盛建明，钟 楹
（对外经济贸易大学法学院，北京100029）
摘要：“协商一致”原则以及“一揽子协定”原则贯穿了WTO从谈判到创立再到当前多哈回合谈判的整个发展历史，并被视为WTO“成员驱动”的体现和支撑。但WTO的实践表明，这两项决策原则的运转建立在WTO内部势力失衡的基础之上，且其制度目标无法在实践中实现。相反，在发展中国家崛起的当下，这两项决策原则的现实基础被打破，已成为阻碍WTO发展的重要因素。WTO要成为国际贸易治理核心，对这两项决策原则的改革势在必行。但这一改革应通过渐进方式进行，既有利于争取各成员的支持，也能在改革的发展和僵局中取得平衡。
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关键词 ：WTO；决策原则；协商一致原则；一揽子协定原则；改革路径
中图分类号：DF961 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2015)08-0045-13
世界贸易组织（World Trade Organization，以下简称WTO）在国际法领域一直占有重要的地位。这个自关贸总协定（General Agreement of Trade and Tariff，以下简称GATT）开始构建的多边贸易体系，在理论和实践两个层面上对国际法的多个领域进行了发展和创新。正如WTO上诉机构前主席詹姆斯。巴克斯(James Bacchus)所指出的那样，国际贸易领域的国际法治(intenational rule of law)架构，乃是以GATT为基础的国际贸易体系已通过多年个案和规则的不断积累逐步建立起来的。这对国际法学而言是一笔能持续增值的财富。在WTO对国际法的诸多贡献中，其在决策机制上所确立的“协商一致”( consensus)以及“一揽子协议”（single unde，taking，又称单一承诺）原则被大多数WTO支持者认为是多边贸易体制的一大亮点。这两个原则被视为是WTO践行“成员驱动”( member - driven)组织模式的重要体现和理论支撑。然而，在WTO框架下的多哈回合止步不前、多边贸易体系前途凶险的背景下，WTO的决策机制因其低效而受到的质疑开始日益增多。在这种背景下，对协商一致与一揽子协定这两个WTO决策机制的基石原则进行全面反思与深入检讨，可谓是恰逢其时。本文之主旨，就是拟在对题述两大原则形成机理的深层次剖析基础之上，揭示其在多边贸易体制谈判实践中体现的种种不适应性，并对WTO多边贸易体制决策机制改良之道提出切实有效的对策建议。
一、协商一致原则与一揽子协定原则之概念及制度目标
（一）多边贸易体制中“协商一致”原则形成机理之探析
对于多边贸易体制的表决机制，1994年签订的《建立世界贸易组织的马拉喀什协定》（下称《WTO协定》）第9条第1款开宗明义，作出了明确规定，那就是：“世贸组织应沿袭《1947年关贸总协定》所遵循的协商一致方可作出决定之惯例。除非另有规定，否则如无法以协商一致之方式作出决定者，则所涉之争议事项均应通过投票决定。……部长级会议和总理事会的决定应以所投票数的简单多数作出，但是本协定另有规定者除外。”
由此可见，WTO首选的决策机制，乃是一种典型的由国际政治和国际法上传统的“票决一致”( decision by voting)和二战后形成的“协商一致”两者相结合的混合表决机制。但是WTO首选的决策机制，无疑是基于“协商一致”原则的表决机制，而不是完全依赖投票决定的票决机制。但这并不意味着WTO体制中根本没有“票决一致”机制。“票决一致”机制，乃是“协商一致”决策机制的有效补充。
此外，正如上述条款文字已经明确载明的那样，“协商一致”原则，乃是WTO这一国际经济组织前身的GATT留下的法律制度遗产。不过在多边贸易体系的GATT时代，上述表决机制之运作规则，完全是基于GATT多年实践之惯例。事实上，GATT对决策机制的规定非常有限。GATT1947仅在第25条规定了“每一缔约方在缔约方全体的所有会议上有权拥有一票”以及“除非本协定另有规定，否则缔约方全体的决定应以所投票数的多数做出。”正是在其长达半个世纪的谈判、冲突与妥协的决策实践之中，“协商一致”这一表决机制逐渐成为GATT体制不成文的决策机制，尽管这一概念从未正式出现在《1947年关贸总协定》及其附件及后续法律文件之中。进入WTO时代之后，上述久经考验的多边贸易体制的不成文的临时规则和制度遗产，通过WTO协定的上述明文规定而得以制度化和永久化，WTO主导的多边贸易体制进而确立了一套以“协商一致”为主，“票决一致”为辅的决策模式。
