彭锻炼
(上海立信会计学院，上海201620)
内容提要：新农村建设是解决“三农”问题的基础和重要途径，近年来，各级政府高度重视新农村建设问题，投入了大量财政资金。为了了解新农村建设财政资金使用的绩效，本文以上海市某区2010年-2012年新农村建设财政资金绩效评价为例，从为什么要评价、做了什么、怎样评价、评价结果、以及如何改进五个方面完整地揭示了新农村建设财政资金的绩效状况，为全国其他地区更快更好地实施新农村建设、更高效地使用新农村建设财政资金提供了理论参考和实践借鉴。
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关键词 ：新农村建设财政资金绩效评价绩效改进
中图分类号：F812.8 文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)06-0018-07
一、引言
改革开放以来，中共中央高度重视“三农”（农业、农村、农民）问题。“三农”问题中，农村问题是基础，因为农业发展和农民增收都离不开农村这个大环境和基础前提。在中央政策的指引下，中央和地方各级政府加大了对新农村建设的投资力度，以上海市某区为例，2010年-2012年，累计投入资金2.8亿多元，对7个镇23个行政村从“墙体白化、道路硬化、河道净化、环境洁化、村庄绿化”五个方面进行了改造，涉及农户10478户。
各级政府非常重视新农村建设，投入了大量财政资金，但是这些财政资金究竟取得了怎样的效果？新农村建设过程中还有哪些需要改进或完善的地方呢？根据财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》的规定，以及2014年修订的《预算法》中对财政支出绩效评价的要求，结合新公共管理运动借鉴私人部门通过绩效管理手段提高资金使用效率的经验，应该对新农村建设财政资金开展绩效评价。通过绩效评价，可以了解新农村建设财政资金使用的效率和产生的效益，为下年度该资金的预算编制提供依据；可以发现新农村建设财政资金使用中存在的问题，为提高该资金使用绩效提供相应的对策建议；还可以向公众传达新农村建设财政资金使用情况的信息，也向公共部门工作人员灌输服务政府、有效政府、廉价政府、责任政府等理念，保证新农村建设财政资金使用的合法性、合理性和有效性。
近年来，随着新农村建设的深入开展，学者们对新农村建设的绩效评价也展开了研究。从已有研究成果来看，尚存在着以下不足：有关指标体系设计的研究较多，用指标体系进行综合评价的较少(顾凤岐、王爽，2006；王凯辉等，2008)；用统计数据进行分析的较多，用调研数据或实地考察的较少俏云等，2007)；从理论分析角度设计指标的较多，通过实地考察结合调研进行指标设计的较少(陈文杰，2006；李侃、程水源，2008)；对省级或市级新农村建设进行实证分析的较多，对具体承担新农村建设任务的县乡级进行实证研究的较少(霍建军等，2008；李树德、李瑾，2006)。总体而言，已有研究成果缺少对新农村建设具体情况的分析，尤其是缺少从财政资金使用和村民满意程度等方面来分析新农村建设的成效。本文将以已有研究成果为基础，结合上海市某区新农村建设的实际情况，通过深入调查研究，从新农村建设财政资金使用绩效的角度，对新农村建设绩效开展综合评价。
二、上海某区新农村建设财政资金投入产出分析
2010年-2012年，上海某区新农村建设村庄改造共投入资金28171.47万元，其中市级财政资金13408.38万元，占47.60%，区级财政资金10441.09万元，占比37.06%，两级财政资金合计23849.47万元，占全部资金84.66%。市、区两级财政充分贯彻上级文件精神，落实了在新农村建设村庄改造中的主要投入责任；发挥了市区两级政府在新农村建设村庄改造中的引导带动作用，为顺利推进新农村建设村庄改造工作提供了充足的财力保证。
投入的全部资金都用于了新农村建设的实施，主要包括农宅整修、房前屋后环境整治、道路桥梁新改建、河道疏浚整理、生活污水处理、村内绿化等项目，且资金使用情况及施工造价经过了审价事务所的审核。
