唐国强 王震宇
[提 要] 2014年亚太经济合作组织( APEC)会议制订的《北京路线图》使亚太自由贸易区( FTAAP)从愿景向具体行动迈出了历史性的一步。《北京路线图》进一步界定了APEC和FTAAP的平行推进关系，提出了推动FTAAP的途径，并就FTAAP的联合战略研究提出了大纲。APEC自身多样性，其长期推动区域贸易投资自由化打下的、良好基础，亚太地区在整合双边和次区域自由贸易安排方面出现的新突破，以及各方日益认识到全球价值链对亚太区域经济一体化的要求，使务实推动FTAAP具有有利条件。但FTAAP自身复杂性、个别成员的积极性欠缺、非APEC成员被拒之门外，以及其他地区一体化倡议的干扰，将对推动FTAAP构成牵制。在中、近期，APEC应努力落实《北京路线图》所制订的行动计划，按期实施并完成联合战略研究，加强功能性合作，建立和加强自贸区信息交流机制和能力建设。同时，应加快区域全面经济伙伴关系协定( RCEP)谈判，使其如期完成。中国和美国应加强在FTAAP方面的交流与合作，在早曰达成双边投资协定的基础上，继续推动贸易投资协定，并将双边自贸区建设提上日程。
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关键词 ] 亚太自由贸易区、北京路线图、跨太平洋伙伴关系协定、区域全面经济伙伴关系协定、亚太经济合作组织
[作者简介] 唐国强，中国太平洋经济合作全国委员会会长，曾任中国驻捷克大使、中国常驻联合国维也纳办事处和其他国际组织代表、中国驻挪威大使
王震宇，中国国际问题研究院副研究员
[中图分类号]F114.46
[文献标识码]A
[文章编号] 0452 8832( 2015)1期0075 -13
2014年是亚太经济合作组织( APEC)的大年。中国与APEC各方围绕“共建面向未来的亚太伙伴关系”主题，在区域经济一体化、创新发展改革与增长、互联互通等三个方面，提出了大量的务实合作倡议，努力塑造开放、包容、互利、共赢的伙伴关系。特别在促进区域经济一体化方面，中国与APEC各成员密集磋商，就启动并推进亚太自由贸易区(FTAAP)建设达成一系列重要共识，制订了《APEC推动实现FTAAP北京路线图》（简称《北京路线图》），这是APEC 2014年会议里程碑式的成果，为务实推动FTAAP迈出了实质性的一步。
一、解读《北京路线图》
《北京路线图》是2006年APEC会议首次提出建立FTAAP的目标以来，最为系统、全面阐述FTAAP的文件。该文件回答了为什么推动FTA-AP、APEC在推动FTAAP方面达成什么共识、如何处理APEC和FTAAP的关系等问题，并在此基础上提出了务实推动FTAAP、推进区域经济一体化的初步方案。
（一）务实推动FTAAP的必要性
《北京路线图》指出，亚太区域经济一体化进程进入关键阶段。区域贸易安排在推动贸易投资自由化和补充多边贸易体制的同时，由于不同的自由贸易安排使用不同的原产地规则，也造成了“意大利面条碗”效应，区域经济一体化进程面临碎片化危险。
FTAAP于2006年被提出后，在历年APEC会议上均得到提及，但APEC对FTAAP的推动仅停留在“愿景”阶段，就连2010年横滨APEC会议制订的《FTAAP路径》文件也仅仅将FTAAP从“理想愿景”变为“具体愿景”。《二f匕京路线图》则致力于将FTAAP“从愿景变为具体行动”。
这一步骤与多边贸易谈判进程密切相关。在2014年APEC领导人非正式会议召开之时，由于世界贸易组织( WTO)实施“巴厘一揽子协定”的议定书未能在2014年7月底前按时签署，各方在日内瓦进行的谈判陷入胶着状态。APEC与会者对多边谈判进程的停滞不前表示不满和担忧，对亚太区域经济一体化的紧迫感上升，志在通过推动区域经济一体化补充多边进程，而将FTAAP“从愿景变为现实”是其中重要的组成部分。2014年11月27日，WTO总理事会就粮食安全、贸易便利化协定和“后巴厘”工作达成议定书，WTO工作重回正常轨道，这与APEC和G20峰会的呼吁不无关系。
（二）FTAAP共识及其与APEC的关系