WTO著名学者约翰·杰克逊(John H. Jackson)在探究GATT在实践中会尽量避免正式投票这一决策形式之成因时，曾经指出，此种倾向可被视为是源于各方对“票决一致”这一模式之“恐惧”。笔者赞同杰克逊教授的上述看法，因为尽管票决一致，是民主政治模式下大家已经习以为常的传统决策模式，但是这一决策模式的缺陷，也是十分致命的。在“票决一致”的表决机制下，如果达不到法定的或约定的多数票，那么最好的法律智慧也将会无任何用武之地。一战之后完全依赖“票决一致”的国际联盟决策机制在调整国际关系中几乎无所建树的教训，迫使当时的外交精英，开始寻求替代性的表决机制。正是在这种背景下，“协商一致”之表决模式应运而生。对此，有国际法领域的权威学者专门指出：一次世界大战之后国际社会从传统的“票决一致”向“票决一致”转折之追寻之根苗，乃是二战前欧洲大国外交精英主义( elitism)思潮之产物，这一思潮折射出来的，乃是国际关系的现实主义理论。具体言之，当一组织构成成员间存在明显而难以改变的价值分歧时，这将创造出类似于多元社会( plural society)的局面，其多数和少数意见很有可能是固定或难以变动的。在此情况下，“票决一致”的表决结果可能导致多数派别垄断了公共事务的决定权。为了防止这种垄断的局面，“协商一致”应运而生。该原则要求各方以协商的方式寻求各方都能接受的决定。换言之，这一原则创设的目的在于平衡势力不等的各方权利与义务，避免通过投票产生对立。在WTO中，该原则体现为阻碍发达国家利用其影响力垄断决策权，因为在协商一致原则下，任何成员至少在理论上拥有阻碍决议通过的能力和权利。同时，这一隐含的否决权也被视作是尊重国家主权平等的重要举措。
应当指出的是，“票决一致”不等于“全票通过”。从理论上来讲，“票决一致”包含着“多数票通过”和“全票通过”两种不同的达成协议的表决机制。所谓的“全票通过”( unanimousvotes)，是指需要具有投票权的全体成员一个不少地全票赞同某一决议之情形；所谓的“多数票通过”( majority votes)，则是指具有投票权的全体成员中，以法定制度多数票，例如1/2、2/3、3/4或4/5等比例不同多数票，就待决之事项通过表决予以采纳或否决的决策机制。WTO的“票决一致”机制，采用的上述两种机制相结合的表决机制。一方面，《WTO协定》第10条，规定了需要“全票通过”才能达成一致的票决模式。根据上述条款之规定，各方旨在修改《WTO协定》第9条关于决策机制事项之规定、第10条关于协定及其附件条款修正之规定、《关税与贸易总协定1994》第1条和第2条关于最惠国待遇和关税减之规定、《服务贸易总协定》第2条第1款关于最惠国待遇之规定、《与贸易有关的知识产权协定》第4条关于最惠国待遇之规定，须由全体成员接受方始有效。在另一方面，《WTO协定》第10条，也规定了需要“多数票通过”才能达成一致的表决方式。例如，凡是WTO协定及其各子协定的任何条款之解释，均需要世界贸易组织成员的3/4多数票表决通过。一般条款之修改，须成员2/3多数票通过才能生效。对某一WTO成员的义务之豁免，需要3/4多数票之通过才能生效；接受新成员的决议，则需要2/3多数票之通过，才能作出等。
在实践中，上述需要“全票通过”的“票决一致”机制，在WTO成立至今的20年以来，尚未有被付诸实践的任何记录。这是因为，这些条款，乃是WTO赖以建立和运行之根基，一旦被“全票通过”的决策机制所改变，那么必将意味着WTO这座多边贸易大厦的轰然坍塌了。以笔者之愚见，只要WTO存在一天，这样的“全票通过”上述条款之修订，基本上是不太可能发生的事。此外，即便需要“多数票通过”才能形成决议的情形，在WTO的谈判实践中，也极为罕见。
可见，在WTO现行的决策实践中，尽管有“票决一致”之规定，但是实践中，更多地采用的是以“无异议即为一致”为根本特征的“协商一致”的决策达成模式。对此，《WTO协定》第9条第1款脚注1作出了十分明确的规定，依照这一规定“如在作出决定时，出席会议的成员均未正式反对拟议的决定，则有关机构应被视为经协商一致对提交其审议的事项作出了决定。”这一模式又可以被理解为“沉默即同意”之决策模式。这一模式的最大优点，在于它既能通过谈判和调和的方式扩大各方参与，在各方间创造一个真正的磋商和讨价还价的机会，鼓励参与各方能够就各项议题充分表达自身的观点，又不至于因为严格的法定全票通过方可达成一致这一要求而导致决策流产之后果。两者的结合贯穿了WTO自谈判到表决的全过程，目的在于为WTO民主决策提供保障的同时，也为决策的正当性提供支持。
