李砚博
（中共吉林省委党校（省行政学院），吉林长春130012）
摘要：保护生态环境必须依靠制度。在制度建设中，环境法治建设是其中的重要组成部分。我国的环境法治建设经过40多年的发展，数量较多，内容较全，但实施效果却差强人意。究其原因，在于环境法律制度多以软法为主，环境法治呼唤“硬法之治”。建立完备的环境公益诉讼制度即是“硬法之治”的重要体现。
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关键词 ：环境法律；“硬法之治”；环境公益诉讼；环境保护
中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：1671—1580（2014）11—0147—02
现代社会环境问题产生的原因很多，包括技术手段的不发达、文化取向的不健康、制度的不健全等。与之相对应，生态资源的保护、环境污染的防治路径也有技术论、文化论和制度论。［1］党的十八大报告和党的十八届三中全会报告明确指出“保护生态须依靠制度”、“建设生态文明须建立起系统完整的制度体系”。在制度建设中，环境法治建设应是其中要义。
一、环境法制建设现状
（一）环境立法成果斐然
环境保护的制度建设离不开环境的法治建设。中国的环境立法始于1973年，几乎与发达国家同步。1978年的宪法中即有了关于环境保护的专门规定。1979年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》通过。20世纪80年代以来，环境立法更是发展迅速。在1992年联合国环境与发展大会上，很多国家还在承诺积极开展环境立法的时候，我国已经建立起系统的环境法体系。［2］从1979年到2010年，中国制定的环境资源能源以及清洁生产相关的法律大约有29部。［3］此外，还有大量的关于环境保护的行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章等，不计其数。
（二）环境问题空前严重
在环境立法取得很大进展的同时，环境污染问题却日益严重。《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》把中国环境问题归纳为大气、水资源和环境、固体废弃物、噪声、乡镇工业、土地、草原、森林、近海环境、生物多样性与物种保护、气候变暖与自然灾害等11个方面的问题。2013年以来，大气污染严重程度有目共睹，而地下水污染、土壤污染、固体废弃物污染等其他方面的现状也不容乐观。因环境污染引发的疾病呈上升趋势。同时，环境纠纷引发的群体性事件也呈增长之势，其带来的负面效应往往会加剧扩散。根据环保部门各年度发布的统计公报，由环境污染引起的纠纷在逐年增加。2012年10月27日，《新京报》的消息称，“近年来中国环境群体性事件高发，年均递增29%”。
（三）原因分析
我国环境问题的产生有其历史原因，即几十年来经济的快速发展，导致现阶段进入污染事故多发期和矛盾凸显期。但亦需从法律制度的角度反思其症结所在。环境法律规范在实践中作用有限，因为环境法律多为“软法之治”。本文拟从软法与硬法的角度探讨环境法律制度。
二、环境法律制度呼唤“硬法之治”
（一）软法与硬法
软法最早见于国际法研究领域，20世纪中期，国际法中产生了与传统的Hard Law（硬法）性质不同的另一类法律，称为Soft Law（软法）。软法的表述还有准规制、自我规制、合作规制等。［4］近年来，在我国法学理论界，软法研究颇受关注。硬法，即传统意义上的法律，其定义多年来一直被表述为“国家意志的体现，由国家制定或认可并依靠国家强制力保证实施的社会规范”。硬法是国家立法中的那些具有“命令—服从”行为模式、能够运用国家强制力保证实施的规范。刑法便是典型的硬法，当事人若违反刑法的相关规定，即有法律规定的可预期的法律后果出现。而那些旨在描述法律事实或者具有号召意义、宣示意义、鼓励意义、促进意义、协商意义和指导意义的条款，其逻辑结构不够完整，没有运用国家强制力保证实施，只能称之为软法。
