郑腊香 杨海军 孙菁 黄仪嘉 朱烨
（广东外语外贸大学法学院，广州510420）
摘 要：选派大学生到农村任村官是十七大以来党中央为解决“三农”问题而作出的一项重大战略决策。然而，由于法律地位模糊，大学生村官在任职期内及期满之后，都面临着创业方面的困境。在现有的法律法规框架下，大学生村官可以职业化，成为职业经理人；建立大学生村官协会，通过赋予协会一定的权力和责任，为大学生村官工作提供法律支持；建立大学生村官与母校的联系机制，使大学生村官成为母校与其所任职的农村地区之间的桥梁，通过“产、学、研”结合形式，拓宽大学生村官的创业渠道。解决大学生村官的身份问题困境，对于挖掘大学生村官的创业潜力具有重大意义。
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关键词 ：大学生村官；法律地位；创业
中图分类号：D90文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）31-0152-03
收稿日期：2014-10-20
基金项目：本文为广东外语外贸大学2014年度国家级大学生创新创业训练计划项目“聘任期满之后大学生村官的后续发展问题研究”（项目编号：201411846018）的阶段性成果。
作者简介：郑腊香（1962-），女，湖北武汉人，外交学系主任，博士，研究方向：中欧关系、高等教育。（朱海龙、杨海军、朱烨、高丹、孙菁、黄仪嘉、叶定冰，广东外语外贸大学法学院2014年国家级大学生创新创业训练计划项目小组成员）。
自2008年中组部下发《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）》以来，全国累计有30万名大学毕业生到村任职。大学生村官工作的战略意义逐步显现，呈现出良好发展态势。[1]然而，当前大学生村官在法律上处于“非官非农”的尴尬地位，其身份问题制约着大学生村官计划的可持续发展。本文旨在分析大学生村官的法律地位对其创业的影响；并探索解决这一问题的途径。
一、大学生村官的法律地位困境
（一）大学生村官身份与法律制度规定存在矛盾
当前，对大学生村官的身份定义为：“筛选的专科以上学历应届或往届毕业生，担任村党支部书记助理、村主任助理或其他"两委"职务的工作者”。[2]“助理”一词定位模糊，大学生村官并非《中华人民共和国村民委员会组织法》中明文规定的职位。中组部近年来相继颁行的有关大学生村官的文件中也均未明确大学生村官的具体身份。如2009年下发的《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》，中组部负责人就该《意见》答记者问时，特别强调《长效机制意见》规定，大学生“村官”是村级组织特设岗位人员，系非公务员身份。[3]而对于“村级组织特设岗位人员”，则无更明确的规定。1998年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条明确规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。《中国共产党章程》也规定，“党的基层委员会由党员大会或代表大会选举产生；支部委员会选出来的书记、副书记，应报上级党组织批准”，这就意味着大学生必须通过选举的方式才能成为村支两委的成员。而2005年6月25日中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》规定：“到农村就业的，可通过法定程序安排担任村党支部、村委会的相应职务。”大学生村官身份现状尴尬，既不能作为村干部参与村委会选举，也不能作为公务员依据正常的政府编制进行工作的升迁调动。[4]由此可见，大学生担任村党支部书记助理或村委会主任助理的职务的任命与当前的法律规定存在矛盾。
（二）大学生村官在任职期内及期满之后，在职业问题上都面临困境
在实际工作中，大学生村官一般担任村支书助理或主任助理，但他们既不是事业编制人员、乡镇公务员，大多数也不是村支两委成员。这种模糊的身份使当前不少大学生村官面临困境和疑惑。大部分村官由于初来乍到，缺乏基层工作经验，在村上没有影响力和说服力，很难进入村里的决策层，只能做辅助性的工作：主要是档案整理、村级文件起草、户口登记等工作。有的大学生村官被乡镇政府借调，在乡镇政府经常出现，成为“干部眼中的群众和群众眼中的干部”。 [5]大学生村官也因其法律地位不明确而导致任期满后的出路问题难以解决。面对村干部和村民对其身份的不认同，面对当地政府对其无编制无法进行考核任用的无奈，大学生村官感到前途迷茫，工作积极性下降，工作成效有限。除此之外，因地区经济条件、政策兑现效果不同，大学生村官的待遇和前途无法确定，大学生村官个人的权利和利益的保障得不到保障。
