黄树标
（广西政法管理干部学院，广西南宁530023）
摘 要：在宪政的视野之下，社会救助权是现代社会公民的一项基本权利，确认和保障城市流浪乞讨人员社会救助权是构建和谐社会的题中应有之义，对直接援引宪法保护城市流浪乞讨人员社会救助权的必要性进行探析，有利于实现社会公平正义，有利于改善城市流浪乞讨人员社会救助权受侵害的现状，为和谐社会创造社会基础。
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关键词 ：和谐社会；城市流浪乞讨人员；社会救助权；宪法保护
中图分类号：D922.182 文献标识码：Ａ 文章编号：１００２－３２４０（２０１5）03－０111－04
收稿日期：2015-02-10
作者简介：黄树标（1981-），广西宁明县人，广西政法管理干部学院高教研究所副所长，副教授，研究方向：法学理论、诉讼法。
目前我国城市流浪乞讨人员权利保护缺失，这与城市流浪乞讨人员这一特殊群体的社会救助权缺乏宪法保护不无关系。所谓社会救助权（the right of Social Assistance），是指公民难以维持最低生活水平时，有权要求国家按照法定的程序和标准向其提供保证其最低社会需求的物质帮助和社会服务的权利。[1]社会救助权其性质是生存权，它不仅是现代社会公民的基本权利之一，也是宪法所确认的一项宪法权利。对弱势群体的权利保护既是宪法价值的重要体现，也是构建和谐社会的题中应有之义，社会救助权作为城市流浪乞讨人员一项基本权利，理应得到宪法的保护。因此，从宪法的视角对我国现存的城市流浪乞讨人员救助制度进行理论探析，构建我国城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护机制，对实现我国社会救助事业的健康发展，维护社会公平、实现发展成果共享，促进社会主义和谐社会建设具有重要的意义。
一、我国城市流浪乞讨人员社会救助权保护面临的现实问题
（一）城市流浪乞讨人员社会救助立法略显滞后
某项制度的完善,重点在于立法理念的定位和完善，当立法理念滞后于制度构建时，必然阻碍制度的完善。一方面，我国现行的城市流浪乞讨人员社会救助立法存在不足。由于城市流浪乞讨人员的数量增加以及群体的复杂化，使得社会大众对乞讨者的身份、经历、贫穷的真实性产生了怀疑，再加上中国传统社会救济思想“恩施、慈善思想”仍然根深蒂固，基于这种背景，大多数人对城市流浪乞讨救助制度关注不够，甚至漠然置之，这些观念对立法者和执法者也产生一定影响。2003年《救助管理办法》及其《实施细则》的出台前未充分听取意见，立法者没能从流浪乞讨者的生存权、社会救助权以及权利保障方面出发，而是简单取消了我国的流浪乞讨收容遣送制度，“城乡分治，公民不同权”的立法理念仍然存在，以致流浪乞讨人员的救助权益保障方面的法律规定不够完善。有学者指出“如从对全社会流浪、乞讨人员社会救助立法视角和社会救助制度的建设而言，这无疑还是一种城乡分治、公民不同权的落后的立法理念，也是《救助管理办法》的一个缺憾。”[2]另一方面，《救助管理办法》及其《实施细则》具体操作性不强。救助制度实施后却暴露出诸多问题，很重要原因在于《救助管理办法》在制定原则和具体制度上在具体操作条款上尚存在较多问题，[3]例如对救助对象的条件限制过于严格，实施救助的期限问题也没有解决，受助者的诉权规定不够，监督机制不够完善等。因此，借鉴国外先进的立法经验，加快我国城市流浪乞讨人员的社会救助立法成为建设中国新型救助体系的当务之急。[4]
（二）城市流浪乞讨人员社会救助制度缺乏完整性和统一性
社会救助制度在实际操作过程中应有完备、系统的救助体系，城市流浪乞讨人员救助工作才能有序开展。目前我国现行的社会救助制度并没有完整的体系结构和法律框架，社会救助的法律法规主要以政府部门的权能为基础，其他职能部门协调配合，各部门间职能交叉，权力重复设置，这些法律法规效力单一，内容冲突。[5]另外，虽然我国覆盖城乡的新型社会救助体系已初步建立，但是由于还处在初级阶段,尚不能有效地保障困难群众的基本生活需求，广大农村地区社会保障发展仍然严重滞后，一些基本保障制度覆盖面比较窄，尤其是城乡居民最低生活保障、农村五保供养、农村特困户救助、灾害救助、医疗教育住房救助、法律援助等制度发展缓慢，针对城市流浪乞讨人员社会救助形式单一，救助体系还不完善，无法真正保障全国如此数量庞大的城市乞讨群体。