（二）多边贸易体制中“一揽子协定”原则形成机理之探析
与协商一致原则一样，“一揽子协定”原则也是WTO“成员驱动”这一根本特性的衍生产物之一。两者紧密联系，环环相扣，构成WTO制度设计的重要组成部分，并被WTO视为多边贸易体系谈判的指导原则[Il]。WTO对“一揽子协定”原则的解释为“要么万事具备，要么一事无成”( nothing is agreed until everything is agreed)。进而言之，一揽子协定原则要求“所有议题都必须由全体成员进行协商，且必须由全体成员同时采纳通过”。
“一揽子协定”原则是在启动乌拉圭回合的《埃斯特角城宣言》( Punta del Este Declaration)中得以确立的谈判原则。在乌拉圭回合前，主要发达国家针对特定议题达成诸边协议，排除了最惠国待遇原则的适用，造成了多边贸易体制的碎片化和二元化。同时，这一现象加剧了发达国家与发展中国家之间的分歧，使贸易规则向更有利于发达国家的方向转变。因此，从制度设计的角度出发，一揽子协定原则也是为了平衡各方权利义务，以创造公平的竞争和谈判环境( level theplaying field)之需要。
从促进谈判成功的角度出发，一揽子协定原则发挥了重要的积极作用。一揽子协定原则一方面反映出各国在国际分工中享受不同红利，另一反面也反映了国际贸易中各行业相互依赖这一现实。这就为谈判各方在不同议题上的利益交换( trade off)创造了可能，为各方的妥协和让步提供了更大的弹性。如恩斯特一乌尔里希·皮特斯曼( Ernst-Ulrich Petersmann)所指出的，一揽子协定通过“整体互惠”( overall reciprocal)的方式将各个议题的进展有机结合在一起，从而推动一揽子协定的形成。欧盟委员会也将一揽子协定原则视为产生WTO成员都能接受的最终成果的最好方式，也是让所有WTO成员都能享受谈判成果的唯一保证。
一揽子协定原则还可以有效防止搭便车( free riding)的行为。在WTO中，搭便车行为指的是一些成员在没有加入先前谈判和承担相应义务的情况下，享受其他成员开放市场的优惠。简而言之，这是无条件适用最惠国待遇的一个负面结果。这一现象不仅会导致已作出承诺的成员之关税减让的无效率性，还会对外程度高的大国之利益所得产生不利影响。这是WTO力图避免的结果。在此情况下，由于一揽子协定原则要求所有成员都必须接受GATT以及在东京回合和乌拉圭回合所产生的所有关联协定之义务，同时要求WTO创始国和后续加入的成员都必须提供GATT 1994与《服务贸易总协定》(General Agreement on Trade in Service)下的减让表，因此曾在GATT时期存在的搭便车行为大大减少。
上述的分析表明，协商一致原则与一揽子协定原则联系紧密，共同服务于WTO成员驱动这一组织模式，从决策形成的制度设计上维护WTO成员间的平衡。一方面，协商一致原则尊重了主权平等的自然法原则，意图保护、鼓励各成员在谈判中的充分参与，预防决策中的绝对垄断情况，被认为是保护WTO民主参与和决策正当性的保障；另一方面，一揽子协定原则作为协商一致原则的自然延伸，将各谈判议题有机结合，把谈判者的让步与多边谈判的进展更有效地联系在一起，意在防止多边贸易体系规则的碎片化、为成员创造公平的竞争环境方面起积极作用。
二、协商一致原则与一揽子协定决策原则的实证研究和缺陷剖析
理论上而言，协商一致原则与一揽子协定原则以有效地实现WTO内成员间的平衡，达到为国际贸易创造公平竞争环境为目的。然而WTO多年的实践来看，这两个原则并不能实现其制度目标；相反，多边贸易体系发展的停滞与这两个原则有着非常密切的联系。
（一）协商一致与一揽子协定决策原则无法推动多边贸易体系的发展
从多哈回合的实践来看，协商一致与一揽子协定决策原则不仅没有加速多边贸易体系的发展，反而对多边谈判设置了障碍。这具体体现为以下两个方面：