（二）环境保护法律制度的软法困境
如前所述，我国环境法律数量较多，内容较全，但施行效果却差强人意。其原因在于，很多的环境法律制度宣示性、号召性强，操作性、执行性弱。按照北京大学法学院汪劲教授的观点，“环境法律制度没有大错也无大用，什么都是宣示性的，当你要依据法律来追究一个具体责任的时候，根本找不到相关的规定”。此语道出了环境法律制度在实践中多为“软法之治”。试举一例，按照现行《环境保护法》第十六条的规定，地方各级人民政府须对本辖区的环境质量负责，应采取措施改善环境质量。此条规定明确了对某地区环境质量负责的主体是地方政府，如果在某级地方人民政府任期内，某地环境质量恶化，则该地方政府应承担相应的责任。但该条法律仅有行为模式的规定，没有相应法律后果的规定，因此，其实现也是没有保障的。
必须承认，不依靠国家强制力实施的软法规范的兴起对于减少国家对社会的干预，促进社会自治，加强行业自律，节约立法、执法成本都具有积极的意义。但在环境保护领域，“软法之治”过多显然不利于环境的保护及法律尊严的维护。环境保护领域呼唤“硬法之治”。这种“硬法之治”除了要体现立法严格、执法严管、司法严惩之外，构建对破坏生态环境的全民监督也必不可少。建立系统、完整、有效的环境公益诉讼制度是环境法律实现“硬法之治”的有效途径。
三、建立有效的硬法之治——环境公益诉讼制度
（一）环境公益诉讼的含义
诉讼是指司法机关在当事人和其他诉讼参与人的参加下，为解决纠纷依法定程序所进行的全部活动。公益诉讼是指以社会公共利益为目的提请的诉讼。环境公益诉讼是指在环境领域内提请的公益诉讼，即任何公民、社会团体、国家机关对侵犯环境公共利益的主体有权向国家司法机关提起诉讼，并提请法院追究其相应法律责任。
（二）环境公益诉讼的价值
1.环境公益诉讼制度弥补了现行制度的缺陷。我国《民事诉讼法》规定，起诉必备的条件之一：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。《行政诉讼法》规定，行政诉讼的原告必须是行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。在实践中，部分对环境已造成恶劣影响或将有恶劣影响的案件中没有确定的利害关系人；或者虽有利害关系人，但利害关系人囿于诸多因素，很难及时、有效地维护自身的合法权益，而其他的公民、团体又没有原告资格，因此，造成环境侵权案件的原告缺位。
2.环境公益诉讼制度能够保障公众理性维权。环境公益诉讼倡导理性维权、制度维权、法治维权。社会的进步不应只体现在经济的进步上，还应包括社会文明的进步，而法律文明的重构和渐进是其中的重要一环。诉讼是法治社会中解决矛盾与纠纷的主要途径，具有其他途径不可比拟的制度性及程序性。诉讼同样应成为解决环境问题及环境纠纷的主要手段。
3.环境公益诉讼制度能够督促执法部门履行职责。目前，在我国“统一领导、分级负责的环境管理体制”下，环境执法部门多数受制于地方政府，部分基层环保执法部门得不到应有的重视。而立法的弊端又使“违法成本低，守法成本高”的现象客观存在，环保执法部门常常陷入“排污—查处—罚款—继续排污—继续罚款—再继续排污”的恶性循环中，执法不断，罚款不断，但排污不止。
环境公益诉讼不仅有针对污染企业的民事公益诉讼，也有针对不履行环保职责的执法部门的行政公益诉讼。完备的环境公益诉讼制度是污染环境者和不履行环保法定职责者头上的一把悬剑。
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参考文献］
［1］胡静.环境法的正当性与制度选择［M］.北京：知识产权出版社，2009.
［2］吕忠梅.环境法新视野［M］.北京：中国政法大学出版社，2007.
［3］汪劲.环境法治的中国路径：反思与探索［M］.北京：中国环境科学出版社，2011.
［4］罗豪才.软法与公共治理［M］.北京：北京大学出版社，2006.
［5］周帮扬，罗大平.我国环境法的法律体系与立法体系研究［J］.理论月刊，2004（10）.