蔡鹏鸿
〔提 要〕中国—东盟海洋合作发展呈现三大走向，从次级层次的合作向以战略性合作为重点方向发展，合作领域和项目由分散走向集聚，合作方式在多边和双边层次上并行推进。20 多年来，中国与东盟在海洋合作方面取得了令人瞩目的成绩，但在推动新一轮海洋合作之际还需关注困难和挑战，如政治上的信任赤字、有限的合作层次、一方积极主动另一方消极被动的单向行动等问题。推动海洋合作是中国与东盟增强互信、化解分歧的共同要求。中国和东盟国家应在合作共赢精神指引下，努力使海洋合作成为中国—东盟战略伙伴关系新的支柱。
〔关 键 词〕海洋合作、海洋安全、周边外交、中国—东盟关系
〔作者简介〕蔡鹏鸿，上海国际问题研究院外交政策所研究员
〔中图分类号〕D822.333
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕0452 8832（2015）4 期0014-12
东盟国家多是海洋国家，海洋是中国与东盟国家建设利益共同体的共同纽带。主席出访东南亚期间郑重提出，中国希望“同东盟发展好海洋合作伙伴关系，共同建设21 世纪海上丝绸之路”[1]，这是中国政府从区域发展大局以及为与东盟国家建设命运共同体而提出的战略构想。推动中国—东盟海洋合作，不但符合中国与东盟国家的共同利益，而且有助于维护地区的和平与稳定。
一、中国—东盟海洋合作进程
中国与东盟海洋合作起步于20 世纪90 年代，迄今而言，中国与东盟国家的海洋合作进程似可划分为以下几个阶段：
第一阶段是从1991 年中国与东盟启动对话关系至2001 年双方完成“南海各方行为宣言”磋商，这是多边与双边探索、约束与自愿接近的阶段。
1990 年代初，中国从发展同东盟组织关系以及致力于改善同东南亚各国双边关系两个层面入手，同东盟国家全面恢复或建立外交关系。1997 年，中国与东盟确定建立面向21 世纪的睦邻互信伙伴关系，为双方推进海洋合作奠定基础。
在这一阶段，双方对涉海领域的合作进行了初步探索，为下一阶段推进海洋合作做出了必要的先期准备。首先，利用东盟地区论坛（ARF）探讨海洋合作。根据1995 年版的“东盟地区论坛概念文件”，海洋合作的基本内涵是：海军舰艇防避碰、气候监测、海上搜救、海洋环境保护、海上科学研究等非传统海洋安全合作内容。[1] 这些议题为以后中国—东盟海洋合作确定了基本方向。1997 年3 月，中国同菲律宾在北京合作举办ARF“信任措施建设”会间会，受到国际社会高度重视，为以后建立ARF 海上安全合作会间会打下基础。其次，双方同意以和平方式解决南海问题。1992 年《东盟南海宣言》公布后，中方回应表示，海上分歧应该通过和平谈判加以解决，如果谈判条件不成熟，可以搁置争议、共同开发。[2] 再次，以双边方式谈判解决岛屿主权和海洋划界问题。中国和越南达成共识，通过谈判解决了部分海域的划界和开发合作，签署了《中越在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》（2000 年）和《中越北部湾渔业合作协定》（2000 年），成为南海地区解决海上争议、推进海上合作的良好典范。最后，联合完成联合国涉海合作项目“东亚海海洋污染防止与管理计划”（1994 年）。中国同东盟国家参与方合作编制了《东亚海可持续发展战略》，出色地完成了海上合作示范点建设任务。[1]第二阶段从2002 年至2011 年中国—东盟海上合作基金建立，这是双方在前期探索的基础上进入机制内发展的初级阶段。这一阶段是中国和东南亚国家关系蓬勃发展的重要时期，双方从“睦邻互信伙伴关系”(1997 年) 升级为“面向和平与繁荣的战略伙伴关系”(2003 年)。同时，中国—东盟自贸区谈判启动并于2004 年实现“早期收获”。2010 年，中国与东盟正式建成世界上最大的发展中国家自贸区。