无论在法律上还是在实践中，大学生村官身份模糊，因而大学生村官责、权、利不明确。大学生村官无论是在任职期内还是任职期满后，在职业生涯和职业发展方面都遇到了一定的阻力，影响了大学生村官投身“三农”的积极性和创造性，导致党中央制定大学生村官政策的优越性难以最大限度地体现出来。[6]
二、法律地位困境对大学生村官创业的影响
（一）大学生村官角色不确定带来了创业困境
大学生村官属新生事物，对于他们在新农村建设中处于一个什么样角色的问题，在现有的政策制度中并没有明确的说明。大学生村官既不是村民，也不是党政领导干部，这导致了他们身份的尴尬。对于大学生村官任职期间能否创办、领办私营企业，应当鼓励还是限制等问题，也没有现成的规章制度可遵循，导致基层组织对大学生村官任用的随意性和培养管理的杂乱无章。[7]中共中央组织部《关于进一步加强大学生村官的工作的意见》指出要积极扶持创业，鼓励和支持大学生村官干事创业，鼓励和扶持大学生村官创办领办农民合作、科技推广、社会化服务等组织和实体。探索创新创业扶持模式，引导和鼓励企业、社会组织参与扶持大学生村官创业，以大学生村官创业带动社会青年创业。[8]目前中央、市、区、县、乡镇各级领导虽然都很重视大学生村官创业工作，但激励机制不健全，调动不了大学生村官的创业积极性。由于现在大学生村官任期届满后，国家并没有明确的分流导向机制，在岗的大学生村官十分担心第二次的人生选择，不能集中精力开展工作。[9]模棱两可的身份界定使得大学生村官在工作中束手束脚，难以充分发挥自身创业潜力。
（二）大学生村官职能定位不明确造成工作困境
大学生村官职能定位并不明确，使得他们在实际工作中遇到的困难表现为： 用非所学；得不到村民的认同，与村民、村干部沟通有困难等。角色定位模糊“大学生村官基本上难以弄清楚自己的工作角色，陷入迷茫，搞不清自己的定位在哪里的身份问题，一直是大学生村官难以安心扎根农村的核心问题”。如果是农民，可是他们没有土地； 如果是村官，可是他们没有编制，工资收入与政府工作人员相差很大。“角色定位模糊与大学生村官的工作内容含糊，职责不明确有关，他们平日里主要是文字性的工作，打打字、写写报告，整理档案资料，被以助理相待，没有实权”。角色定位的模糊化，不利于大学生村官安心扎根农村，不利于他们最大限度发挥自身价值。[10]调查发现，87.91%的大学生村官担任的主要是助理性的工作。助理工作职能不明确，村民对其认知不够，大学生村官也难以运用自己助理的身份进行实质工作，使村民对其有所了解，增加信任。再加上大学生村官任职期间不长，60%以上的大学生村官任职期为三年，更不利于其深深扎根农村，带领村民创业致富。同时这也在一定程度上使得村民并不完全信任大学生村官的工作能力，甚至质疑大学生村官身份的合法性，也就不愿意充分支持大学生村官在农村创业致富。[11]
（三）大学生村官创业过程中的归属单位不明确
大学生村官带领本村村民创业，纵使十分积极，却难免力不从心。例如，大学生村官带领村民建设一个蔬菜基地，这个基地要出售蔬菜，需要营业执照，资金，培训等等，然而，这些仅仅依靠大学生村官微小的力量是难以做到的。大学生村官对于应该寻求那个部门的帮助充满疑惑。再加上地方政策引导力量不足，大学生村官创业与大学生创业不同，他们更容易受到政策的影响。大学生村官创业也都是以个体为单位，政府没有进行有效的组织，很多问题不能直接有效地解决。[12]由于归属单位不明确，大学生村官受到的待遇调节也不尽合理，激励机制也不健全，难以调动大学生村官的创业积极性。根据中央政策，大学生村官工作、生活补贴比照本地乡镇新录用公务员试用期满后工资水平及时发放。如何比照？由谁评判？这些问题都没有得到很好地解决。微薄的收入挫伤了大学生村官的工作积极性，难以激励大学生村官创业。
（四）大学生村官聘任期满后项目持续经营面临困境
大学生村官聘任期满后，创业项目面临的持续经营和移交困境也会挫伤大学生村官的创业信心与决心。我们知道，大学生村官一般的聘任期为3年，即便续聘总共也最多是6年时间，这对于创业来说应当是足够的。然而创业成功之后的后续经营却存在着交接问题。对于不愿留任的大学生村官而言，一旦3年聘任期满，创业项目似乎成为了累赘，这也就使得他们从伊始就不愿选择创业致富农村；而对于续聘的大学生村官而言，连任聘任期满后始终存在着出路选择的问题，在其任聘期间的创业项目能否作为其聘任期满后的出路选择，存在合法性问题。此外，若大学生村官并不打算持续经营该创业项目，那么该项目交由谁持续经营，也成为一大难题。
三、发挥大学生村官创业潜力的途径
（一）大学生村官职业化
