沈本秋
[提 要] 在大数据时代，通过数据挖掘进行公共管理已经成为政府治理的新方式。大数据将从四个方面推动公共外交变革：一是促使网络公共外交模式发生变革，二是促使公共外交的调查方法科学化，三是提升公共外交的预测能力，四是促使公共外交决策模式发生变革。中国的公共外交需要新的战略：一是加强大数据权力，二是充分发挥大数据的作用。
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关键词 ] 大数据、公共外交、调查方法、决策模式
[作者简介] 沈本秋，广州大学公共管理学院副教授
[中图分类号]D80
[文献标识码]A
[文章编号] 0452 8832(2015)1期0029-14
传统上，公共外交指受一国政府资助的、旨在向外国公众传播信息并影响外国公众的项目，主要方式包括出版、广播影视、文化交流等。随着20世纪开始的信息技术革命和21世纪互联网的普遍推广，社交媒体开始进入公共外交领域，成为重要的平台。公共外交的形式已呈现出多样化的特征，从官方到民间都在参与。但目前，公共外交的开展模式基本上是粗放型的，即多元主体参与、多种资源投入，其效果难以提升和评估。公共外交决策主体多倾向于根据自己的直觉和决策经验来决策，决策过程具有主观性和粗放性特征，并不是政府部门严密论证的结果。不过，随着大数据时代的到来，公共外交的这些特点将得到改变。将大数据技术应用于公共外交，将改善公共外交的决策模式，并提升公共外交效能。
一、大数据：国家权力的新增长点
大数据一般是指“产生于多种来源的巨量电子数据”。它具有“4V”特征：容量( volume)大、速度(velocity)快、多样性(variety)和价值(value)大。大数据容量之大远远超出我们的想象。2012年，美国数据专家卡利乌·李塔鲁( Kalev Leetaru)对社交媒体推特(Twitter)产生的数据量进行考察与统计，发现这一社交媒体一天产生80亿个单词的信息量，而过去50年《纽约时报》总共才产生30亿个单词的信息量。其速度之快体现在数据变化的实时性，可弥补传统数据收集带来的时滞。其多样性体现在它的来源包含结构化数据与非结构化数据——前者是运用一定规则经过加工的数据，后者则指大量的实时变化的数据。其中，拥有文本、图片、音频、视频等表现形式的非结构化数据是大数据的最主要组成部分。大数据的大价值则体现在数据挖掘( data mining)上，它为发现大数据价值贡献了重要方法，往往提供了某种潜在的商业价值或治理方向。
对于国家治理，大数据的主要意义在于“数据治国”思维和模式的确立。大数据能够有效集成国家各个领域的信息，通过数据挖掘和分析增强国家制定前瞻性和先导性战略的能力：能够实现信息跨部门、跨区域共享，从更宏大的层次实现超越部门利益的协同治理模式；有助于国家逐步形成用数据挖掘、用数据分析和用数据治理的习惯，真正实现大数据在决策中的常规运用，最终实现基于数据挖掘基础上的科学决策、理性决策与精细决策。
大数据已经成为国家权力的新增长点。信息技术的发展使国际竞争从地理空间向虚拟空间延伸，“信息战”成为21世纪头十年的热门话题。大数据时代的到来，海量信息的产生，使信息控制权进入更加激烈的竞争状态。如何整合数据？如何从海量数据中提炼有用信息？如何运用信息进行研判并发起精准的行动？这些都是未来国际政治的焦点，更是国家权力的体现。