（三）政府救助机构责任缺失
从宪法学角度分析，社会救助权的权利主体是全体公民，责任和义务主体是政府和社会。流浪乞讨人员作为弱势群体中的特殊一员，政府对其实施救助责无旁贷。然而，我国社会救助国家责任的法治化有待进一步完善，权利义务资源的公平配置有待进一步提高，实践中，政府的表现也不容乐观。具体体现在以下两方面：
1.救助机构责任不明确。国家实行公共救助保障制度，目的是保护社会的贫困阶层，政府在社会救助中应占主导地位。然而，一方面，国家救助责任不明确已经成为救助工作中的通病。根据《救助管理办法》第2条的规定，我国县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站，负责管理城市流浪乞讨人员救助工作。但是，并未对救助的标准和方式作出明确规定，这给有些地方救助站管理混乱留下了隐患；另一方面，我国救助机构部门间协调不够畅通。根据《救助管理办法》第4条规定，公安、卫生、交通、铁道、城管等部门在各自的职责范围内做好相关的救助工作。然而这种原则性的责任划分结果导致在实际操作中，各部门责任模糊，协调沟通不足，相互推诿扯皮现象严重，急需救助的流浪贫困人员得不到及时有效的救助。事实上，救助管理工作是一项多部门协同完成的系统工作，仅靠民政一家可谓“势单力薄”。
2.国家救助机构行使社会救助权的理念滞后。政府的救助理念与经济发展水平决定一个国家社会的文明程度。尽管已有许多城市对城市流浪乞讨人员进行治理或统一规划，但效果却不尽如人意。根据《救助管理办法》有关规定，国家提供救助以流浪乞讨人员的申请为前提，救助机构仅对自愿前来申请救助的符合条件的人提供救助,不强制流浪乞讨人员接受救助。实践中，救助机构主动上街对流浪人员进行主动救助的情况相对不多。
（四）城市流浪乞讨人员权利救济途径缺失
事实上，在传统收容遣送管理体制和运行机制的影响下，一些地方的救助机构工作性质出现了偏差，突出表现在违法国家的法律法规、政策和有关规章制度，错收、滥收现象严重，收容遣送工作方式简单粗暴，拘禁、变相、打骂或者虐待拘禁受助人员的事件时有发生，被救助人员的人格尊严得不到应有的尊重，侵害了被救助者的合法权益。“有权利必有救济”是权利的核心要素，权利体现了人的某种要求，而救济则是这种要求得以实现的手段。[6]宪法对权利进行救济的一个基本特征在于具有“可诉性”,应该通过具体诉讼来保障其权利实现。根据《救助管理办法》的有关规定，救助站不履行救助职责的，求助人员可以向当地民政部门举报；民政部门经查证属实的，应当责令救助站及时提供救助，并对直接责任人员依法给予纪律处分。由此可见,当求助人不能获救助时,其主要的救济途径是向主管部门举报，而《办法》并未规定主管部门的调查决定程序及期限，其后通过的《实施细则》对此也只字未提。这些法律法规只是规定了一系列强制规定，而对于在违反了法律规定的强制性规定时，如何对责任人进行责任追究却没有明确规定。可以说，目前我国城市流浪乞讨人员社会救助制度的法律救济途径和监督机制缺乏，不仅大大降低了社会救助的效果，而且导致了侵犯流浪乞讨者权益的事件频频发生。
二、加强城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护
构建和谐社会需要加强城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护以创造和谐的社会基础，城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护问题与宪法自身所具有的法律特征以及城市流浪乞讨人员这一群体的特殊性均有关系。因此，我们应该站在国家宪政建设的高度, 在宪法理念指引下修订相关法律制度，切实保障城市流浪乞讨人员社会救助权。
