文/张国庆
【摘要】1994 年分税制改革以来，我国的财政超收和财政超支规模不断扩大。财政超收主要受税收收入的增长、保守的预算编制、一次性增收等因素的影响，因此，要控制政府的财政超收，首先要完善现行的收入编制规则，其次要进行税制结构的适度调整，最后还要控制政府的财政超支。财政超支则主要受现行《预算法》的缺陷、行政机构的不断膨胀、居高不下的“三公消费”等影响。因此，要控制政府的财政超支，首先要完善现行《预算法》，其次要建立和完善预算稳定调节基金，最后要加强对财政超支的监督。
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关键词 财政超收；财政超支；编制规则；税制结构
【作者简介】张国庆，中国人民大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：制度分析、公共政策、政府改革等。
一、我国的财政超收现状及其原因1994年分税制改革以来，我国的财政收入规模迅速扩大，财政超收问题日益引起人们的广泛关注。所谓财政超收收入，是指当年实际财政收入超出预算收入的部分，即实际财政收入与预算内财政收入之间的差额。据历年《中国统计年鉴》显示，1994年我国的财政超收额不足500亿元，2000年达到1000亿元，到2011年突破10000亿元，财政超收规模逐年膨胀。财政超收规模的不断膨胀，造成与之相对应的地方政府财政超支规模刚性增加，弱化了财政监督作用，使得预算制度对我国财政收支的约束作用大打折扣。从实际情况来看，导致我国财政超收的原因主要有以下几方面。
1.税收收入的增长是财政超收的关键因素。在我国的财政收入体系中，税收一直是我国财政收入的主要形式。近年来，增值税、营业税、所得税等纳税额增长迅速，而税收收入的增长又与我国经济增长、税制结构调整以及税收征管的强化等密切相关。
2.保守的收入预算编制是财政超收的直接因素。我国目前采用基数编制的预算编制方法，以GDP与税收收入增加的速度为参照指标。但在编制年初预算时，通常会考虑经济波动、自然灾害、突发事件等的影响，这就导致我国的预算安排偏松，预算收入的编制较为保守（马蔡琛，2008）。3.非税收入、一次性增收等因素的影响。在我国经济发展不平衡的条件下，一些欠发达地区为完成税收任务，往往会加大罚没等非税收入的征缴力度。此外，税收政策调整、企业改制等一次性因素也会促使超收增加，如2007年铁道运输企业上交国有资产的出售收入。
4.财政超支的倒逼作用。据相关学者的研究，财政超支是导致财政超收的重要原因，财政超支甚至被描述为导致财政超收的“直通车”（孙玉栋、吴哲方，2012）。由于预算支出的约束机制不强，财政超支的增加也往往具有刚性，这就强化了对财政超收的依赖，从而对财政超收形成倒逼。
二、我国的财政超支现状及其原因
财政超支是指当年实际财政支出超过预算支出的部分，即实际财政支出与预算内财政支出之间的差额。高额的财政超收往往伴随着高速增长的财政超支。近些年来，随着我国财政收入规模的扩大，财政超支问题也日益突出，不仅财政超支的结构不合理，而且缺乏有效的监督和制约。与财政超收相比，容易导致浪费甚至腐败的财政超支更值得我们关注。具体来说，导致我国的财政超支主要有以下几方面的原因。
1.我国现行《预算法》及财政超收使用制度的缺陷。我国现行《预算法》规定，财政超收的使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，而不需要事先报批。也就是说，财政超收的使用在很大程度上由各级政府自行支配，这就导致各级政府具有强烈的超支冲动。
2.行政机构的不断膨胀和居高不下的“三公消费”。一方面，我国庞大的行政机构和人员数量导致行政运行成本居高不下，对财政超支构成压力；另一方面，我国“三公消费”数额巨大，助长了官僚机构的浪费和腐败，而财政超支用于购买公共产品的追加额过少，造成财政支出与民意的错位。
3.缺少财政超支的管理机制，预算稳定调节基金不完善。鉴于财政超收“报告制”和人大预算监督存在的弊端，我国已于2007年正式建立中央预算稳定调节基金，但一直缺少相应的管理办法。在当前财政连续大幅超收的情况下，有必要借鉴国外预算基金管理的先进经验，加强对预算稳定调节基金的管理和约束。
4.财政超收规模的扩大为财政超支提供了物质基础。财政超收与财政超支之间是一种双向的互动关系。一方面，财政超支是导致财政超收的重要原因，财政超支对财政超收形成倒逼；另一方面，财政超收规模的逐年增加为财政超支提供了物质基础， 也助长了政府财政超支的积极性（王蕴，2009）。
三、优化财政收入，控制财政超收
财政超收是财政超支的基础，现阶段我国的财政收入状况容易造成与民争利。面对目前我国财政收入的突出问题，应当从以下几个方面优化我国的财政收入，控制财政超收。
1.完善现行的收入预算编制规则。据《中国统计年鉴（2011）》显示，我国2011年财政超收已突破1万亿元大关，达到14154亿元。财政超收的规模如此之大，其中一个重要原因便是收入预算编制规则过于保守。编制年初预算时“留有余地”无可厚非，但是过于低估财政收入的增长则会导致不利的后果（马蔡琛，2009）。当前，我国财政收入实行粗放式管理，预算编制不够精细化和科学化，造成超收膨胀和年底突击花钱的状况。因此，一方面，应当完善我国现行的预算编制规则，适度提高财政超收比重的预期，提高预算的科学性；另一方面，改革和完善我国当前主要以财政收入作为评价官员政绩的制度，这有助于完善收入预算编制规则。