首先是议题的缩减。由于协商一致原则要求各成员都必须对决策的所有事项取得共识，因此，当成员间无法就议题达成一致意见时，谈判的议题就有被削减的可能。多哈回合对新加坡议题的讨论即是一个例子。在1996年于新加坡举办的WTO第一届部长级会议上，欧盟提出著名的新加坡议题——贸易与投资，贸易与竞争政策，政府采购透明度以及贸易便利化，意欲将该四大议题列入磋商议程。但此举遭到发展中国家的质疑而未能形成共识。《新加坡部长宣言》对此作出声明，强调只有在达成“明确共识”的前提下，WTO成员才会就相关议题进行谈判。这一观点在2001年WTO第四届部长级会议上得以重申。而坎昆会议的失败，意味着成员间无法就相关议题达成共识。直到坎昆会议后第二年，WTO成员才就启动贸易便利化谈判达成一致。由此可见，协商一致原则可能会造成议题的削减。尽管议题遭到削减本身可以被视为成员间博弈的正常结果，但从国际贸易规则的发展趋势上看，多哈回合放弃的议题并非不重要，相反，贸易与投资，贸易与竞争政策以及政府采购透明度都是急迫需要WTO予以关注的领域。显然，协商一致原则在一定程度上降低了WTO对多边贸易规则改革的影响和支持。
其次是政策的时效性问题。协商一致与一揽子协定原则要求所有成员国就协定全部内容达成一致共识，这对于有着庞大成员的WTO而言是极为困难的。成员利益的多样化大大延长了相互间讨价还价的成本。即使最终各方能达成协定，出台的政策可能已经落后于社会的需求，不能发挥其应有的作用。2011年，时任印度尼西亚商务部部长冯慧兰( Mari Elka Pangestu)曾以粮食安全为例阐释多哈回合的重要性。她指出，在2008年粮食危机时出现的供需不平衡状况部分归咎于扭曲的农产品价格，而造成农产品价格扭曲的原因则是部分国家实行的能造成贸易扭曲的出口补贴和国内支持政策。除此之外，贸易保护主义也属于多哈回合僵局所带来的众多成本之一。这反映出市场与社会对于政策规范的需求与多边谈判低效率之间的尖锐矛盾。而协商一致原则则是多边谈判低效之重要原凶。山此可见，多边谈判的僵局持续时间越久，其产生的社会与经济成本就越大。换言之，在协商一致与一揽子协定原则的作用下，贸易政策的时效性也大打折扣。在WTO成员持续增加的背景下，由缺乏时效性所产生的成本将会越来越大。
在协商一致与一揽子协定原则的指导下，多边贸易体系发展缓慢。上述的分析也表明由此产生的成本也将不断累积。在此情况下，区域贸易协定就成为世界各主要贸易国的替代选择。跨太平洋伙伴关系协定( Trans-Pacific Partnership Agreement)与跨大西洋贸易与投资伙伴协议(Tansatlantic Trade and Investment Partnership)是目前最受关注的两大区域贸易协定之案例。WTO公布的消息显示，截止到2015年4月7日，WTO已经收到612个区域贸易协定（货物与服务贸易独立计算）的通报，其中406个已生效。而在2005年7月，这两项统计数字分别只是330以及l80。快速发展区域贸易协定在很大程度上导致多边贸易体系的碎片化与边缘化。要改变这一趋势，WTO必须正视其决策原则的缺陷。
（二）协商一致与一揽子协定决策原则无法实现其制度目标
一种观点认为，由于协商一致更能保证机构内的民主以及决策的正当性，因此尽管意识到协商一致与一揽子协定原则在推动WTO发展上存在不足，其也倾向于将这些问题视为必要的“学费”，因而极力反对改变、放弃这两项原则。回答该问题的核心在于分析协商一致与一揽子协定决策原则对其制度目标的实现程度。
本文第一部分已经指出，协商一致与一揽子协定决策原则的制度目标的确在于保障WTO内部民主参与，在决策层面为成员间创造公平的谈判环境。然而，WTO的实践表明这两项原则的制度目标并不能实现。
首先，从理论上而言，协商一致的结果是所有参与者根据自身真实意思表示，自愿在对特定事项取得共识。但众多分析表明实践结果与理论并不一致。著名国际法教授伊恩·布朗利( IanB，ownlie)曾指出一国可利用其政治与经济的影响力以形成虚伪的合意。现实主义者认为，传统意义上的协商一致（共识）只不过是由主权政府参与的国际组织中的一个幌子( fiction) 。更有学者指出，这只是一种“有组织的伪善”( organized hypocrisy)，即实践与公开标榜的规则、准则、习惯等相背离的情形。换言之，协商一致原则下的谈判成果很可能不是所有成员真实意思之共识。相反，这种所谓的“共识”之取得往往是由于少数意见者在意识到其无法胜出的事实后，以沉默投票(silent vote)的方式放弃自己观点以支持最终之“共识”。这种非通过诉诸真正投票程序，而以获得多数支持之压力来影响关键参与者的行为和最终的结果的情形，被称为“投票之阴影”( the shadow of the vote)少数意见者的妥协或“配合”在不同的情形下可能有不同的解读：或许为了维护该组织的国际地位；或许为了利用国际压力影响、取代国内意见；又或许为了掩盖一次失败的淡判等。总之，在协商一致原则指导下的决策机制并不能说明参与者是在免受外界压力下，在特定事项中取得真实意思上的一致意见。少数意见者在实践中有现实的动机向多数意见者妥协。