（一）确立城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法地位。一项具体的权利在法定化过程中，首先应当在宪法条文中得到明确的肯定，才会受到宪法的保护和具有对抗国家权力的功能，城市流浪乞讨人员的社会救助权应该得到宪法的确认从而获得宪法以及基本法强有力的保护。由于“社会救助权”并不是一个在宪法学上已经很成熟的概念，加之我国现行宪法并没有明确规定“社会救助权”，因此，“社会救助权”在宪法的地位并未真正确立。目前关于社会救助权概念的学术观点涉及面比较广泛。有学者们认为《宪法》第45条第1款的规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”，是我国城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法依据，也称为“获得物质帮助权”。[7]此外，也有学者认为，社会救助权其性质是社会权，是每一个个人作为“社会的人”所必须具有的最低限度的“基本权利”，是居民生存、发展的基本保障。[8]笔者赞同这一观点。
社会权又称生存权或受益权，它是指公民从社会获得基本生活条件的权利，主要包括经济权、受教育权和环境权三类。社会权概念有两层含义，一是公民有依法从社会获得其基本生活条件的权利；二是在这些条件不具备的情况下，公民有依法向国家要求提供这些生活条件的权利。最早使社会权作为公民基本权利进入宪法且加以详细规定的是德国的《魏玛宪法》（1919），该法第二编在规定德国人民的基本权利和义务时，以专章规定了国民的受教育权和经济权，并明确规定了国家为保障之应积极作为的要求。社会权的核心部分是经济权，在我国宪法中，经济权主要包括劳动权、休息权、社会保障权、物质帮助权、社会保险权、社会救助权等权利。可见，城市流浪乞讨人员的社会救助权是“社会权”衍生出来的子权利，一方面，它归属于社会权并具备社会权的基本属性；另一方面，作为一项具体的权利，社会救助权仍具有其独立性和特殊性，主要体现在该权利在“经济权”体系中处于基础性的地位。社会救助权是全体国民免于生存危机的权利，其功能在于维护社会成员的最低生活需要和社会安全，其担负着解决特别脆弱社会成员的基本生存权利的重任，在现代社会保障体系中始终居于不可替代、不可或缺的基础性地位，所以，应该在宪法具体条文中明确规定“社会救助权”，以获得宪法地位的确认和保护。当公民在生活困难时，有权请求国家和政府帮助，如果国家和政府有关部门没有履行或不适当履行法定义务，公民就可以请求法律救济，这正是社会救助权在宪法中的体现。然而，此项权利能否实现受多种因素的制约，需要我们在制度上和基本法律上加以明确和保障。[9]
(二)宪法要求明确国家和政府社会救助的责任。国家责任是保障公民社会救助权的要求，是政府存在的合法性基础，是实现社会公平正义与建设服务型政府的必然要求。对城市流浪乞讨人员的宪法保护，要求明确国家和政府社会救助的责任。
1.国家赋予社会救助权的宪法地位符合国际人权观的先进理念。目前，为了实现社会正义，越来越多的国家将弱势群体的权利纳入司法保护轨道，并将其宪法化。国家对弱势群体的社会救助给予宪法地位上的确立，目的就在于保障和实现弱势群体的人权，当弱势群体最基本的生命或者生存发生危机，最需要的就是通过行使社会救助权来摆脱困境、以维护自己的人权，社会救助法律制度在保障个人或者群体人权上发挥着其他制度不可比拟的作用。
2.明确社会救助权的责任义务主体。社会救助权的权利主体为流浪乞讨人员，义务主体则为国家和社会。如前文所述，城市流浪乞讨人员社会救助权在性质上是一种社会权，社会权对应的法律义务主体为国家，国家负有积极提供救助的义务。国家只有采取积极有效的措施才能保证公民社会救助权利的实现，如果国家不履行积极作为的义务，社会救助权的实现将成为无源之水，无本之木。城市流浪乞讨人员社会救助权的实现依赖于国家的积极作为，即只有当国家对流浪乞讨人员进行积极救助，流浪乞讨人员的社会救助权才能得到切实保障。社会救助的国家责任主要表现为制度供给责任、财政责任、实施和监管责任、引导民间救助以及宣传责任等。总之，获得社会救助是公民的基本权利，是国家应尽的义务和责任，这也是现代社会救助制度应有的理念。
