吴隆文
（福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007）
摘要：便民热线作为数字城管的组成部分，在社会治理创新中发挥重要作用。通过SWOT分析法，综合分析便民热线发展的内部资源条件和外部环境变化的四大因素，提出四大发展策略。一是SO策略：积极发展；二是ST策略：利用优势，面对威胁；三是WO策略：抓住机会，提升自己；四是WT策略：稳步发展。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：社会治理创新；便民热线；SWOT；发展策略
中图分类号：D 63 文献标志码： A文章编号： 1004.390X(2015)01.0025.05
收稿日期：2014.08.13修回日期：2014.09.22网络出版时间：2015.01.0713：06
基金项目：福建省科技厅2014年软科技项目“多方参与社会管理模式创新研究”（2014R0038）。
作者简介： 吴隆文（1990—），男，福建泉州人，硕士研究生，主要从事政府治理研究。
网络出版地址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150107.1306.006.html
The SWOT Analysis of the Development of the Grassroots Sector
in the Perspective of Social Governance：Taking the
12345 Convenience Hotline as a Case in S City
WU Longwen
（School of Public Administration， Fujian Normal University， Fuzhou 350007， China）
Abstract：As an part of digital urban management， the role of convenience hotline is important in the innovation of social governance. Through SWOT analytical method，internal resources condition and four factors of external environmental changes of convenience hotline were analyzed comprehensively，at last，four strategies were proposed： SO strategies： positive development； ST strategy： to take advantage of threats； WO strategies： seizing the opportunity to enhance themselves； WT strategies： steady development.
Keywords： innovation of social governance； convenience hotline； SWOT； strategy
中国共产党的十八大报告提出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”，而创新行政管理方式很重要的一点是要依托任何有助于转变行政管理方式的新技术来提升政府自身的社会治理能力，从而促进政府不断提升自身公信力。当代社会已经进入媒介化的社会 ［1］，如何利用各类新兴媒介技术进行有效的社会治理活动，是摆在各级政府面前的重大挑战；特别是在处理民生问题时，及时接收并解决群众反映的问题，对于促进政府公信力大有裨益。政府公信力是指民众对政府信誉的一种主观价值判断，它是政府行政行为的形象和所产生的信誉在社会组织和民众中所形成的心理反映 ［2］。政府公信力依赖于社会成员对其自身的行为规范和能力的认可而赋予其信任，是公众对政府履行其职责情况的直接评价。便民热线作为新时期下的新产物，是时代发展和现实环境的必然要求，是政府进行社会治理创新的有效形式，是及时解决关于民众切身问题的有效途径，对于提升政府公信力方面发挥着重要的作用。
一、便民服务热线的基本概况
随着经济及科学技术的发展，政府主导下的“智能城市”建设必然是未来城市建设的主导趋势。其自身的发展离不开各方面的技术支持，特别是作为数字城管重要组成部分的便民热线，在提升城市管理能力，创新社会治理中的作用应受到重视。当下城镇化建设中的传统城市管理模式迫切需要使用信息化的手段为技术支持建立长效管理机制来有效解决日益繁杂的社会问题，而便民热线在现实生活中进行信息收集和及时有效解决群众日常生活中的各类问题发挥着重要的作用。同时，其在学术上的研究也得到不断的认可，以“便民热线”作为主题在CNKI上进行检索，截至2014年5月总共有912个结果，历年文献数均是100条左右，并成小幅增长的趋势，见图1。