在美国决策者看来，大数据是“未来的新石油”。2012年，美国政府拨款2亿美元启动“大数据研究与开发计划”，六个联邦部门和机构承诺参与该计划。在大数据应用领域处于领先的思科( Cisco)公司以及亚马逊(Am-azon)、谷歌(Google)、苹果(Apple)、脸书(Facebook)等美国新兴企业正在成为大数据的拥有者和使用者：它们通过基于云计算的平台，汇集来自无线标签、全球定位系统( GPS)、智能手机的大量数据，经过分析后用于客户信息管理或市场营销。目前，最大的大数据公司都在美国，美国已经成为掌控大数据资源最多的国家。如果大数据的控制权将影响国际政治中的权力分配格局，至少目前美国已经占有一定优势。美国的行动已引起其他国家的重视。2013年1月，英国商业、创新和技能部宣布，将注资1. 89亿英镑用来发展大数据技术。同年10月31日，该机构还发布《英国数据能力发展战略规划》，旨在从人力资本、研发能力和数据资产方面规划英国未来的发展重点。法国于2013年发布《数字化路线图》，其中将大数据列为未来大力支持的战略性高新技术之一。
当前的竞争已经进入基于大数据分析的科学化与精细化阶段。谁能更好地整合数据，更好地从大数据中挖掘有用信息，利用信息进行精准的研判并做出科学的决策，谁就能在国际政治中占尽先机。一个国家和政府如果不对此予以高度重视，将会在历史的浪潮中落伍。
二、大数据对公共外交变革的意义
大数据将从外交模式、调查方法、形势研判、决策过程方面为公共外交带来深度变革。
（一）促使网络公共外交模式变革
在微博、脸书、推特等社交媒体的推动下，社会个体通过网络平台表达自己的声音，人类进入了“自媒体”时代。社交媒体的互动性、开放性、平等性、去中心化等特征使传统媒体的主导地位受到挑战，话语权不再为政府部门和垄断媒体所主导，外交的“草根时代”真正到来。
这些社交媒体也一直是各国政府重视的对象。美国政府认为通过网络开展公共外交与现实渠道的公共外交同等重要。从总统、国务卿到外交事务代表的任何活动，美国政府都会通过社交媒体进行线上推广。据估计，美国政府在全球各类网络平台拥有3000万粉丝。网友们在社交媒体留下自己的言论与评论，这些“痕迹”将成为大数据的一部分。Google+、脸书、推特等社交媒体在“自媒体”时代已经存储了海量数据，本身就是数据集合，可以用于数据挖掘和信息预测。
外国政府在对中国开展公共外交时，也很重视社交媒体。在中国，随着互联网使用的推广，截至2013年底，中国网民的数量已经达到6.18亿，居全球之首，互联网普及率达到45.8%，网络已经成为信息传播的主要渠道。在这一波新的趋势下，美国、日本、法国、英国等国家驻华使领馆利用中国的网络媒体，开通了新浪微博、腾讯微博、网易微博等账号，还在天涯社区、豆瓣社区与网民互动，外国对华公共外交进入了典型的“微博外交”时代。中国网民在这些媒体上留下的信息都将构成公共外交的大数据集合，最终成为外国政府公共外交决策部门进行数据挖掘的数据源。
随着互联网的普及，公共外交主体的确能够借助社交媒体以前所未有的规模和时效与国外公众互动，但同时也带来了“信息爆炸”，即海量的信息导致公共外交机构难以应付和消化。美国、日本近年来的信息吸收率仅为10%左右。但在大数据条件下，这种“信息爆炸”现象则能得到合理利用。大数据技术可以对社交媒体产生的海量数据集合进行挖掘和分析，从中分析出未来的发展趋势，并对公共外交作出方向性的指引。大数据将与新媒体进行深度融合，突破时间与空间的限制，从更深层次、更广领域促进本国政府与外国公众的互动，形成本国政府引导、外国公众参与、最终本国政府对与外国公众互动的数据进行挖掘的公共外交新模式。这一模式将远远超越现有的借助社交媒体进行跨国互动的模式，是在现有互动基础上运用大数据技术对数据集合进行深度分析并作出趋势预测，提取出大价值的新模式。
（二）促使公共外交的调查方法科学化
统计抽样是公共外交项目中最常用的社会调查方法，具体包括问卷调查、电话调查等。许多机构通过随机选择一些代表性的调查对象进行访谈、问卷、电话录音的方法，了解他们对主要问题的观点和选项。尽管调查机构所选取的数据覆盖面尽可能足够广泛，使调查对象具有足够代表性，但在海量数据迅速增长的今天，难免有不足之处。