从产出来看，2010年-2012年，上海某区新农村建设按照“墙体白化、道路硬化、河道净化、环境洁化、村庄绿化”实施了大量工程，主要包括完成农宅墙体白化286 6万平方米，拆除违章建着和废旧房屋5.01万平方米，新改建道路192公里，修改建桥梁81座，整治河道80.26公里，新建公共厕所27座，新建分散式污水处理净化站14座、高负荷人工湿地处理池144座，99%的农户纳人生活污水集中处理，整治公共活动场所39267.3平方米，新增绿化总面积471197平方米（见表1）。这些工程的实施，大大改善了农村村民的生活居住环境，提高了村民生活质量。
从上海某区2010-2012年新农村建设村庄改造取得的业绩来看．大部分项目基本完成或超额完成申请预算资金时申报的计划（见表2），切实美化了农宅的外观、增加了农村的绿化面积、改善农村道路桥梁和河道等公共设施，基本实现了所有农户自来水管网改造和污水集中纳管处理，并定期检测水质，保证了污水处理达到规定的标准。
三、新农村建设财政资金绩效评价指标体系设计
绩效评价是一个信息系统，需要一系列细致深入的工作才能揭示公共部门使用财政资金取得的绩效。根据绩效评价流程，我们经过前期深入新农村建设现场实地考察——调研以及对实践工作人员深入访谈一设计绩效评价指标体系——经专家审议修改一收集和复核基础数据——撰写绩效评价报告——经专家评审并修改完善等一系列细致的工作。其中，指标体系是绩效评价的核心，因为使用公共资金产生的效果是多维度、社会性、间接的甚至无形的，根据公共资金绩效评价多目标合成原则，必须用一套指标体系综合反映新农村建设公共资金的绩效。本文在深入该区新农村建设现场调查了解情况、对一线管理人员和施工人员调研的基础上，根据“投入一产出一绩效”的逻辑分析方法，设计了投入管理、项目产出、项目效果以及发展能力四个指标维度（见表3）。设计好综合评价指标体系的指标后，本文运用层次分析法(AHP)确定了每个指标的权重。同时，本文还为每个三级指标设定了评价标准，有的是以国内或上海市平均水平作为参照标准，有的是以国民经济和社会发展规划中的目标值作为评价标准，有的是以上年的业绩水平作为评价标准，有的是以专家们的综合判断作为评价标准。相对而言，这套指标体系的设计是在对新农村建设村镇进行实地考察、调研后邀请具体参与新农村建设项目实施的工作人员参加完成的，具有较强的实践性和综合性，能较全面、客观、合理、公正地反映新农村建设取得的成效。
最后，本文利用所构建的绩效评价指标体系对上海某区2010年-2012年新农村建设财政资金取得的绩效进行了综合评价（见表3）。绩效评价中每个指标的数据都是来自会计或业务凭证记录的业务数据，或者经过现场问卷调查获得数据，并经过与主管部门相关报表的校对复核，确保了数据资料的真实准确性。对产出和效果的分析，都是以各指标实际的得分情况为依据，总结新农村建设在产出和效果方面取得的成效和存在的问题，没有任何主观臆断或乱下结论，保证了评价结果的科学合理、客观公正。
四、新农村建设综合评价结果
（一）新农村建设社会效果及可持续发展分析
通过对新农村建设具体建设内容和绩效综合评价结果的分析，新农村建设的成效主要体现在以下方面。
l大大改善了农村居住环境。通过2010年一2012年新农村建设的实施，整修、白化农宅墙体2866074平方米，基本消除了所有裸露的墙体，增加了村庄的美观程度；2638户农户家的厕所得到了改造，清除了1408个露天粪坑；拆除违章建筑和废旧房屋达50119.91平方米，整修副舍39354平方米，对几乎所有的破房、棚舍进行了拆除或维修，清理了房前屋后绝大部分垃圾，解决了多年来农村的“脏乱差”问题。同时，对主要河道的河岸进行整修和河道进行疏浚，昔日的臭水沟变成了绿化沟；对宅前屋后、主干道和河道两岸通过植树、植草皮等措施，新增绿化面积471197平方米，一走进改造后的村庄，满眼都是绿色，农村的居住环境大大得到改善。
2．有效增加了农村生产生活基础设施。2010年-2012年新农村建设通过对村庄主干道、支干道和舍屋路按照不同的标准进行硬化和亮化，大大增加了农村的生产生活基础设施。项目改造共新建、改建道路192公里，使项目村的硬化道路由原来的110公里增加到302公里，增长率达173%；修建或改建桥梁81座；新安装路灯693只，使村庄道路亮化里程由原来的24.4公里增加到31.6公里，增长近30%。道路的硬化和亮化，大大地方便了农业生产的机械化操作，提高了农业生产效率，也方便了所有村民的出行，为农村的经济发展、生产进步和生活便利提供了良好的基础。