据工业和信息化部统计数据，2014年1月底中国移动通讯用户达12.35亿户。其中4.19亿户（33.94%）为3G用户，8.38亿户（67.80%）为移动互联网接入用户。2014年1月底移动通讯用户数占全国人口的90.8%（用户密度）。此外还有2.66亿用户使用固定电话服务，占全国人口的19.7%［3］ 。其中，早在2004年，总人口30万人的福建侨乡S市固定电话用户突破30万户，实现人均一部的固话拥有量，S市由此成为福建省固定电话普及率最高的城市［4］。正是基于庞大的用户群体以及优势的先天条件，政府主导的便民热线从设立之初就突破了传统的类似114热线的局限性，具有远大的发展前景。其自身的特殊性具体体现在如下三个方面。
第一，实施主体的特殊性。12345便民热线的实施主体是游离于政府及社会的第三方，希望以“旁观者清”的姿态来客观面对社会具体事件，做好传达社会民众声音和连接各政府部门的桥梁，让政府有关部门切实履行自身职责，能够保证进行事件处理时的公平、公正及其效率性，并不受外在力量的影响和制约。
第二，实施客体的特殊性。12345便民热线是连接社会民众和政府部门的桥梁，因此它所面对的是任何同民众与政府部门间切实相关的各类事务。不同于传统的类似114热线，12345便民热线包括涉及了供水、排水、交通基建以及卫生环卫等各类由政府主导的公用事业，涉及千家万户，事关民生，直接决定着民众的日常社会体验。能否解决好这类事务，直接影响着政府在民众心中的形象，并最终对政府公信力产生重大影响。
第三，部门功能的特殊性。12345便民热线所在的部门组织是脱离政府部门的，但其“桥梁”作用的效果如何，直接影响着政府部门的效能的有效发挥。12345便民热线依托“大数据”时代的技术支撑，通过日常接电的各类事务进行数据分析，进而分析个部门的效能状况，并为政策制定提供数据支持，在改善政府整体执政水平中发挥着重要作用，而这是一般的商业性热线所无法企及的。
二、便民服务热线发展的SWOT因素分析
SWOT分析法是一种综合考虑组织内部条件和外部环境变化，进行系统评价，从而制定发展策略的重要方法［5］。S（strength）指组织内部资源条件的优势，W(weakness)指组织内部资源条件的劣势，O(opportunity)指组织外部环境变化的机会，T(threat)指组织外部环境变化的威胁。根据这四类因素的有机组合，横向纵向进行排列变化，从而形成SWOT矩阵，见表1。
正如模型里所体现的，在SWOT矩阵中四类因素所形成的四种组合就是四种不同的策略状态。其中，SO是最优状态，能够最大限度地发挥组织内部优势并充分利用外部机会；WO是利用外部有利时机来弥补内部的劣势；ST是利用内部优势来规避或者减轻外在威胁；WT是最劣状态，组织自身不足并处于不利环境中。便民热线的发展离不开对于这四个因素的全面分析，从而进行有机整合，保证便民热线充分做到群众利益至上，满足群众需求，为群众提供满意服务。
（一）优势因素
1.适用主体方面
12345便民热线的辖区范围是以中小型城市为适用主体，权限级别适用于地级市。相对于其他类型的热线来说，适用主体规模小，人口少，地区社区环境简单，适用性强。其中对于基础设施的建设投入不高，各类工程硬件的建设规模相应减少，反观其他大型城市来说，政府财政完全可以接受。S市作为泉州的一个地级市，是具有完善的基础设施建设以及强大经济实力的侨乡，12345便民热线的投入使用，能够有效解决辖区内的群众事务。
2.工作内容方面
12345便民热线的发展是为了满足公众对于政府进行有效提供公共服务的需求，它的发展直接考量公众对政府工作的满意程度，进而影响基层政府的公信力。便民热线是政府与公众之间的桥梁，处理的是公众反映过来的各类日常事务，能否有效解决，直接影响着公众对政府的感觉，决定着政府公信力。以S市为例，根据第三方调查显示，至便民热线实施以来，政府的公信力方面提升了8个百分点。便民热线的工作内容简单，但意义重大，它是公众联系政府部门的有效途径。
3.发展趋势方面
S市作为泉州的一个地级市，具有强劲的经济实力，根据《S市统计局关于S市2013年经济运行情况的通报》的数据显示，2013年，全市经济平稳发展。完成S市生产总值570.9亿元，增长12.5%；公共财政总收入（不含基金）57.4亿元；社会消费品零售额287.7亿元；全社会固定资产投资290.7亿元［6］。强有力的经济发展，为12345便民热线的建设提供了充实的经济基础。并且，随着信息技术的不断发展，全球化水平的不断提升，S市的便民热线的建设完全可以借鉴利用外国的实践经验和技术支撑，如美国的311热线，从而做到能够以更低的成本获得相同的发展。