中国—东盟海洋合作在新的时代背景下得以推进。海洋合作进入中国—东盟十大合作领域。2002 年，中国和东盟国家签署了《南海各方行为宣言》，文件原则上同意推动海洋合作的五个发展方向，即海洋环保；海洋科学研究；海上航行和交通安全；搜寻与救助；打击跨国犯罪，包括打击毒品走私、海盗和海上武装抢劫以及军火走私等。[2] 尽管双方次年即提出海洋合作的相关项目，[3] 但是后来的实践表明，中国—东盟海洋合作不是在《南海各方行为宣言》的框架下推动，而是根据2003 年“战略伙伴关系”框架协议及其“行动计划（2005-2010）”实施，把海上合作纳入双方关系十大合作领域之一“交通”领域推进，取得如下进展：（1）确定了海洋合作的内涵，即以海运、澜沧江—湄公河国际航运开发、海事、制定交通海运合作发展战略规划、人力资源培训等为合作方向；[4]（2）建立了部长级协调管理机制——“中国—东盟交通部长会议机制”，把海洋合作纳入了政府管辖轨道；（3）推动了海事合作，通过建立“中国—东盟海事磋商机制”（2003 年），保障船员权益、航行安全、水域清洁、航运便捷等海上事务；[1] （4）制定了海运合作规划，在《中国- 东盟港口发展与合作联合声明》（2007 年）的基础上，2008 年正式签署了《中国—东盟海运协定》，为进一步发展港口合作、航运建设、现代物流技术和管理的人力资源开发等海运领域制定了国家级的合作规划，从制度上保障了中国同东盟国家海运政策、海运计划、协定执行的相互对接，提高了海运和物流管理人员素质，提升了海运交通合作的能力建设；（5）加强了双方涉海人员的培训和交流，中国向东盟国家提供涉海人力资源培训，使其海事主管部门官员管理能力得到提升。[2]
同一时期，中国与东盟部分国家联合推进双边或三边海洋合作，取得了积极成果：（1）2004 年底印度洋海啸之后，中国参与印尼等国的海洋防灾救灾活动；（2）2005—2008 年期间，中越菲三国在南海一个总面积为14.3万平方公里的协议区内联合收集二维和三维地震数据，共同开展测试活动；[3]（3）中国—印尼推进双边海洋合作，包括海上渔业合作、[4] 海洋科研、海洋环境保护、海岛保护等领域的交流与合作；[5] （4）中国—越南双边海洋合作，包括“中越海浪与风暴潮预报合作”[6] 和中越在北部湾跨界构造海域联合开展油气勘探；[7] （5）中国—马来西亚海洋科技合作，2009 年双方签署《中华人民共和国政府与马来西亚政府海洋科技合作协议》，[8] 这是中国同南海周边国家签署的第一个政府间海洋科技合作协议；（6）中国—泰国海洋合作，签署了《中华人民共和国国家海洋局与泰王国自然资源与环境部关于海洋领域合作的谅解备忘录》，进一步推进了中泰两国的海洋科技合作。[1]
这阶段的中国—东盟海洋合作，无论是中国同东盟组织还是同相关国家的双边合作都取得了重大进步。2010 年东盟提出互联互通计划以来，中国把加强与东盟的海上互联互通作为发展中国与东盟国家关系、提高双方经济一体化水平的重要途径，海上互联互通成为中国与东盟海洋合作的优先领域和重点方向，中国在2011 年设立30 亿元人民币的中国—东盟海上合作基金，将海洋领域的合作推向新高度。
第三阶段从2012 年到目前，中国—东盟海洋合作进入升级、更新和发展的新阶段。在“主动谋划、努力进取”这一中国特色外交新思路的指引下，中国积极推动同东盟国家的海洋合作进程。中国于2012 年倡议建立“中国—东盟海上合作伙伴”，发布《南海及其周边海洋国际合作框架计划》。2013年，中国提出以东南亚为枢纽建设21 世纪海上丝绸之路战略构想。2014 年，中国设立400 亿美元的丝路基金。2015 年，中国正式启动“中国—东盟海洋合作年”。