在大数据时代，公共外交的社会调查将具有更高的客观性。调查机构可以对海量数据进行精准分析，然后准确推送信息。凭借大数据储存的海量信息，公共外交的实施者可以运用有效的方法对数据进行挖掘，形成决策。数据挖掘与传统的抽样统计有着本质区别。传统抽样统计主要根据已经设计好的问题收集数据，尽管可以通过选择有代表性的样本做到简单和无限接近客观，但如果问题设置不科学，抽样将具有倾向性和偏差。数据挖掘则全部运用现实存在的大数据，通过分析得出结果，不会出现主观倾向与偏差，真正做到最大可能地充分利用数据，最大可能地扩大调查面。
公共外交的社会调查将具有极强的时效性。传统抽样统计整个过程涉及问卷设计、信息采集、数据分析等多个阶段，过程缓慢，自然导致其结果滞后于客观现状，难以体现即时变化。数据挖掘则可以通过分析软件和检索工具进行实时分析，弥补传统公共外交主观性和粗放性之不足。一国在面临另一国的不实调查结果时，可以通过对大数据的精准分析予以积极回应，并主动出击，设置新的议题，通过客观真实的数据和结果赢得国际舆论的支持。
（三）提升公共外交预测能力
在国际关系研究中，预测一直是难题。现有的国际关系理论和外交学理论主要着眼于对宏大形势的预测，而且预测结果经常受到现实的挑战。预测是提升公共外交效果的核心，如果凭借主观判断进行公共外交，有可能达不到效果甚至适得其反。通过加工数据来挖掘其中的潜在价值，大数据能够对预测产生积极效果：数据分析机构和部门的技术人员从网络、媒体、新闻中挖掘信息、判断趋势，为决策服务。例如，美国中央情报局情报人员便通过抓取海量数据来追踪恐怖分子，监控社会情绪。
在对庞大的公共外交客体——国外公众进行行为预测时，分析话语是主要方法之一。联合国在2011年做了一项预测调查，对推特上英语和印尼语的话语信息进行分析，预测美国和印尼社会对食品、石油、金融和住房问题的关注。这种预测对于短期需求可作出较为精准的分析，但难以准确预测未来长期的需求。
李塔鲁等人认为，预测人类行为的依据不能仅仅是对方的言语，更重要的是他们关注的内容。以预测读者群体的阅读内容为例，传统做法通常是对读者购买某类报刊杂志的数量进行统计，以此预测读者群体行为，但这种方式无法统计每一份买回去的报刊杂志上的所有文章是否得到真正阅读。在电子媒体时代，全球媒体每天通过网络出版大量报刊杂志，就可以统计到哪些文章被阅读。如果本国政府针对国外读者的个体需求进行符合口味的信息推送，必将提升对外宣传的效果。
“情绪分析”也是预测方法之一。联合国推出的“全球脉动”( globalpulse)项目对来自推特和脸书等社交网站的数据和文本消息进行筛查，使用自然语言解析软件对网民进行“情绪分析”。如果发现某些教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 的出现频率显著增大，则表明某种社会现象，如疾病、动乱或种族冲突，有可能出现，可以为决策提供早期预警。李塔鲁通过分析上百万篇新闻，从情绪视角进行研究，发现2011年“阿拉伯之春”发生之前，国民情绪的变化有助于预测利比亚和埃及将要发生革命。这一研究进一步证实数据分析对于预测的重要性。
欧美国家已建立起科学的数据预警系统，为对外决策和行动提供精准的服务。“欧洲媒体监测系统”( EMM)每天对全球近4000个新闻网站的15万篇新闻进行监测，每10分钟更新一次，主要将关于同一事件的新闻聚集在一起，通过多个视角对即将发生的状况进行预测。美国政府所使用的“综合危机早期预警系统”( ICEWS)收录了全球300多个领域的政治事件，运用人类行为理论框架，帮助国防部和中央情报局监控全球稳定状况。项目联络官梅林达·摩根( Melinda Morgan)中校表示，这个项目能够处理来自新闻媒体、博客以及情报资料和外交报告的大量资料，利用这些资料提前几个月预测骚乱、叛乱、政变、经济危机、政府垮台和国际战争。通过数据挖掘，美国新闻总署在2011年利比亚内战发生半年前就预测到利比亚发生大规模骚乱和政变的可能性。这一预测基于伊利诺伊大学建立的GDELT（Global Data on Evenls，Location，and Tone）数据中心，该中心收集了包括暴动、抗议、选举在内的25亿个事件，通过扫描软件对新闻类文章进行自动扫描，每天不断对数据库进行即时更新。该中心数据的年份从1979年至今，收录了几乎所有国家的事件。