（二）劣势因素
1.管理体制方面
不可否认，当下便民热线的发展得不到政府决策层的支持，很大一部分原因是便民热线的实施直接将会导致各个政府部门的工作量的直线上升和影响最终的绩效评估，使得政府部门内部产生抵制。并且，便民热线的建设是件系统化的工程，决定着是公众的生活质量，不能直接带来政府的经济效益，反之还需专门拨款进行相关建设，这同以GDP作为政府绩效考评的标准格格不入。同时，便民热线的建设带不来领导者的任期内的绩效，让领导者无法产生对政府管理体制建设的意愿，以及领导者缺乏对于提升城市综合竞争力的认识不足，让便民热线的发展缺乏来自政府领导层的直接推动力。
2.资金投入方面
由于本土性的便民热线得不到重视，与其相关的基础设施的建设无法获取政府的专项资金的支持。尽管S市属于泉州市地级市当中的经济强市，但对于便民热线这个新事物来说，由于效益的不确定性，缺乏有力度的具有专业知识技能的负责人，任何的规划失误，会直接导致最终的财政浪费。同时，缺乏有效的经济评估的支持，无法用一个具有科学性的评估报告对于新事物的未来效益进行有效推算，让资金的投入更加局限。
3.基础建设方面
便民热线的发展离不开基础通信设施的建设，需要良好的城市信息化基础。由于资金的限制，无法进行先进通信设备的购买以及设备软件的更新，直接导致便民热线的使用效果，进而恶性循环，最终导致便民热线发展的不了了之。根据数据显示，S市截至2004年，早已实现人均一部固定电话的水平。但是随着通信技术的不断更新换代，有效接收民众信息急需相应设备的支持，并且随着4G通讯技术等各类新技术的不断推广，没有与之相符的基础设施的建设，直接阻碍着便民热线的发展。
4.人才建设方面
人才建设方面的劣势体现在三个方面：一是具有现代化意识的人才缺失，无法产生现代化政府所要求的人才带来整个政府的革新，对于新技术普遍采取观望的态度，没人来引领新技术促进政府的现代化。二是便民热线的建设缺乏专业人才，国外的先进经验无法得到有效的消化吸收，最终只是外在皮毛的模仿，导致最终整个便民热线的建设异化。三是缺少基层工作者。由于便民热线作为一个特殊的部门，当中的体制建设无法吸引优秀人才的加入，新技术新设备没有使用者，工作人员无法得到有效的培训，同时，一线工作者缺乏应有的文化素养，让种种问题直接影响着便民热线的发展。
（三）机会因素
1.国内环境方面
随着我国城镇化进程的不断推进，数字城管必将纳入城市建设的重要环节。便民热线的发展是数字城管当中的一个重要组成部分。数字城管是指以信息化手段和移动通信技术来处理、分析和管理整个城市的所有部件和事件信息，促进信息流、交通流的通畅和协调［7］。便民热线的建设是符合数字城管建设的发展要求。同时，便民热线的建设是根据十八大提出的“创新行政管理方式”的有力体现，作为一个联系政府与民众间的有效途径，打破社会建设进程中各方的界限，集合整个社会力量来进行社会主义社会的现代化建设。
2.国外经验方面
对于西方发达国家来说，它们的城市建设已达到一个相当不错的高度，在进行城市建设方面具有丰富的经验，如美国的311热线。因此我们在辩证地使用“拿来主义”的同时，通过有效地结合地区发展的实际情况，借鉴外国的成功案例和有效实践定会受益匪浅，对于加速便民热线的发展也是大有裨益的。
（四）威胁因素
1.行政体制方面
我国政府的组织形式是纵向层级制和横向职能制的二元结构。然而，便民热线的设计初衷是“一站式”服务，只要依靠一个便民热线，就会解决公众的所有问题，如社保的实施，只需在便民热线中心，即可完成所有程序，不需再跑来跑去，这在极大程度上方便了公众生活。反观整个政府的行政体制，则是各自为政，各个平台无法有效沟联，信息共享程度不高，也就导致现实生活中的踢皮球现象，一直以来为人们所诟病。
2.社会动员方面
社会的现代化关键是人的现代化。构建社会主义现代化这项伟大事业的精神支撑就是普遍而又健全的公民意识，这是作为一名现代社会成员的一种价值理性的自觉反映［8］。整个便民热线能否真正发挥它应有的功能，更重要的一个方面是公众是否具有公民意识，并有效地参与进来，认可便民热线，自觉地参与整个社会的建设。但是，现实情况是便民热线的建设既缺乏内部推动力也缺乏整个社会的推动力，大众对于社会公共事务及其建设所持有的态度是“事不关己高高挂起”。因此，在进行便民热线推广的同时，还需要倾听社会公众的意见，大家一起携手进行便民热线平台的建设。
三、便民服务热线发展的SWOT策略选择
通过对于便民热线内部资源条件的优势和劣势以及外部环境变化的机会和威胁四大因素的分析，可以形成便民热线发展的策略选择模型，见表2。
通过SWOT分析法，可以得到便民热线的发展路径有如下策略可供选择：SO策略、ST策略、WO策略以及WT策略。便民热线的发展是政府公信力提升的重要路径选择之一，依托四个基本策略，需要在整个大环境下进行探讨，以谋求便民热线的长远发展。