《北京路线图》总结了到目前为止各方围绕FTAAP达成的共识：FTA-AP与多边贸易进程是互补的，其性质是全面、高质量、涵盖下一代贸易投资议题的，APEC是FTAAP的孵化器，跨太平洋伙伴关系协定(TPP)和区域全面经济伙伴关系协定( RCEP)是FTAAP的实现途径，需要开展相应的能力建设等。
在重申APEC作为FTAAP孵化器发挥引领作用、提供智力支持的基础上，《北京路线图》进一步界定了APEC和FTAAP的关系：在APEC之外“平行推进”FTAAP的同时，APEC仍将保持“非约束性和自愿原则”，FTA-AP促进但不取代茂物目标。其中的教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 是“平行推进”，即APEC作为FTAAP的孵化器并不因为FTAAP的“对等谈判”进程而改变自身的“自主自愿”性质，反之亦然。厘清两者之间的关系对FTAAP的未来发展十分重要，同时也消除了有关成员关于APEC性质是否因此改变的顾虑。
此外，《北京路线图》指出，要在“尽快完成亚太自贸区可能路径的同时采取行动”推动FTAAP。这一界定契合了“开放、包容、互利、共赢”的精神，明确了FTAAP不用来架空或取代TPP或RCEP，而是乐见其成；在已有的或正在谈判的自贸安排基础上务实推动FTAAP，以便将各种自贸区的负面效应最小化。
（三）推动FTAAP的途径
《北京路线图》提出要“循序渐进、按照协商一致原则”推进FTAAP，重申了“尽快实现”FTAAP的承诺，为此采取的行动包括启动“实现FTAAP有关问题的联合战略研究”、推进APEC自贸区信息交流机制、实施第二期能力建设行动计划、加快“边境上”( at the border)贸易投资自由化和便利化、、改善“边境内”( behind the border)商业环境、促进“跨边界”(cross theborder)区域互联互通、加强工商界参与等。《北京路线图》的这些措施不是泛泛之谈，多数有相应的时间安排和监督执行机制，这是其务实性所在。
（四）《联合战略研究大纲》
《北京路线图》还就FTAAP的联合战略研究提出了大纲，成为实施路线图的关键性第一步。《联合战略研究大纲》规定的研究范围包括：FTAAP的经济影响分析、FTAAP所应涵盖的下一代贸易投资议题、对影响贸易投资的“边境内”措施的分析、对亚太地区现有自贸区的盘点、APEC现有行动成果及其与FTAAP的相关性、实现FTAAP的挑战与难点等。从研究内容看，《联合战略研究大纲》虽然并未直接回答FTAAP是否可行，但却是一项非常重要的战略性研究，是实现FTAAP的必由之路。联合战略研究如能成功实施，将为APEC领导人决定FTAAP的发展方向打下良好的基础。
《联合战略研究大纲》还就联合战略研究的参与者和领导机制做出了安排。该项目由贸易投资委员会关于加强区域经济一体化、推进FTAAP的“主席之友小组”领导，吸引APEC成员经济体、APEC政策支持小组、APEC工商咨询委员会(ABAC)、太平洋经济合作理事会(PECC)和各经济体APEC研究中心参与。时间安排是2015年第一次高官会建立专题组，第二次高官会确定专题组的职权范围，第三次高官会指定具体的研究计划，2016年底完成报告。从这些安排可以看出，研究不但具有明确的时间表，还将有政府、企业界和学术界的广泛参与。
一、推动FTAAP的有利条件
2014年中国倡导务实推动FTAAP并取得积极成果，为APEC推动亚太区域经济一体化指明了前进的方向。APEC启动FTAAP存在以下几个方面的有利条件。
（一）APEC经济体具有广泛代表性和多样性
《北京路线图》代表了APEC共识，即FTAAP将把区域经济一体化水平提升到新的高度，使太平洋两岸的经济体广泛受益，为亚太经济增长和各成员共同发展注入新的活力。APEC目前的21个成员分布于太平洋两岸，具有广泛的代表性，成员间发展水平不一，经济制度和文化传统多样。各方的共识和实际努力将为务实推动FTAAP形成积极势头，这是启动FTAAP建设最有利的条件。同时，APEC奉行“开放的区域主义”，这将对未来参与FTAAP的非APEC成员形成带动作用。
（二）APEC贸易自由化和便利化取得积极进展