3.确立国家责任原则有助于构建完善的社会救助体系。社会救助与一个国家的经济社会发展状况密切相关，与民生事业和社会财富分配密切相关。随着经济社会的持续健康发展，我国应加大保障和改善民生的工作力度，逐步建立以城乡低保、农村五保供养为核心，以医疗、住房、教育、司法等专项救助为辅助，覆盖城乡的社会救助体系，最终实现城市流浪乞讨人员社会救助制度的规范化和体系化。
（三）宪法要求制定、完善相关法律制度，确保城市流浪乞讨人员社会救助权的实现。为了使作为宪法权利的社会救助权转变为具体法律权利，立法者有必在宪法确认流浪乞讨人员社会救助权和政府职责的基础上，围绕落实宪法规定的这一权利，在宪法理念指引下制定、完善相应的救助法律制度，最终实现城市流浪乞讨人员社会救助权的法治化。
1.法治化是城市流浪乞讨人员社会救助权利实现的保障。构建和谐的城市流浪乞讨人员社会救助环境，必须完善救助的相关法律制度。通过立法，为形成统一、科学、规范的流浪乞讨人员社会救助制度奠定法制基础，实现城市流浪乞讨人员的社会救助权从宪法权利到具体法定权利的转化，从根本上保证城市流浪乞讨人员社会救助制度的权威性、公平性和可持续性，从而建立起救助工作的长效机制，最终保障城市流浪乞讨人员社会救助权利的实现。
2.修改《救助管理办法》及《实施细则》。《救助管理办法》及其《实施细则》出台后，城市流浪乞讨人员救助制度依然暴露出诸多问题，根本原因在于《救助管理办法》及其《实施细则》在制定原则和具体制度上存在一定的立法缺陷，因此，有必要进一步修改、完善。立法者可以借鉴国外先进立法经验并结合我国的实际国情，准确理解我国社会救助制度的特点，在适当扩大救助对象、完善与救助制度相衔接的其他社会保障制度、规定受助人员的法律救济途径、打击妨害社会秩序的流浪乞讨行为、加强救助站行政救助行为程序性以及完善相关监督制度等方面加以完善。
3.通过立法，构建覆盖城乡、全民共享的社会救助体系，确保城市流浪乞讨人员社会救助权的实现。通过制定或者修改社会救助法律法规，建立和实施农村最低生活保障制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度，完善灾害救助、临时救助等制度、社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动，使社会保障覆盖范围从城镇扩大到农村，让越来越多的农村群体、工作无着落人员享有基本社会保障，城市流浪乞讨人员社会救助权的宪法保护才有实现的基础。
（四）完善权利救济途径，确保城市流浪乞讨人员宪法权利的实现。和谐社会中的利益冲突是多样性的，其纠纷解决机制及救济手段也要多样化。“没有救济的权利不是权利”，这是一句古老的西方法律，它表明：社会救助制度“不仅应宣示权利，而且还应同时配置救济的各种程序”，获得权利救济既是尊重和实现受助对象的生存权，也是受助对象的一项基本权利。
三、结语
城市流浪乞讨人员社会救助权的法律救济包括宪法层面、行政法层面和刑法层面的救济。宪法是国家的根本大法，一般而言，不具有直接的司法适用性。受助对象通常不能直接依据宪法就社会救助权的实现问题提起诉讼。首先，借鉴世界各国的宪政和法治建设经验，规定城市流浪乞讨人员社会救助权利的宪法救济程序，使城市流浪乞讨人员的社会救助权的宪法保障不再是空中楼阁，受助对象的社会救助权才能完成从客观性权利到主观性权利的转换，才能从一种“纲领性权利”转化为“具体性的权利”，宪法的权威和尊严才能得到真正的维护。其次，当流浪乞讨人员的合法权益遭到社会救助实施机构的侵害时，他们还可以通过提起行政复议、行政诉讼、刑法等方式保护自己的社会救助权利，最终能真正发挥抵抗权与监督的作用，排除侵害并加以补救，确保受助对象的宪法基本权利得以实现。
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