上述预测手段带来的预警系统革新，为公共外交措施的实施提供很好的决策基础，有助于公共外交的措施精准到位。大数据可以从客体的话语、关注内容、情绪、行为等洞察其政治倾向，通过技术手段预测国外将要发生的可能性事件，并对其从文化、政治、习俗多个视角寻求解释，获得立体、多面的研判结果，然后根据预测结果精准地投入公共外交资源。
（四）促使公共外交决策模式变革
外交决策模式一般包括外交决策主体、外交决策客体、外交形式和平台选择这三大要素。在公共外交领域，决策主体是本国政府和人民，决策客体是国外公众，外交形式和平台一般指文化交流、非政府组织、教育交流等。传统的外交模式无论内容、平台和形式有何不同，在决策上都体现为一致性，以直觉和经验为主。
大数据时代的公共外交模式在决策主体、决策客体和外交形式上与传统外交并无区别，最主要的区别在于决策特征。公共外交的决策过程将更加严谨细致，不再是依据直觉和经验的决策，而是由数据分析专家和电脑工程师辅助的决策，技术专业人员通过查询、分析数据形成的报告是重要的决策依据。决策主体自身并不一定需要亲自参与大数据的整理和分析过程，但是他们一定要认真听从专业技术人员的分析报告。数据的分析结果将有助于决策部门准确地提出公共外交目标，制定公共外交计划，在这种基础上形成的公共外交效果必将得到提升。
大数据时代公共外交具体的决策过程一般分为三步。第一步是数据的收集，经过抽取( extraction)、转换(transformation)和装载(load)，即ETL过程，按照规则、分类和相关性等要素，将收集到的数据合并到数据仓库中。第二步是在数据仓库中对信息进行查询、检索和分析，需要利用搜索引擎、数据挖掘或文本挖掘等技术。第三步是撰写分析报告，将获取的信息以前景预测报告和建议报告的形式递交给决策主体。基于大数据的公共外交决策过程是一个专业化、技术化的过程。它首先需要庞大的数据源，数据源可能是政府内部的部门数据，也可能是外部数据。其次，它需要专业技术人员的严谨分析。最后，它需要处理政策业务方面的专家和人士辅助数据专业技术人员形成分析报告。在这一过程的基础上，“基于数据决策”的公共外交决策模式方可真正形成。
三、大数据时代的中国公共外交战略
进入21世纪后，中国迅速发展成为全球第二大经济体，国际地位和影响力不断提高。但在国际上，很多国家针对中国进行了不少负面宣传，如把中国在非洲的商业行为描绘成“新殖民主义”，将南海紧张局势归于中国的强势所为，将中国境内的恐怖活动归结为中国政府对少数民族的歧视性政策。对此，中国需要加强公共外交，改善其外部形象。尽管通过建设政府网络平台、推动主流媒体的海外报道、引导企业开展公共外交、支持少数民族参与公共外交等措施，中国的公共外交势头和话语传播力得到增强，但是公共外交的效果与影响力并没有同等提升。究其原因，中国公共外交措施的出台主要基于直觉与经验的判断，缺乏科学与细致的评估，没有真正做到对症下药。中国公共外交要提升质量，需要借助对数据的分析进行科学化的决策。
（一）加强公共外交大数据权力
近年来，中国的信息化建设速度与水平不断提高，但在大数据建设方面较为滞后。2011年，中国的互联网用户为4.8亿，是美国的两倍，拥有近9亿部手机，是美国的三倍。但是2010年中国全年新增的数据量只占日本的5/8、欧洲的1/8，不及美国的1/10。我国有些公共管理部门在管理和决策风格上仍然坚持严格的科层化模式，重视领导权威与个人主观判断，缺乏科学依据与数据分析。因此，我们急切需要树立大数据意识，尽早建立公共外交大数据。