2.进行税制结构和税率的适度调整。财政的“短收”和“超收”都会造成政府与公民利益之间的失衡，“短收”使政府没有足够的财力为公众提供公共产品和服务，而“超收”则导致政府与民争利。财政收入增速过快，那么社会居民收入的增长就会相对缓慢（王桂玲，2009）。财政收入的关键是要在保证需要的基础上，合理划分支出范围，提高支出绩效。因此，一方面，要进行税制结构的适度调整，增加直接税的占比，降低间接税的占比；另一方面，进行适度的结构性减税，从而提高居民的收入水平，真正做到藏富于民。
3.控制财政超支。如前所述，财政超支是我国财政超收的重要推动力，过于庞大的财政超支规模对财政超支产生倒逼作用（谢子远，2008）。因此，要控制财政超收，解决财政预算软约束的问题，关键是要加强对财政支出的控制，只要财政超支减少，财政超收的压力也会相应减小。此外，为满足某种需要将超收作为任务来完成，难免导致税收的不规范，因此控制财政超支还可以减少税收征管中的不规范行为。控制财政超支，一方面要对财政收入进行科学的规划，提高财政支出的效率；另一方面，要调整财政支出的结构，从而做到有的放矢。
4.加强对财政超收的监督。除了完善我国的收入预算编制规则、进行税制和税率调整、控制财政超支外，还要加强对财政超收的监督和管理。一方面，要对非税收入、一次性增收等财政收入形式进行严格监督，加强对落后地区的财政补贴力度；另一方面，要在对保守的收入预算编制规则进行完善的基础上，严格规定财政收入尤其是易造成财政超收的项目的征收流程，畅通征收过程中的投诉与救济机制。
四、调整财政超支结构，加强对财政超收的监督
财政超支是财政超收的重要推动力，现阶段我国的财政超支状况极易造成浪费，同时也是产生腐败现象的重要根源。针对目前我国财政超支的现状，应当从以下几个方面进行调整。
1.完善现行的《预算法》。我国的《预算法》从颁布至今已有20余年，《预算法》规定“超收收入需在当年安排使用，不得结转下年”，是与当时我国分税制改革和超收收入很少的状况相适应的。但我国目前财政超收连年膨胀，因此，应当修订现行《预算法》，将财政超收使用的“报告制”改为“报批制”，即将政府花钱之后再向人大汇报改为花钱之前先报人大常委会审批，从而实现人大及其常委会的监督。此外，进一步明确超收收入的使用范围，注重向“三农”、教育、医疗、社会保障等方面倾斜，推进基本公共服务均等化。
2.控制“三公消费”增长，进行行政体制改革。在我国目前的财政支出体系中，行政机构的不断膨胀和居高不下的“三公消费”是财政超支的重要原因。行政成本比重过大，一方面造成官僚机构的浪费，是导致官员腐败的重要根源；另一方面，购买公共产品的财政支出减少，不利于我国公共财政目标的实现。为有效减少行政运行成本，一是要进行行政机构改革，对行政机构进行适度裁并，提高行政效率；二是在稳定公务员存量的基础上，重点对新入职公务员的数量进行控制；三是严格控制“三公消费”的增长，并对“三公消费”的使用事项、使用流程、过程监督等环节进行优化。
3.建立和完善预算稳定调节基金。2007年，我国开始建立预算稳定调节基金，年度执行中如有超收，除一些必要支出外，原则上不再追加具体支出，都列入中央预算稳定调节基金，转到以后年度经过预算安排使用。虽然预算稳定调节基金对于规范超收收入管理起到了一定的作用，但要从根本上解决财政超收的问题，必须进一步完善这一制度，如进一步明确财政超收划转预算稳定调节基金的比例和原则、基金的使用细则以及绩效评估等。在我国现行《预算法》修改前，要充分发挥预算稳定调节基金的“蓄水池”作用。
4.加强对财政超支的监督。除了修订我国的预算法规、建立和完善预算稳定调节基金外，还要加强对财政超支的监督和制约（王秀芝，2009）。一方面，监察和审计部门要加强对财政预算编制的审查，逐步缩小预算收入编制的预留空间，促进财政部门提高预算编制的完整性和科学性；另一方面，加强对超收收入支出方向和使用效率的监督，优化超收收入的支出结构，坚决查处超收收入使用过程中的浪费和腐败行为。
五、总结
正如爱伦·鲁宾所言，“公共预算不仅仅是技术性的，它在本质上是政治性的。”①财政超收是财政超支的物质基础，为政府脱离预算约束提供了操作空间；财政超支则对财政超收构成压力，且其支出的结构不尽合理，不利于财政体制的转型。为建设服务型政府和公共财政体制，必须通过多种措施对我国的财政超收与财政超支进行调整和优化。
注释
① 〔美〕爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治:收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽、马骏等译，中国人民大学出版社，2001 年版。
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参考文献
[1]马蔡琛.市场经济国家的预算超收形成机理及其对中国的启示[J].财政研究,2008,(11):72-75.
[2]孙玉栋,吴哲方.我国预算执行中超收超支的形成机制及治理[J].南京审计学院学报,2012,(7):1-12.
[3]王蕴.财政超收条件下的预算政策研究[J].宏观经济研究,2009,(8):24-29.
[4]马蔡琛.中国政府预算超收资金的形成机理与治理对策[J].财贸经济,2009,(4):18-22.
[5]王桂玲.我国税收超常增长的实证分析[J].当代经济,2009,(12):76-79.
[6]谢子远.从超预算收支看我国财政预算制度的优化[J].浙江万里学院学报,2008,(7):78-81.
[7]王秀芝.1994-2007:关于我国财政收支预决算偏差的考察[J].经济问题探索,2009,(9):164-167.
（责任编辑：夏明芳）