在实践中，严格意义上的协商一致是难以实现的。当协商一致原则不能在严格意义上应用时，与其他决策方式相比，其在实现民主参与、赋予决策正当性两个方面并不能提供更大的支持。WTO中依然存在某种影响力结构，即各成员对决策结果的支配力和影响力并不均等，某些贸易大国对WTO决策上的巨大影响力被表面的“协商一致”所掩盖。因此，对WTO决策原则的研究必须结合其成员影响力不平衡的现实，即与其他国家相比，发达国家更有能力“劫持”谈判，并且更有能力去抵制与其利益不符的共识。所谓的协商一致，在某种意义上已经不是指参与方对所采纳的最终结果达成真正的共识，而在于各成员发挥影响力去换取所谓“共识”的过程‘26j。换言之，这并非一个真正意义上的公平竞争之机制，而是具有决策支配力和影响力的大国利用、实践“投票之阴影”的过程。
由此可见，在WTO实践中，协商一致原则并不能抵消各成员对决策影响力的差别。有学者更将其视为一种隐藏的加权投票制( shadow weighted vote)。但在某种意义上说，与投票多数决相比，协商一致原则对于少数意见者的保护甚至更为不足，因为少数意见者甚至没有权利和机会在最终的结果中表达自己的观点。即使WTO对国际贸易领域的国际法治结构做出贡献这一点得到认可，我们也不能高估协商一致原则在创造公平谈判环境上的作用。在协商一致原则的指导下，大国的影响力并没有消失，而是在政治性和象征性的争论中重构，对其策略和资源进行重新配置。
其次，作为协商一致原则的补充，一揽子协定原则的制度目标是防止多边贸易体系的碎片化以及搭便车的行为，从而平衡各成员的权利与义务关系。具体言之，在该原则下，WTO体系成为一个不可分割的整体，即各协定之间不可分割，同时被所有成员接受并对其产生约束力。这就为所有成员表达自身意见和行使否决权奠定了基础，实现了WTO成员驱动的组织模式，从而达到创造公平的谈判、竞争环境之目的。然而WTO在实践中同样无法实现一揽子协定原则的制度目标。
要理解一揽子协定原则的制度目标之落空，我们必须从其与成员间真实意思之间的关系人手进行。有主张认为，既然一揽子协定原则通过“整体互惠”扩大谈判议价范围，其必然可以促使成员间真实共识的达成。但是正如上文所分析，在“投票之阴影”作用下，整体互惠下的利益交换难以被认为是各成员的真实意思，因一揽子协定原则促进真实的共识这一论点是值得怀疑的；相反，一揽子协定原则为具有谈判影响力的大国影响谈判提供更多有利条件。协商一致与一揽子协定原则在某种意义上可被视为一套“胡萝卜大棒”的组合工具，大国可以通过在无关紧要问题上的让步，以“换取”小国对一套总体上有利于大国的规则之“共识”。这同样可以被视为“投票之阴影”的一种变形。大国的让步在表面上弱化了自身在决策中的影响，而凸显了各成员“共识”的因素。由此可见，一揽子协定原则即使可以作为推进谈判进展的重要手段，但其并不与真实共识相挂钩。在WTO的影响力结构下，该原则完全有可能被大国利用，成为其绑架谈判的工具。在“投票之阴影”的影响下，小国不能行使其否决权，而一旦否决权被启动，整个WTO体系将陷入僵局。
事实上，WTO自成立到目前多哈回合的实践很好地对这一观点进行了阐释。早在乌拉圭回合结束时，作为一揽子协定原则的成果，一些成员被迫使接受一些会导致其国内严重政治问题之协定（如印度与《与贸易有关的知识产权协定》）。这就反映了在WTO成立之时，其内部已经势力失衡( power asymmetry)。结合WTO近20年的实践来看，这种根本性的结构失衡正是导致目前多边贸易体系举步维艰的根本原因。一方面，每一新回合之谈判都是建立在过往谈判所造成的不公平之上，具备夺取话语权实力的新兴国家将在新的谈判中试图弥补过往谈判中遗留的失衡问题；但另一方面，发达国家将会竭力保护其竞争力弱化的产业，并且往往推动在新的谈判回合中纳入对自身更为有利的大量新议题，从而又创造出新的势力失衡。