积极引导相关政府部门和社会力量建设并维护公共外交大数据。中国涉外部门应该起到主要作用。目前，中国驻外使领馆的网站均开设了公共外交的社交平台，海外公众在这些平台的互动应成为大数据的一部分。在社会数据搜集方面，中央六家主要新闻网站——人民网、新华网、中国网、国际在线、中国日报网、央视国际已经成为中国开展网络公共外交的核心平台，这些网站应逐步建立海外新闻数据中心，搜集和整理国际主流媒体有关中国的报道。此外，中国的社交媒体尽管已经储存了大量数据，但在海外没有脸书、推特等那样广泛的使用率，所能获得的海外信息非常有限。未来，政府需要继续通过驻外机构加大推广我国社交媒体的使用。
通过国际合作建设公共外交大数据。我国的非政府组织不够发达，更谈不上参与国际活动，导致许多公共领域的数据建设难以开展。而国外已经建立的涵盖学术、商业、社会事业等领域的诸多数据库，都成为公共外交的数据源。与它们加强合作，将丰富我国公共外交领域的大数据。其中，国际数据的共享应为我国所重视。2011年9月，美国、英国、挪威、墨西哥、印度尼西亚、菲律宾、南非等发起成立了一个新的国际组织——开放政府联盟( Open Government Part,nership)；该组织承诺共同努力推动世界各国政府的信息公开和数据开放。2013年6月，八国集团成员国承诺最迟2015年向公众开放可机读的政府数据。我国可与上述组织加强公共外交领域大数据的国际合作，与它们开展非传统安全领域的合作与数据共享，共同应对全球治理中的问题。全球治理需要各国通力合作，大数据技术无疑将助推这些问题的有效解决。各国情报机构搜集的数据和信息均有重点，借助国际数据共享必将积极有效地推进公共外交。
通过超部门或跨部门的决策协调机制促进公共外交大数据的建设与使用。尽管通过政府和社会的力量，以及国际合作的方式可以建设大数据，但是数据能力建设还需要国内数据的开放与共享。在这方面，我国需要通过机制建设来打破数据割据与封锁，对大数据资源进行整合，尤其是推动主要公共领域类数据库之间的数据共享。目前，我国部门之间信息分割，每个部门都有自己的数据库和应用软件，阻碍了数据的连通与共享。如果能够有一个超部门或跨部门机构对各个部门或领域的数据进行整合管理，数据能力将得到显著提升。中国国家安全委员会的成立无疑可以弥补这一缺陷。鉴于国安会具有超越部门利益进行协调的功能，且在安全决策机制中享有最高地位，无论对推动公共外交大数据的建设，还是对运用公共外交大数据进行科学决策，国安会都能发挥很好的效能。
（二）充分发挥大数据在公共外交中的作用
在大数据时代，中国公共外交需从以下几个方面采取措施。
加强基于大数据技术的网络外交。目前，我国的网络外交落后于世界主要大国。世界主要国家的驻外使领馆均运用社交媒体开展公共外交，并且收到了很好的效果。而我国的驻外使领馆网站几乎没有运用社交媒体进行网络外交，更谈不上基于大数据技术的网络外交。尽管国内许多地方政府已在打造“智慧城市”，纷纷通过运用微博、微信、微办事等平台进入“微时代”，但驻外使领馆仍远远落后于这一趋势，缺少与国外公众互动的网络平台。而且，仅仅停留在这样传统的网络外交模式还远未足够。在大数据时代，还应该通过技术人员对社交媒体的数据进行挖掘，充分了解国外公众对我国的看法，为决策者提供信息准确的决策报告。另外，还可以针对国外公众的看法和意见，有针对性地在社交媒体设置议程，引导国外公众的对华态度。这样的网络外交将促使公共外交更具前瞻性和主动性。