值得注意的是，这一时期的相关文件[1] 揭示，由于双方都希望把海洋合作提升到新的高度，因此，这阶段的海洋合作进程和合作层次迅速提升：（1）从深化政治互信高度推进海洋合作，中国和东盟国家领导人的会晤日益密集，海洋合作已成为政府高层外交的主要议题；（2）重申了原则上依据《南海各方行为宣言》为框架推进海洋合作，主张继续加强海上安全合作，维护航行自由，发展中国—东盟海洋合作伙伴关系，包括用好中国—东盟海上合作基金，加强海上互联互通、渔业、海洋科技、环境保护、航行安全、海上搜救、海洋文化等领域合作；（3）双边海洋合作稳步发展，中国与印尼、泰国、马来西亚、越南、新加坡之间在前期合作的基础上，继续就海洋领域的合作签署了一系列双边协定或者涉海谅解备忘录；（4）既延续了双方前期确立的“交通”领域的合作项目，又拓展了新的合作范围，把中国－东盟海上合作基金支持的项目至少扩大到17 项。[2]
由上述三阶段可总结出中国—东盟海洋合作的以下特点：
第一，从次级领域合作向战略性合作的支柱方向发展。中国—东盟海洋合作一直以次级层面部门合作为主要特征，其标志是在中国—东盟十大合作领域之一的“交通”机制下推进，绕开了《南海各方行为宣言》，将其降为次级领域合作。这种情况到了2012 年才得以扭转，双方从战略高度认识到建设海洋合作伙伴关系的重要意义。中国推出的《南海及周边国际合作框架计划(2011—2015)》，着重于南海周边的海洋合作，成为中国和东盟海洋合作伙伴关系建设的战略合作方向，希望通过海上合作化解海上分歧，使海洋合作成为中国—东盟战略伙伴关系新的支柱。
第二，从分散到集聚合作方向深化。初期的海洋合作较为分散，新世纪后纳入体制之内，却未能聚焦合作，共同推进，对于《南海各方行为宣言》合作项目，仅以中国和东盟各自承办三个项目记录在案，而不是联合承办六个项目加以推进。[1] 这就不可避免地产生一定的负面效应，以致海洋合作只能分散到交通领域的次级层面之中。根据中国—东盟合作“行动计划（2011-2015）”，双方同意依据《南海各方行为宣言》确定的原则，在和平解决领土和海洋管辖权争端之前，通过合作建立信任、采用符合国际法和国际规则的规范术语进行工作，合作集聚于海上非传统安全领域，在诸如海洋经济、海上防灾减灾、海洋科学研究、海洋环保、海上航行和交通安全、海上搜救、海上遇险人员的人道待遇、打击海上跨国犯罪等领域加强对话与合作，旨在建设合作、和谐、和平的海洋。[2]
第三，多边层次和双边合作并行推进。中国一开始就坚持从地区组织的视角同东盟接触和交往，认为东盟是中国周边一个重要的区域组织，应该发挥其作为地区组织可以发挥的作用，但原则上是发挥平台作用，而不是由其取代主权国家主导的海洋合作行动。比如，双方同意在《南海各方行为宣言》的原则框架下，通过南海有关各方进行磋商和协商一致原则来解决南海争议，而不是由东盟来主导争议方领土主权和海洋划界争议的解决。同时，《东盟宪章》的规定和地区国家关系的实践表明，东盟是由东南亚主权国家签约组建的，它为东盟成员和机制外国家提供了一个交往与合作的平台。东盟在推进地区海洋合作的过程中可以发挥积极作用，但决不是一个削弱成员国主权的地区机制。实践表明，国家间双边层次上的海洋合作在内容上是丰富的，形式上是多样的，但是这种双边合作未必需要获得东盟组织的批准。中国—东盟海洋合作体现了多边层次和双边对接的特点。
从中国—东盟海洋合作进程及其特点中可见，涉海合作既充实了双方战略伙伴关系的内涵，也使原有的海洋合作进一步深化，双方从既有的“十大”合作领域朝更新的方向拓展，对于推进中国和东盟的政治经济关系发挥了重要的加固作用，海洋合作正成为中国—东盟合作新的亮点。
二、中国—东盟海洋合作的动因
对促进中国—东盟海洋合作的动因进行解释，需要从涉海合作赖以存在的国际政治和经济关系视角加以分析。
第一，全面发展中国与东盟战略伙伴关系、建设更加紧密的中国—东盟命运共同体是中国—东盟海洋合作进程持续推进的战略性动力。从对海洋合作进程的分析中可以发现这样一个事实：冷战结束以来的任何一个时期，中国—东盟关系的发展都要求双方从战略高度来重视海洋问题，让海洋合作成为双方整体合作的重要方面。中国与东盟启动对话关系之后是如此，建立睦邻互信伙伴关系之后是如此，新世纪初上升为战略伙伴关系之后也是如此，现在新一轮海洋合作进程更是如此。尽管有时候由于特殊原因致使海洋合作层级受限，但双方依然将其纳入全面合作的框架机制内，使海洋合作如波涛翻腾，一浪高过一浪。在主席的推动下，海洋合作已成为中国—东盟国家高层外交的战略性内涵，不仅成为中国与东盟整体关系全面发展的重要议题，而且应成为建构更加坚实的中国—东盟命运共同体大厦不可或缺的新支柱，这是推动新一轮中国—东盟海洋合作的战略性动力。