换言之，目前WTO的运转就是建立在势力失衡的基础之上。一旦有成员动用了否决权，被协商一致和一揽子协定原则所掩盖的wT0中的失衡结构将会被打破。从根本上说，动用否决权是一种势力再平衡的尝试，但是受限于协商一致和一揽子协定原则，WTO将难以在现有决策机制中做出有效率的突破，从而陷入僵局。
综上所述，协商一致与一揽子协定原则在实践中制造了一个“决策陷阱”。有学者认为，协商一致与一揽子协定原则要在WTO中取得成功，必须要在决策过程中为发展中国家，尤其是最不发达国家与脆弱的经济体提供特殊与差别待遇。但从WTO实践中看，发展中国家并没有享受到相似的待遇。多哈回合的僵局表明，逐渐崛起的发展中国家越来越不甘心处于“投票之阴影”之中，并希望挑战WTO势力失衡这一基础。若协商一致与一揽子协定原则下的现行决策机制继续被坚持，类似的僵局将不可避免地越来越多。
三、关于WTO决策机制的完善之道及其改进路径之构思
（一）关于WTO决策机制完善的总体思路
尽管协商一致与一揽子协定原则在WTO实践中无法实现其制度目标，但要对其实施根本性的变革却又注定是异常艰难的。这两个原则仍被广泛视为WTO合法性之基础。究其原因，是协商一致与一揽子协定原则在理论上所体现的主权平等之理念。其切合了“国际法构建于国家合意之上”这一国际社会的根本原则。进而言之，其反映了国际法上传统的、被广泛认可的社会契约理论。因此，对这两大原则的任何实质性的贸然改变都可能引起法理上的争论，并对WTO现有框架造成根本性冲击。对于发展陷入困境的WTO而言，其改革的重点应在于恢复多边贸易体系的发展，以保持WTO在国际贸易治理的核心地位。在法理上存在较大争议的改革路径难以在现有的框架内获得通过，也无法在短期内帮助WTO摆脱现实困境。因此，在现有框架内探寻渐进式改革路径更具有现实意义，更有利于推动多边贸易体系走上正轨。
显然，就总体思路而言，笔者通过对上述两个原则进一步完善，实现WTO决策机制进行渐进改革，是确保旨在完善WTO决策机制的努力得以有效推进的唯一出路。
（二）关于WTO决策机制的具体改进路径之构思
笔者认为，在将渐进改革确立为WTO决策机制完善之道的前提下，具体单位改进路径主要有以下三条
1．关于绿屋会议决策机制的具体改进路径
众所周知，“绿屋会议”( green room meetings)是WTO前行协商一致原则核心机制之一。绿屋会议，即非正式小规模磋商会议，源自GATT时期的实践，并延续至今。WTO的核心成员在该会议上培育、形成初步共识，从而形成向非正式代表团长会议( Informal，heads of delegations)以及贸易谈判委员会( Trade negotiations committee)提交的建议，从而为最终“共识”打下基础。换言之，WTO当前的决策机制呈现的基本上是一个“同心圆”的结构，其位于最靠近圆心的次外内圈正是绿屋会议。
绿屋会议是上文分析的WTO内部势力失衡之外在表现。在不改变WTO决策机制与现有决策实践的前提下，通过扩大民主参与以及决策透明度就成为了势力再平衡、提升WTO决策绿屋会议在实践上也有范围大小和层级的区分。在WTO中，同心圆的核心是“双边及极小规模磋商”， 在其外层才是包含了所有利益集团关键成员和代表成员的、一般意义上的绿屋会议。但这两者有时候 也被称为“大绿屋会议”以及“小绿屋会议”。公平性与正当性的折中选择。事实上，绿屋会议一直在这两点上推进改革。其从早期实践中只包含不到10个成员、且基本排除发展中国家参与，到现在演变为一种“可变组合”( vaiable geometry)，即在保持近20个核心成员的基础上，视具体议题不同而吸纳10个左右不同的非核心会员参与磋商。在目前的实践中，绿屋会议的参与成员基本满足了《哈瓦那宪章》中对“执行理事会”( Executive Board)的要求，从而达到“关键主力多数”(critical mass)这一决策民主最低临界点之要求，因而在一定程度上具有一定的代表性和可接受性。