1989年APEC成立时，其成员经济体的平均关税税率为16.9%，到2010年下降到5.8%。同期，APEC成员之间的货物贸易从1.7万亿美元增至9.9万亿美元，提高了近5倍，占APEC成员经济体货物贸易总量的67%：APEC货物与服务贸易总量从3.1万亿美元提高至16.8万亿美元，提高了4倍。在2002年到2010年的8年间，APEC的两个贸易投资便利化计划使得成员间交易成本各降低了5%。APEC在推动多边贸易谈判进程方面也一直发挥着重要引领作用。亚太地区这种贸易投资自由化和便利化的传统为务实推动FTAAP提供了良好的基础。同时，作为全球经济增长的火车头，亚太地区也最有条件深入推动区域经济一体化，追求贸易投资自由化。
（三）区域经济一体化出现新突破
20|14年，亚太地区区域经济一体化进程出现新突破。11月，TPP谈判方举行了部长会议和领导人会议，会后宣布“TPP谈判即将结束”。目前，日本和美国能否达成妥协值得关注，其他经济体内部存在的一些阻碍谈判进展的因素也可能延宕谈判结束时间，但TPP谈判毕竟进入收尾阶段。
太平洋西岸的一体化进程亦出现积极进展。澳大利亚与韩国、日本先后正式签署自由贸易协议，中国与韩国、澳大利亚分别实质性结束自贸区谈判。中国与东盟开启自贸区“升级版”谈判，东盟共同体建设取得积极进展。RCEP已完成6轮谈判，从程序磋商进入实质性谈判阶段，2014年8月举行的RCEP部长级会议重申到2015年底完成谈判。在5个“10+1”、自贸安排的基础上，中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和印度之间的双边或三边自贸安排将进一步加强东亚生产网络，促进RCEP谈判。美国学者彼得·派特瑞( Peter Petri)认为，区域内双边和多边贸易安排达到饱和时，自由化进程将促成其整合。
APEC在FTAAP方面取得的进展与TPP和RCEP的进展相映成趣。一方面，FTAAP将在TPP和RCEP完成的基础上展开，后两者的积极进展有利于推动FTAAP进程。随着TPP和RCEP谈判进入尾声，FTAAP在确定原则、框架、标准、内容等方面所需要的参照物将日趋清晰，各方对FTA-AP的关注势必加强。另一方面，FTAAP的进展也将推动TPP和RCEP的谈判以及进一步扩展的计划。
（四）全球价值链为经济一体化带来新推力
有关产品或服务的设计、开发、生产制造、营销、交货、消费、售后服务、最后循环利用等各环节的增加值构成了价值链。参与全球价值链( GVCs)对一国经济发展具有重要意义。据联合国贸易和发展会议统计，增加值贸易占发展中国家GDP的30%，占发达国家GDP的18%。亚太地区是全球价值链分布范围最为广泛的地区之一，无论发达经济体和发展中经济体均深度参与全球价值链。2014年APEC会议制订并通过了《亚太经合组织推动全球价值链发展合作战略蓝图》，为APEC经济一体化进程开辟了新领域。
随着各方深入认识全球价值链的重要性，FTAAP相对于TPP和RCEP的优越性将更加明显。TPP成员有限，且实施严格的原产地规则，东亚地区业已形成的生产网络和价值链将被严重割裂；RCEP与东亚生产网络基本吻合，但由于不包含太平洋东岸经济体，对价值链也具有一定的割裂作用。FTAAP能够打通亚太地区产业链和供应链的阻塞点，深化全球价值链整合。当然，全球价值链的终极要求是全球贸易投资的自由化，这需要多边贸易体制加以推动。
二、推动FTAAP的不利因素
亚太地区在推动FTAAP过程中也面临一些不利因素，通向FTAAP的道路注定是曲折的。
（一）FTAAP自身的复杂性
亚太地区的多样性决定了FTAAP自身的复杂性。作为全面、高质量、涵盖下一代贸易投资议题的协议，FTAAP将超越现有的世贸组织多哈回合谈判安排。FTAAP的成员数量虽然远少于世贸组织成员，但成员结构与其相仿，成员间利益诉求有较大差异。多哈回合谈判历经13年仍未完成，在发展水平参差不齐的亚太地区开展超越世贸组织的贸易安排谈判，其难度可想而知。各方虽有意共同推动FTAAP，但未来谈判进程未必一帆风顺。
（二）部分APEC成员的态度欠积极