（一）SO策略：积极发展
该策略下的便民热线的发展需要充分发挥自身优势并且及时抓住机会，从而为自身的发展提升一个新台阶。主要内容如下：（1）依托国内有利的改革环境，紧跟大政方针为自身的发展提供政策支持；（2）充分有效的借鉴国外的成功经验和案例，积极走出去，为便民热线的本土化发展提供参照范本；（3）充分利用便民热线所在地区的有利经济条件，注重部门建设，提升服务质量，如在便民热线中心增加引导员，改善指示牌的标识，意见箱要充分发挥作用等。
（二）ST策略：利用优势，面对威胁
该策略下的便民热线的发展需要充分发挥自身优势并迎难而上面对威胁，从而最大程度地弱化威胁所带来的影响，为自身的发展创造条件。主要内容如下：（1）加快信息化步伐，为便民热线的发展提供契机，如促进地区的通讯基站的建设，为基站建设排除阻碍；（2）提升政府部门工作人员的认识水平，调整绩效评估标准，协调各部门间的利益，建立共享共联机制，保证信息在各部门间的流动，促进部门间协同发展；（3）进行社会动员，加大宣传教育，提升公众的公民意识，让社会各方力量共同参与社会的管理，如可以依托数据统计，对积极工作的部门和社会热心公众进行一定的奖励。
（三）WO策略：抓住机会，提升自己
该策略下的便民热线的发展需要与时俱进，及时抓住国内外的有利时机，改善自身的局限性，为自身的发展扬长避短。主要内容如下：（1） 依托国内有利的改革环境进行地方政府的职能革新，培养或者空降具有创新精神的领导层，为政府部门建设扫除障碍；（2）加大便民热线的投入，“一站式”的服务中心需要更多的人力、物力和财力投入，加大基础设施的建设，为提升服务质量提供基本的物质保障；（3）借鉴外国先进的经营理念，引进专业人才，提升工作人员的职业素养。
（四）WT策略：稳步发展
该策略下的便民热线的发展主要原则是稳中求进，充分认识到自身的局限性，以及外在威胁对于部门发展所具有的影响，在保证部门自身存在的前提下，促进便民热线的发展。主要内容如下：（1）便民热线作为一个新事物，要认识到发展的曲折性，但道路是螺旋上升的。努力寻求进行部门改制整编，纳入公务员体系，提升部门职权；（2）依托外援以及有利的政策支持，挂靠有实力的领导者，提升部门话语权；（3）精益求精修炼自身，让便民热线的功能得到充分发挥，让上级领导重视，促进便民热线的发展得到试点推广；（4）提升工作人员福利，由于便民热线不同于一般传统上的商业热线，作为连接政府与公众间“桥梁”上第一线的人员，直接影响事务的有效处理，如人员态度、服务水平等。
四、结束语
以人为本，执政为民， 情为民所系，权为民所用，利为民所谋， 是建设现代化政府的思想根基。政府部门的所有工作， 应当以维护好、实现好、发展好社会大众的根本利益为起点和最终的归宿［9］。便民热线的发展是当下政府能否取得公众更好信任度的有效途径，是建立在一套完备的制度化规范管理之上的，一个理性的对话平台，它能在持久运行中不断传播、塑造与维护政府的公信力。S市作为泉州市的一个地级市，是个远近闻名的具有地区竞争力的侨乡，是改革前线的先行者，要勇于依靠灵活政策，善于学习国内外成功经验，大胆接收新兴事物，努力塑造作为侨乡所具有城市特色氛围，推进现代化城市的建设。因此，要求政府必须依据便民服务热线的功能特征，与时俱进切实“服务”，让便民服务热线的发展真正发挥沟通政府与公众的桥梁，有效促进社会治理创新，从而发挥其实际效益，满足社会公众需求，做到取信于民，为群众服务。
［教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献］
［1］罗佳．论自媒体时代政府话语权的危机与变革［J］．求实，2012（7）：52.55．
［2］唐铁汉．提高政府公信力建设信用政府［J］．中国行政管理，2005（3）：8.10．
［3］搜狐IT.虚拟运营商都什么来头，带来哪些影响［DB/OL］.［2014.05.08］.http：//it.sohu.com/20140409/n397949610.shtml.
［4］中国电信. 福建S市固定电话人均一部［DB/OL］.［2014.05.08］.http：//www.fjtelecom.com/news/article/1654.htm.
［5］侯延香．基于SWOT分析法的企业专利战略制定［J］．情报科学，2007，25（1）：146.151．
［6］S市统计局．济运行情况的通报［R］.2013．
［7］杜建航．数字城管系统建设项目的深化设计［D］．北京：北京邮电大学，2011．
［8］吴隆文．微博时代公民意识的培育与提升［J］．湖南人文科技学院学报，2013（4）：20.25．
［9］吴隆文．浅析微博时代的政府公信力［J］．山西师范大学学报：社会科学版，2013，40（S3）：4.7．