，但多哈回合的僵局表明绿屋会议之改革在保障民主参与及决策透明度上仍有不足。第一，作为全体成员共识之基础，参加绿屋会议之成员理应具有合法的代表地位。虽然绿屋会议在目前实践中所参与的成员达到了“关键主力多数”这一临界要求，但这些成员的合法代表性依然存疑，这就增大了其他国家在贸易谈判委员会上挑战“共识”的可能性。究其原因，其症结在于WTO总干事对参会者采用的邀请制。换言之，参与绿屋会议的成员代表并非通过自下而上的民主程序产生，而是从一种自上而下的机制产生，这就难以保证参与成员对其利益集团的代表性，其代表地位的正当性和合法性也就缺乏民主基础。第二，绿屋会议的透明性仍待加强。在过往的实践中，绿屋会议没有记录、没有录音，甚至被邀请国之名单都是对外保密的。这就难以保证第三方对会议进程的了解，也在无形中对WTO所有成员做出了等级的划分。在当前的实践中，WTO已经在绿屋会议的透明度上做出了改革的举动，包括参会名单之提前公布以及会议纪要之会后发放等。但这与各成员，尤其是与发展中国家的期望，仍然具有一定的差距。这一方面体现为无法参会的成员需要通过更透明的知情权以维持其对WTO机制的信任，另一方面体现在缺乏透明度的情况下，其他成员也难以向参会成员反馈其利益。透明度问题和上述参会成员的代表性和合法性问题相互纠缠，都为最终“共识”之达成乃至通过埋下隐患。
显然，具有上述两个缺陷的绿屋会议机制，肯定无法胜任WTO中代表全体成员贸易利益、推动多边贸易谈判这一关键决策者之重任的。
依照笔者之愚见，WTO的绿屋会议决策机制，必须通过WTO同心圈内层成员之重构，来实现WTO决策架构的与时俱进的变革。笔者认为：经济学中不完全契约(incomplete contract)理论为这一现实改革途径提供了理论基础①。这是因为：作为在贸易管制领域界定各个成员权利和义务的多边条约，《WTO协定》及其涵盖协定的本质，仍然是各个成员之间的一纸契约，而且还是一个不完全的契约。根据不完全契约之理论，既然事前设计最为精细的机制也可能在事后失去了效果，当事人不如在事前签订一个简单的契约，然后在事后进行再谈判。毫无疑问，WTO就各个成员在贸易领域的权利义务及其“协商一致”的决策原则，做了一个十分粗略的约定，在实践中，又形成了通过绿屋会议达成共识的默契。但好在《WTO协定》并没有对绿屋会议的具体表决机制做出明文的硬性规定，这就为实践中对于这一机制的完善提供了相当的灵活性；另一方面，“不完全契约”之本质意味着需要用发展的眼光看待WTO成员的合意(consent)，而当前WTO的决策原则和实践机制是一种僵化的合意机制，已经不能反映现实中贸易力量的变化和各国对于贸易规则变动的诉求。这就需要对于绿屋会议这一决策机制进行与时俱进的渐进改革。渐进改革的要点是，采用自下而上的绿屋会议成员的产生机制，在维护以往谈判中起到关键推动作用的发达国家的既得权利的同时，增强发展中国家对绿屋会议决策过程的参与。此外，采取更为有效的措施，切实加强绿屋会议决策机制的透明度。
2．关于WTO决策机制中核心决策圈改进之具体路径
众所周知，在许多国际机构，均设有类似执行委员会或执行董事会等核心决策机构，这类机构的主要职责是，对谈判议程的掌控，以及在关键时刻发挥一锤定音的作用。联合国中的安理会、世界银行和国际货币基金组织中的执行董事会以及多边投资担保机构中的执行董事会等，均是采用这种决策机制的典型代表。
就实践来说，尽管无论是GATT，还是WTO框架下的条约，一直未能对与上述国际机构类似的核心领导体制作出明确规定，但在GATT后期以及WTO诞生之后两年之内，由美国、欧盟、日本和加拿大组成的“四方集团”( Quad)，一直是多边贸易体制之事实上的核心决策机构。此后，从2004年开始，“四国集团”摇身一变，成了“利害相关的五方”( Five Interested Parties)，这个由美国、欧盟、巴西、印度和澳大利亚组成的内层成员核心圈(inner circle of Members)，继续充当多哈回合贸易谈判事实上核心决策层的角色。后来，在被排挤在外的日本的一再呼吁和美国的支持下，这一核心决策圈的核心成员又将日本扩充进去，组成了“多哈6国集团”。随着中国国力的不断增强，2008年，在举国推动和时任商务部部长陈德铭先生个人努力下，获得时任总干事拉米支持的中国正式加入这一核心决策圈。至此，“多哈7国集团”正式诞生。不过从实际谈判进程来看，2005年之后，无论是所谓的“利益相关的五方”，还是“多哈6国集团”，抑或是包括中国的“多哈7国集团”，都没有起到谈判方向的良好引领和谈判过程的有效推进作用。究其原因，恐怕是在国际贸易版图发生巨大重构以及在金融危机美欧经济自顾不暇的背景下，一些核心成员对于落实久拖不决的多哈回合原有蓝图，已经丧失了原先的兴趣和动力，以美国为代表的核心成员，担心按照原有的谈判模式继续达成一揽子协定，对其贸易利益已经不太有利。