第二，构建亚洲海洋合作机制是推动中国—东盟海洋合作进程的内在动力。中国高度重视亚洲海洋合作机制建设，主席指出：“加强海上互联互通建设，推进亚洲海洋合作机制建设，促进海洋经济、环保、灾害管理、渔业等各领域合作，使海洋成为连接亚洲国家的和平、友好、合作之海。”[1]
东盟拟订了以“制度联通”为核心的互联互通规划，东盟国家希望通过建立东盟海事论坛等平台来协调各方海上政治和安全关系，解决东南亚地区的海事纠纷。然而，东南亚海上纠纷在域外势力介入的背景下，海上争端趋于复杂化。中国和东南亚国家应通过外交协调、地区合作、国际会议、缔结国际协定等途径建立亚洲海洋合作秩序，以防止地区海事纠纷进一步上升，避免这类纠纷演变为冲突和对抗。共同为涉海的政治、安全、经济、科技、环保等领域建立相应合作机制，是推动中国—东盟海洋合作的制度性动因。
第三，加强功能合作是中国—东盟海洋合作持续前行的务实性动因。从双方海洋合作的实践看，20 世纪90 年代合作项目比较分散，在此一时期纳入体制内的海洋合作项目之中，大部分为海洋领域的功能合作，包括海事合作、港口运营、海洋科技、渔业合作、海洋环保与防灾减灾、人员培训等。新世纪以来，随着中国经济的快速增长，变动中的地缘经济格局让东盟国家在经济上进一步依靠中国，在海上互联互通方面需要得到中国的支持。东盟的互联互通规划包括物理性的基础设施项目，即为实体领域的功能性合作项目，它由两个系统构成，一是由岛屿或半岛公路—铁路网构成的陆路系统，二是由海上船运航线构成的海路系统。海路和陆路两个系统之间实际上不设分隔线，海、陆系统中的各岛屿同岛屿陆路上的港口、沿线公路铁路干线串联起来，再由港口支点相互连接，形成东南亚地区特有的海上互联互通经济带。中国制定的海洋事业发展规划和海洋经济发展规划，坚持陆海统筹，以维护海洋生态系统为基础，着力发展海洋经济，以科技创新推动海洋产业的发展。
在涉海产能领域上，中国与东盟国家在海上互联互通建设的规划上是契合的。
比如，一些东盟国家同中国在合作建设的港口产业园区项目，以及东盟国家正在加强岛屿联通的基础设施建设，甚至包括一些海上能源、通信等发展“瓶颈”，都有推进新型工业化的现实需求。这些领域大多涉及功能合作，正成为双方发展议程的重点，是推动中国—东盟海洋合作进一步深化的基本动力。
第四，弘扬亚洲海洋文化是推动合作的一种现实需求。中国—东盟海洋合作长期处于“次级层面”，表面上似乎是有意避开中国与东南亚政治关系中最为敏感的海洋地缘政治因素，实质上忽视了海洋文化因素对双方关系的历史和地缘作用。中国和东南亚的海洋文化相互借鉴共存共荣数千年，它不仅产生了晒盐制盐、捕捞养殖的渔盐经济，还缔造了贸易往来、移民海外的海缘人缘网络。东亚海洋形成了以和睦、和谐、合作、共赢为特征的海洋文化交流体系。中国和东盟国家反对西方海洋文化中的殖民意识，主张以建设蓝色海洋经济、崇尚和平和谐的新型海洋文化观为指导，构建新世纪海洋政治的核心理念，助推海洋合作。
三、挑战和应对
海洋合作正成为中国—东盟全面合作的新亮点。最新迹象表明，这种合作势头决不是对既有项目的简单追加。仅就当前实践中涉及的领域和内容看，双方合作不再局限于十大合作领域中的“交通”领域，进一步深化或者突破机制上的限制，向更广泛的领域递进，应是一项十分紧迫的任务。在这一背景下，需要关注若干亟待解决的难点与挑战。
