偿义务，就可以给其判处缓刑的机会，鼓励其积极赔偿。其次是加强审执对接。若要降低交通肇事案件的涉诉信访率，笔者认为必须要打破审理和执行各司其职的现状，刑事法官将那些与受害人近亲属达成分期履行协议的案件登记在案，并交由执行局备案，以督促被告人在缓刑期间或在服刑期满后按照协议履行赔偿义务。第三是构建联动机制。对拒不履行赔偿义务的被告人，法院、检察院、公安局、司法局要做到快捕、快诉、快办、快执，及时撤销缓刑、送交执行，或以拒不履行判决、裁定罪办案。第四是重视调解、和解。交通肇事案件自侦查阶段就开始调解，法院不仅要重视公安局、检察院的调解力量，还要重视人民调解委员会在解决民众纠纷中的作用，尽量让调解工作在刑事审判前得到解决，减轻法院的审判压力。
（二）完善救济机制
1.畅通救济渠道。涉诉信访案件的高发反映出我国救济渠道不畅、救济机制失衡的现状。诉讼和非诉讼纠纷解决机制本是两种并行的纠纷解决模式，但长期以来寻求诉讼外的解决途径被民众当作了纠纷解决的首选。即使诉诸法律途径，案件做出判决之后，当事人也会因为不满情绪再次启动非诉讼程序。只有完善现有的救济机制，合理配置救济资源，理顺信访与司法救济、行政救济、民间救济等各种救济途径之间的关系，将信访救济规范和改造为行政诉讼救济与行政复议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制，才能从根本上改变涉诉案件高发的状态。
2.完善法律援助制度。我国的法律援助制度在程序设计上过于复杂，对于文化水平低、社会阅历少的人来说，根本不了解相关规定，更不知道如何获取帮助。而且法律援助的适用面太小，援助对象的范围有限，而交通肇事涉诉信访案件中的大部分当事人完全可以接受法律援助，但很多人却没有享受到这个权利，以致于最后走上了信访道路。因此，笔者认为要健全法律援助制度，在审理阶段为符合条件的当事人提供法律援助，在执行阶段启动执行救助程序，尽管救助款相对于赔偿款而言可能是杯水车薪，但是能够体现出人道主义关怀，也能够有效缓解民众的对立情绪。同时，笔者认为还要加大普法教育力度，提高公民的法治意识，通过媒体、杂志、报刊等途径，以法官讲法、案例讲解、法律法规宣传等形式提高服判息诉率，从而引导涉诉信访群众理性上访，依法表达诉求。
（三）完善信访制度
1.完善涉诉信访听证制度。听证制度是涉诉信访案件的分流机制，应区分不同情况，即以听证程序的终结为界，凡经听证后认为理由不成立的，由立案庭以通知形式驳回早诉信访，经听证后认为有理由且对结果有实质影响的，应移送审判监督庭启动审判监督程序。听证程序应充分体现司法的公正性和严肃性，贯彻公开原则、保障当事人权利原则、听证当事人处分权自治原则等。并可以根据案情的影响、信访人涉及面程度，可以邀请信访人所在的基层组织负责人、近亲属、党政机关的领导、新闻媒体共同参加，以示公正。
2.搭建涉诉信访案件统一处理平台。《信访条例》第四条规定：信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责。但在实践中，信访机构缺乏信访信息共享机制，信访信息不对称，常常发生同一案件重复登记、重复交办、多头交办的尴尬。为了解决这一问题，应合理利用司法资源，实现信访问题网上管理、网上传输、网上交办、网上反馈，为群众反映诉求、查询办理情况提供上下统一、高效便捷的服务平台，尝试建立由政法委牵头，人大监督，公检法司主办的涉诉信访综合治理联动平台，实行联网。建议对所有的信访案件建立一案一档，并将其作为法务公开、政务公开的重要内容来抓。
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［责任编校：周玉林］