尽管如此，不少有识之士仍然认为WTO理应建立一个规模大小适中、有能力有效推进各个议题谈判并达成结果、其运转十分高效顺畅的“掌舵团队”( steering group)．由其全面掌控对多边贸易谈判的程序规则、时间表和议程等事宜。他们认为：在WTO成员已经到达今天规模(161)的情形下，如果缺少这样的核心圈成员，那么不仅绿屋会议这一较为外层的同心圈很难发挥作用，WTO的多哈回合以及今后发动的新的多边贸易谈判将也势必继续陷于进退两难的尴尬境地。乔治城大学的杰克逊教授，就是上述有识之士的典型代表之一。根据他的观点，上述“掌舵团队”必须在所有成员之中具有足够的代表性；同时其决策过程必须具有足够的透明度，以便其他成员对其所作所为和领导能力进行定期评估；此外，参与“掌舵团队”的核心成员，必须要能够承担代表的绿屋成员中按地域划分不同板块的贸易利益等。
3．“一揽子协定”谈判模式具体改进路径
除了与“协商一致”关系密切的绿屋会议与核心决策圈重构的同时，多边贸易体制“一揽子协定”谈判模式也必须进行与时俱进的改革。一揽子协定原则在乌拉圭回合中取得了成功，并奠定了WTO的基础。然而，这并不意味着未来所有多边谈判中都须坚持该原则。多哈回合僵局表明，一揽子协定原则无法有效应对成员意见分歧严重、内部利益分化巨大的情形。一揽子协定原则在乌拉圭回合之成功．至少部分归因于“投票之阴影”。在发展中国家日益崛起并积极抢占世界规则话语权的今天，“投票之阴影”的效果显然在不断减弱，而这也直接影响到一揽子协定原91I的实际效果。
在此背景下，WTO应对诸边贸易协定采取更宽容、鼓励的态度。多哈回合僵局的表现在于成员各方在某一领域分歧的僵持导致整个谈判的停滞。换言之，一揽子协定将所有议题捆绑在一起的做法，使WTO失去了循序渐进、各个击破的可能。这就意味着WTO难以通过单个议题的边展来维持其在国际贸易规则上的权威，陷入一种“要不取得所有，要不失去所有”的怪圈。这无助于巩固WT0在国际贸易治理的核心地位，反而削弱WTO应对新议题的能力，对协定的涵盖面和适时性的动态平衡产生负面影响。这在一定程度上导致各成员在多边体系之外另寻出路，从而推动了区域贸易协定的繁荣。诸边贸易协定的开放，不仅能增强WTO在新兴议题上的领导力和应对力，更重要的是能将国际贸易议题最大程度地纳人多边轨道中，从而最大限度地保证了发展中国家，特别是最不发达国家对新规则的认识和参与，有利于国际贸易的平衡发展。
结论：
通过本文之上述研究，笔者得出的研究结论如下：
1．“协商一致”与“一揽子协定”，是GATT在法律条文缺少规定的情形下，通过借鉴包括联合国安理会等其他国际组织在表决机制方面的有益经验，通过反复的决策实践留给WTO的制度遗产。这一遗产，不仅对于有效破解乌拉圭回合多边贸易谈判的僵局起到了良好的推动作用，而且对于WTO初创时期多边贸易体制的顺利运作，也起到了十分关键的规制作用。
2．在WTO成员数量已经达到如此庞大的今天，在国际贸易版图发生巨大重构的背景下，未能对其缺陷进行与时俱进的变革的“协商一致”与“一揽子协定”两大决策原则，已然成为制约WTO发展的重要法律障碍。
3．在过去的20年中，能够以和平方式、依照规则解决国际贸易争端为目的的WTO，已经成为国际贸易领域全球治理的重要规则平台。在今后相当长一段时间内，WTO如欲继续保持这一地位，并发扬光大，成为国际贸易领域践行良治善政( good governance)理念的多边机构之典范，就必须抓住时机，果断及时地实行决策机制的变革。
4．笔者认为，当下既能确保WTO各个协定平稳运行，又能导致治理机制改革有效推进的唯一出路，在于对WTO的现有决策机制进行循序渐进的改革。
5．WTO决策机制改革的具体路径，主要包括以下三条：首先，其绿屋会议的决策机制必须进行围绕扩大其代表性和提高透明度的改革；其次，核心决策圈必须实施有效制衡机制构建和透明度增强为重心的改革举措；最后，多边贸易体制“一揽子协定”谈判模式也必须在对诸边协定重新审视的基础上，进行与时俱进的改革，以便适时用诸边方式最大限度地收获贸易自由化的最新成果，并尽可能使开放成果惠及尽可能多的成员。
6．必须强调的是，本文所分析的改革路径只是第一步，远非WTO改革的终点。WTO必须在效率以及合法性上进行更大的改革才能保证其在国际贸易治理的核心地位。从长远利益出发，加权投票制、执行理事会是解决这一问题的有益参考。只有在根据实力对比变化充分重构的基础中才能找到平衡点，才能保证多边贸易规则的稳定性和有效性，从而有利于世界贸易的可持续发展。