运用大数据改进国家形象调查方法。2011年，中国国家形象宣传片在美国纽约时报广场播放，并通过美国有线电视新闻网在全美推出，但这一举措的效果差强人意。一种观点认为，上述国家形象宣传片主要宣传中国的精英人物，而美国社会重视草根阶层。另一种观点认为，与其宣传精英人物树立正面的国家形象，不如直接让领导人多接受媒体采访，更能够拉近外国公众与中国的距离。这些争论充分说明我国事前对美国公众的“中国观”调查不足。有鉴于此，政府在针对国外公众投放政治广告时，不应囿于自身的价值观和理解，而应从国外公众的视角，通过大数据对其品味和价值观进行搜索与分析，在此基础上投放政治广告。自2012年以来，中国外文局对外传播研究中心与察哈尔学会、华通明略一直在进行中国国家形象调查，旨在了解海外民众对中国的知悉程度和渠道，以及他们对中国国家形象、国民形象和品牌形象的看法。目前，该调查一般以华通明略的全球样本库为样本源，实行在线调查。在大数据时代，如果辅以大数据技术进行挖掘，对国际主流媒体关于中国报道的海量数据进行准确分析，并不断对媒体的报道进行实时更新，以此了解国外公众对中国国家形象的真实看法，调查结果将更具有客观性和说服力，也更能为中国对外进行国家形象传播提供可靠的技术支持。
建设基于大数据技术的公共外交预警系统。大国的公共外交既要及时有效地提升本国国际形象，也要作出与大国地位相匹配的贡献。通过监测系统的预警和分析，我们可以清晰地知道国际社会对中国政府行为的评价，可以有效运用能为国际社会接受的语言和行为进行解释。我们还可以通过监测系统预测国际社会即将发生的事件，这将有助于我国政府作出应对预案，为国际社会面临的问题提出有效的解决方案。尽管这些系统的建立耗费巨大，但对于大国形象和国际地位的提升无疑具有重大意义。当前，中国崛起受到空前的国际压力，但我国政府和学术界研究和分析的重点都强调这种压力来自周边和西方国家的政府层面，而忽视了这种国际压力的民间基础。越南和菲律宾国内存在反华情绪，美国、日本国内民众对华好感度急剧下降，都认为中国变得越来越强硬。在这种压力下，我国的公共外交战略更要重视他国公众的对华情绪特征，通过大数据支撑的预警系统，从社交媒体、网络新闻等平台对他国公众的对华情绪进行研判，并采取相应措施。另外，我国在涉藏、涉疆和香港“一国两制”等议题中，也需要利用大数据技术对舆情进行充分的客观分析，做好前瞻性应对。
借助大数据技术变革公共外交决策模式。公共外交要真正发挥有效作用，必须变革决策模式。在决策系统内部，要逐步改变传统的基于经验和直觉的旧模式，建立起依赖大数据技术辅助的新模式。首先，我国的公共外交决策机构需要真正树立大数据意识，树立“数据治国”理念。这一理念将促使公共外交决策者更加追求决策的前瞻性、精准性、时效性。其次，需要通过技术人员的专业分析和数据挖掘，使决策者真正获得准确的分析报告。公共外交决策机构内部可以建立专业的技术分析部门，专门对公共外交数据进行跟踪与挖掘，也可以鼓励智库和主流媒体建立专业的技术分析部门，向他们购买服务。截至2014年，中国教育部已经建立了40多家国别与区域研究机构，研究范围基本涉及全球所有地区。另外，我国的主流媒体已经掌握了相当丰富的国外信息资源。如果鼓励这些机构和媒体利用大数据挖掘提供技术分析服务，中国公共外交决策将有更加坚实可靠的技术基础。
四、结语
在大数据时代，“数据治理”已经成为一种趋势，对于公共外交的重要性也非常显著。大数据不仅可以推动当今流行的网络公共外交发生变革，还将提升公共外交调查方法的科学化，提高公共外交的预测能力。更重要的是，大数据还将促进公共外交决策模式发生变革，推动决策过程的数据化、严谨化与精细化。
对中国而言，加强公共外交大数据权力势在必行。中国不仅要充分发挥政府和社会力量建设大数据，更要对大数据建设和决策进行协调。此外，中国需要积极推动大数据时代的公共外交，运用大数据技术对重要事件、敏感议题和国家形象宣传做好精准分析。同时，中国需要逐步建立有效的监测系统，真正做到大数据条件下的实时分析、及时决策与精准应对。
【完稿日期：2014-12-16】
【责任编辑：吴劭杰】