FTAAP是在美国的推动下于2006年被列入APEC议程的，其后来的推动者主要是日本和中国，澳大利亚和新加坡等经济体也对FTAAP表现出很高的热情。但目前，美国将TPP作为当务之急、重中之重，对FTAAP的态度不够积极，这也影响了个别经济体在FTAAP可行性研究、谈判时间表等议题上的积极性。不过，若TPP未来进展顺利，美国对FTAAP的态度可能趋于积极，并将竭力推动FTAAP套用TPP模板。
（三）其他潜在成员的参与
作为亚太地区的自由贸易区，如何确定FTAAP的未来成员是一个困难的问题。派特瑞提供了三种版本，即21成员版（APEC的21个成员）、17成员版（TPP的12个成员+中国、印度尼西亚、韩国、菲律宾、泰国）和25成员版（APEC的21个成员+东盟其他成员+印度）。实际上，太平洋联盟成员和其他太平洋沿岸的拉丁美洲成员也有可能加入未来的FTAAP。当前．，在APEC作为推动FTAAP主渠道的情况下，非APEC的潜在成员由于不能参加APEC会议，将难以参与FTAAP讨论，形成信息不对称，进而影响FTAAP自身的未来发展。
（四）替代性选项的分扰
近来有专家指出，当前TPP、RCEP、FTAAP等以自由贸易区为核心内容的区域经济一体化进程面临着困难和阻力，区域经济一体化的议题不仅仅是经济问题，更是一个政治经济学问题，区域经济一体化安排的内涵有待丰富。美国学者查尔斯·莫里森( Charles Morrison)建议，构建促进增长的“太平洋经济伙伴关系”( PEP)，内容包括完成TPP和RCEP谈判、贸易便利化、双边投资协定、基础设施互联互通、东亚峰会的政治议程、亚太名人网络等，并特别强调，PEP的建设需要中国和美国共同发挥领导作用。尽管PEP之类的建议尚欠成熟，由此上升为亚太区域领导人的共识还有很长的路要走，但这些倡议显然有其合理的成分。
此外，东亚地区近年来方兴未艾的功能性合作，如亚洲基础设施投资银行、“21世纪海上丝绸之路”、东亚金融合作等，也使人们意识到有必要探索亚太地区新的合作架构。
在各方面条件成熟的情况下，不排除出现FTAAP替代性选项的可能性，届时推动FTAAP的相关各方将面临抉择。FTAAP要从设想变为现实，需要吸取替代选项中的合理成分，甚至包含超乎自由贸易区的功能。中国学者张蕴岭建议，FTAAP涵盖自由化、便利化、合作等内容，其中应设立不同的进程和安排。
（五）APEC制度的限制
APEC的制度原则是自主自愿、协商一致、非约束性，这一原则使APEC进程有别于谈判进程。历史上，APEC曾试图运用谈判方式推动“部门自愿先行自由化”( Early Voluntary Sectoral Liberalization，EVSL)行动，但未成功。APEC可以很好地发挥FTAAP孵化器的作用，持续为FTAAP提供智力支持。但在此基础上，如果APEC要进一步发挥好助推器的作用，推动FTAAP从愿景变为现实，就要吸取EVSL的教训，处理好与FTAAP的“平行关系”，找到切实可行的推动机制。这有待APEC各成员出谋划策，集思广益。
四、近期和中期主要任务
在机遇和挑战并存的情况下，APEC及各经济体应该发挥引领作用，为FTAAP的启动和推动不断创造条件、奠定基础，持续推动FTAAP由愿景变为现实。
（一）切实开展联合战略研究
联合战略研究的时间框架为2015年到2016年，每年的进展要向贸易投资委员会和高官会报告，2016年底前要向APEC领导人非正式会议和双部长会议提交研究结果。贸易投资委员会每两年要评估自贸区信息交流机制，并将结果呈报贸易部长会议、双部长会议和领导人非正式会议。APEC应注意相关议程的连续性，推动各方按既定的《联合战略研究大纲》开展研究，完成2015年的规定任务，细化2016年的时间框架，确保联合战略研究如期完成。
（二）继续开展功能性合作
经过25年的发展，APEC在“边境上”的贸易投资自由化和便利化方面取得了显著成绩，在“跨边境”互联互通方面已有所开拓并确立了《APEC互联互通蓝图》，在扫除“边境内”障碍、推动规则一致化、改善营商环境方面也有所进展并确立了行动计划。目前，APEC正在推动工商界协助确定下一代贸易投资议题，已经开展工作的领域包括投资、服务、电子商务、原产地规则、全球价值链、供应链互联互通与韧性( resilience)、海关合作、环境产品清单、良好规制措施等。APEC在这些领域应继续深入合作，为提高亚太经济一体化程度添砖加瓦，为未来的FTAAP谈判预备模块。