大学生村官可以职业化，成为职业经理人。职业经理人的基本定义有两条：“一是职业的，即以契约形式将经营职责与个人回报界定清楚，将业绩作为报酬的基础，职权利与奖惩机制均透明化契约化；二是经理人，即企业中的高层管理人士，以专业智慧获取超常报偿。”[13]职业经理人制度的产生是市场经济走向成熟的标志，反观农村经济的发展也存在类似的情况，“伴随着农村经济结构转向多元化、农民民主意识开始觉醒、农村各项事业开始觉醒，仅由当地的强势农民兼任基层社会管理者全面管理农村基层自治事务，已经开始变得不合时宜”。[14]大学生村官有着现代理念、现代管理知识和现代科技知识。他们年轻富有活力，有着强烈的创业意识，热情高，富有创新性。他们加入新农村的建设队伍，可以传播新思想、新观念、新思维，传送新知识、新技能，大大提升农民的文化和技术。可以说，大学生村官同农民结合，将具有更大的创业潜力。大学生村官职业化，意味着市场机制的介入，以契约为基础，对于其创业带村致富而言，其录用、薪酬、激励机制均与其创业业绩挂钩，权责分明，奖惩有据。大学生村官的职业化也是农村经济深入发展的要求，是农村管理专业化的体现。将职业经理人引入到农村基层、将大学生村官转化为职业村官，还需要政府制定相应的制度来实现。
（二）建立大学生村官协会
政府通过行政授权建立 “大学生村官协会”组织，专门为大学生村官提供公共管理和服务。设立大学生村官协会，只需民政部门批准即可成立，可以大幅减少立法成本，可操作性强。第一，大学生村官协会在行使法律、法规所授职权时，享有与行政机关相同的行政主体地位。第二，大学生村官协会可以自己的名义行使法律、法规所授职权，并由其独立承担法律责任。此时，大学生村官的法律地位通过社团法人的设立而得到保障。第三，大学生村官协会在从事行政职权以外的其他活动时，不享有行政职权，不具有行政主体的地位，只是普通的社会组织。设立全国性的大学生村官协会，对大学生村官的统筹管理，为大学生村官寻求依托，可起到人才资源库的作用，“不仅有利于克服村委会引进人才不能对口的弊病，也有利于国家科学合理的利用人才” [15]协会可制订协会章程，明确大学生村官的职能定位、权利义务；为大学生村官寻求服务项目、经费筹集；对大学生村官未来定位和职业发展等方面进行规定。再根据各地区的情况，设立省级、地市级大学生村官协会的分会，对各地大学生村官任职前后全过程给予具体指导，形成可操作性的政策支持体系。其对大学生村官创业带村致富的积极作用如下：
（1）挖掘大学生村官创业潜力，为大学生村官提供创业培训。针对大学生村官在创业上难以得到技术支持的问题，大学生村官协会可组织大学生村官进行创业培训，采取举办培训班、建立能人专家帮扶制度等多种方式，有针对性地为大学生村官提供技术指导和市场信息等服务，帮助大学生村官提高其综合素质。[16]
（2）建立创业激励机制，解决大学生村官待遇雷同的问题。针对大学生村官待遇雷同的问题，可由大学生村官协会建立创业激励机制，在保证大学生村官的基本工资的情况下，将创业成果作为考核绩效标准，即根据大学生村官的创业发展情况，设置风险基金，专项奖励资金，以绩效为基础进行奖惩。以高报酬鼓动创业，将有效地发挥大学生村官官的创业积极性。[17]
（3）拓宽创业资金筹集渠道，解决创业资金来源问题。大学生村官协会还可以为大学生村官提供资金支持平台：协会初步审核大学生村官的创业项目可行性，为可行项目争取社会关注、资金扶持，由协会出面，主动联络有意向投资的企业、金融机构、科研机构等单位，形成投资双向选择机制。
（4）完善创业项目流转机制，提高创业项目成功率。针对聘任期满后的创业项目的移交问题，笔者以为，应当肯定任聘期间的创业项目作为聘任期满后的出路选择的合法性；聘任期满后不再持续经营该创业项目又交由谁持续经营？[18]大学生村官在明确不再经营的情况下可以自行选择流转给本村村民，也可以交付大学生村官协会。流转给村民的项目今后自然由村民自负盈亏，而对协会接管的创业项目，协会将该项目分配给新聘任的大学生村官，实现持续经营。
（5）建立全国性的创业信息网络体系，为大学生村官创业提供更好的政策环境、法制环境、舆论环境和信息环境等丰富资源，形成合力。[19]由大学生村官协会作为媒介与平台对创业结构进行调整，资源的优化整合，可以最大程度上发挥对创业结构的优化利用，提高效率。
（三）建立大学生村官与母校的联系机制
建立大学生村官与母校的联系机制，可以使大学生村官成为母校与其所任职的农村地区之间的桥梁。争取母校的支持和帮助，也可在一定程度上，解决由于大学生村官所面临的法律地位的困境对其创业所产生的消极影响。由于大学生村官制度已常态化，母校可为现任和继任的大学生村官建立与母校的紧密联系机制，通过“产、学、研”结合形式，拓宽大学生村官的创业渠道，并使其任职期间的创业成果，在任满期后具有可持续性。
结语
选派大学生到农村任村官是十七大以来党中央解决“三农”问题而作出的一项重大战略决策。从目前大学生村官面临的实际问题入手，在现有的法律法规规定框架下，使大学生村官职业化，成为职业经理人；建立一个法律、法规授权的组织，即大学生村官协会，通过赋予协会一定的权力和责任，为大学生村官工作提供法律支持；建立大学生村官与母校的联系机制，通过“产、学、研”结合形式，拓宽大学生村官的创业渠道。大学生村官具有巨大的创业潜力，只有解除其尴尬的法律困境，才能更好地发挥大学生村官在任聘期间和聘任期满后之后的创业积极性。
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（责任编辑：袁凌云）