其一，“信任赤字”问题。从当前发展趋势看，中国—东盟21 世纪海洋合作将会以高层次、多边性、双边性、约束性这些综合特征的安排为主要方向。双方关系触及海洋政治要素，包括领土争端、域外大国介入等敏感问题，它们使中国—东盟国家的海洋合作面临政治甚至军事上的挑战。比如，菲律宾已决定引入美、日军事力量，应付来自中国的“海上安全威胁”。菲律宾等国家的行动导致中国与某些东盟国家出现“信任赤字”，给中国—东盟海洋合作带来不应有的政治挑战。
其二，“合作层级”问题。自从2012 年中国提议同东盟“建立海洋合作伙伴”以来，中国不断地提出系列性的优惠项目，充分显示出中国推动海洋合作的努力是积极和认真的，东盟国家领导人也非常赞赏中方的真诚与友情。不过，仅此还不足以突破机制上的限制，实际运营中依旧依赖“交通”领域。虽然新的合作项目源源不断，但是实际操作中不得不分散安排，这是深化海洋合作面临的结构性障碍所致，若不及时评估和修正，中国—东盟海洋合作很可能会出现碎片化倾向。
其三，“单向行动”问题。必须承认，所谓合作行动，理应是双方共同推进、共同开辟和共同经营的行动，不应该出现单边承办或者各自承办的单方向行动。中国与东盟国家的海洋合作进程中却出现了一些不应有的单向行动，有时甚至出现只有一方积极主动、另一方消极被动的情况。这种现象不利于进一步推动海洋合作。
目前，中国与东盟国家的海洋合作发展总体势头良好，在双方关系趋于成熟稳定的背景下，抓紧海洋领域的合作有利于双方共同构建合作共赢的海洋伙伴关系，朝着建设亚洲海洋合作机制的方向发展。中国和东盟国家需要认真应对挑战，克服海洋合作进程中的障碍。
第一，把建设“21 世纪海上丝绸之路”作为中国—东盟海洋合作新的推动力。“21 世纪海上丝绸之路”是中国政府最先向东南亚国家提出的海洋合作倡议，提出的时候除了周边海上安全环境呈现出前所未有的新内涵和新趋势外，中国同东盟相关国家的关系也“因南海问题面临严重困难”[1]。海上丝绸之路倡议不仅要弘扬和平、合作、互惠的丝绸之路精神，还希望南海问题不影响中国—东盟友好合作的大局及双方关系战略走向的信心。海上丝绸之路倡议应成为推动双方海洋合作新的动力。
第二，海洋合作应成为中国—东盟全面合作新的重要领域。李克强总理强调，海洋合作应成为“中国东盟2+7 合作构想”的重要方面，实际上明确表达了中国—东盟海洋合作的合作层次应该提升。按照现有的行动时间表，中国—东盟战略合作的第二个行动计划即将到期，未来五年的行动计划（2016-2020 年）应该把“海洋合作”作为双方合作新的重要方面，从机制上加以固定，为中国—东盟全面战略伙伴关系开辟新的增长点。
第三，海洋合作应该摒弃单向动作，重视对接行动。海洋合作是双方涉海领域的共同行动，应强调政策协调，努力提升项目的合作水平。对接包括这样一些内涵和措施：（1）发展战略对接，中国的21 世纪海上丝绸之路可以与东盟共同体发展蓝图对接；[2]（2）项目对接，对接的重点应该在于海洋经济、海上互联互通、海上环保和科研、海上搜救、渔业合作、反海盗合作等等；[1] （3）海洋产能合作对接，中国—东盟自贸区升级版旨在深化双边经济互惠关系、巩固更加全面的相互依赖关系，应该通过产业促进和能力建设提高基础设施相对落后的东盟国家能力，可以通过中国同东盟具体一个或几个国家打造一个海上地区或海上基础设施的合作案例，来为海洋合作提供正面认知。[2]
四、结语
中国愿同东盟国家发展海洋合作伙伴关系，共同建设“21 世纪海上丝绸之路”，携手打造利益交融、安危与共、一荣俱荣的命运共同体。深化中国—东盟海洋合作、发展海洋合作伙伴关系，既丰富了中国的周边外交战略内涵，也指引着中国同东盟国家关系发展的战略方向。中方为此提出了一系列务实合作的举措，包括出资400 亿美元设立丝路基金、筹建亚洲基础设施投资银行、向东盟国家提供100 亿美元优惠性质贷款、启动中国—东盟投资合作基金二期30 亿美元募集、设立100 亿美元中国—东盟基础设施专项贷款等，为中国—东盟互联互通，特别是海上互联互通合作，提供了长期稳定的资金保障。加强中国—东盟海洋合作，造福于双方国家和人民，也是实现亚洲海上和平稳定的一项伟大事业。
【完稿日期：2015-6-27】
【责任编辑：曹 群】