（三）做好信息交流和能力建设
2014年APEC会议决定建立自贸区信息交流机制，并指出，提高现有自贸区透明度和对可能路径更好的理解将有助于争取利益相关者的支持，并最终实现一个真正让各方受益的FTAAP。实际上，TPP和RCEP的谈判阵营虽有共同的成员，但由于TPP的保密安排，信息不透明、不对称的问题严重。在共同成员的协调下，两大谈判阵营实现某种程度的对话与交流是必要和可行的，对未来的FTAAP建设也是有益的。
经济技术合作与能力建设是APEC进程的重要支柱。APEC 2015年非正式高官会研讨会得出的一个结论是，地域不平等和收入分配不平等，不仅影响经济增长，而且影响区域经济一体化进程。有鉴于此，APEC应比照高级自贸区对发展中经济体和每个经济体中弱势群体所带来的经济影响，有针对性地开展能力建设项目，提高其参与区域经济体一体化并从中获益的能力，为未来的FTAAP谈判营造有利环境。
（四）如期完成RCEP谈判
RCEP目前有16个成员国，拥有世界48. 8%的人口，占世界GDP的28.7%，世界贸易的27%，吸引外资占世界总量的24.4%，对外投资占世界总量的23.3%，是东亚地区参与成员最多、规模最大的贸易协定谈判，是对既有成熟自贸区的整合。RCEP具有较强的包容性，符合亚洲产业结构、经济模式和社会传统，采取循序渐进方式，兼顾成员国不同发展水平。
RCEP和TPP同为通向FTAAP的可行路径，两者各有比较优势：RCEP更多反映了发展中经济体的区域经济一体化诉求，更符合东亚乃至亚太生产网络的要求：TPP则代表发达的工业化经济体对21世纪贸易规则制定的诉求。显然，FTAAP必须兼顾这两大诉求。从亚太现实看，通过FTAAP整合RCEP和TPP，使两者逐步连接和融合最符合亚太地区的整体利益，是亚太地区最理性的战略选择。目前，TPP谈判即将完成，而RCEP的实质性谈判刚刚起步，因此，RCEP谈判各方应该加快步伐，以最终实现FTA-AP对二者的整合。
（五）中美加快经济合作步伐
未来FTAAP必然包括中美两大经济体，在一定意义上，未来要整合RCEP和TPP，就是要中美在双边贸易和投资问题上达成协议。因此从现在起，中美两国要为此打基础、做准备。
1．在今明两年争取达成全面、高质量，同时非歧视、公开、透明的双边投资协定( BIT)。FTAAP对两国带来的利益最大，因此，两国之间沿双边投资协定开展的合作可成为通向FTAAP的第三条路径。
2．在投资协定基础上进一步丰富合作内容。2014年7月，中国国际经济交流中心理事长曾培炎提出发展中美经贸关系的双边投资与贸易协定( BITT)的倡议，得到中美双方代表的积极响应。2014年底，该中心发表有关BITT倡议的研究报告，认为时机已经成熟。BITT将涉及关税、投资、农业贸易、服务贸易、政府采购、知识产权、竞争环境等关键领域，在技术创新、网络安全、基础设施、清洁能源和生态环境等领域切实推动中美合作，是_个基于中美发展实际、面向未来的高水平协定。
3．共推双边自由贸易区。美国与其他国家开展自由贸易谈判一般经过两个步骤，即进行可行性研究和签署贸易投资框架协议。中美在BIIT基础上可继续向建设中美自由贸易区迈进。中美关系是亚太地区乃至世界最为重要的双边关系，作为世界上最大的两个经济体，双方正在建设新型大国关系，而建立自由贸易区应是其重要课题，是“应有之义和必须之举”。双方建立自由贸易区的困难和挑战不小，但利益也是巨大的。自贸区的建成每年将分别使美国和中国国民收入增加1000亿和3000亿美元，均高于TPP和RCEP给美国（766亿美元）和中国（2497亿美元）带来的收益。
中美谈判与达成BIT、BITT和自由贸易区的过程将有利于TPP和RCEP规则的对接与融合，也将为发展中经济体适应下一代贸易规则开辟渠道。尽管这一进程可能是艰苦和漫长的，但从促进亚太区域经济一体化的角度看，是与FTAAP相向而行的，值得双方认真对待和大胆尝试。
【完稿日期：2015 -1-3】
【责任编辑：吴劭杰】