另一方面，通过纳入城镇污水总管、组团式处理、三格化粪池修缮处理的方式，将项目实施村990/0的农户家中的生活污水纳入集中处理；同时，对5765户农户家庭的供水管网进行了改造，确保饮用水安全。这些措施有效地保护了农村水系，对整个农村生态环境的改善都有非常积极的作用。此外，为了保持环境的清洁，新农村建设新建公共厕所27座，新改建垃圾箱房1335座，新增垃圾桶1750个，并建立起垃圾定期收集、集中运送处理的长效保洁制度，大大提高了农村的环境卫生程度。
3．取得了较好的社会效果。该区2010年-2012年新农村建设不仅取得了良好的产出业绩，也取得了良好的社会效果。由于项目的实施切切实实给农村居民带来了环境的美化、洁化，改善了农村居民生产生活环境，增加了农村生产生活基础设施，提高了生活质量，项目实施村的居民对新农村建设普遍表示满意，满意率较高，达83.34%。同时，新农村建设取得的效果也是其他未实施项目改造村的村民有目共睹的，大多数村民表示出对新农村建设的羡慕和期盼，这也说明新农村建设取得的效果得到了农村居民的一致认可。其次，新农村建设的实施也间接地改善了村民的生活质量，主要表现在项目实施前后村民生活恩格尔系数下降和村民家庭平均医疗费用下降。项目实施前，村民生活恩格尔系数为0.4268，家庭平均医疗费用占比为22.01%;项目实施后，村民生活恩格尔系数为0.4173，家庭平均医疗费用占比为21.46%，分别下降了0.0095和0.55个百分点，下降比例分别为2.21%和2.56%。当然，我们也应该认识到，生活恩格尔系数下降和家庭医疗费用占比下降的影响因素很多，而且也是一个长期过程，新农村建设对这些指标的具体影响可能还需要更长时间和更多数据的分析才能得到。最后，新农村建设村得到了更多上级奖励，平均每个村12.45次，比项目实施前有了大幅度提高。
4．建立了长效管理机制。经过新农村建设后，各村便民生活设施建设齐全程度达到了93.36%，基础设施和公共设施能较好地满足村民生产生活的需要。但是，这些基础设施和公共设施在今后的使用中还需要投入维护保养经费，因此，在新农村建设过程中，还需要建立起能使这些基础设施、公共设施长期运行的长效机制。从进行新农村建设的各行政村来看，都建立起了这样的长效管理机制，包括道路保养维护长效管理机制、环境洁化保养长效管理机制、村庄绿化保养长效管理机制，保证新农村建设建成的道路、绿化、河道等基础设施和公共设施能长期满足村民生产生活的需要。
（二）新农村建设中还存在的不足
在该区2叭0年-2012年村庄改造项目的实施过程中，也暴露出一些问题，主要表现在以下方面。
l村民在村庄改造项目中的地位和作用不明确。新农村建设的目的是为了让享受改革开放成果最少、基础设施薄弱的农村地区的环境和基础设施得到改善，经部分地区试点，在村民出资出劳的基础上，中央和省级政府通过奖补资金的形式投入村庄改造项目。但在该区2010年-2012年的新农村建设村庄改造中，市区两级财政投入占全部投入的84.66%，农民的投资仅占0.14%，即使加上村民投入的劳动力工时计价（按每工时30元计算），也只占到全部投入的0.92%，村民参与村庄改造项目、出资出劳的作用还不明显。村民是新农村建设的直接受益者，根据受益原则，村民在新农村建设中的作用和地位应该加强，增加村民在新农村建设中出资出劳的力度。这样一方面可以发挥村民在新农村建设实施中的主动性，增强村民的参与意识；另一方面，可以将新农村建设的效果与村民的切身利益直接联系起来，发挥村民监督管理工程质量和进度的作用。
2．总体规划合理性还有待提高。农村居民居住地大多比较分散，而新农村建设是利用有限的财政资金投入，要从“墙体白化、道路硬化、河道净化、环境洁化、村庄绿化”五个方面对农村居民居住的环境进行全面改造，如果没有合理的规划、科学的设计，就会造成资金的浪费，达不到改善农村环境，提高农村居民生活质量的预期目的。目前，随着农村居民经济实力的增强和对生活环境要求的提高，很多先富起来的或者在外务工的农村居民开始搬离原来农村的居住地，原来的住宅就空置了或只留下老人居住。但根据村庄改造项目的整体要求，这些空置的住宅也必须进行墙体白化、道路硬化及村庄绿化等改造项目，这就会产生浪费，因为改造好以后没有人去利用这些改造的成果。另一方面，有些村是经过分期分批改造完成的，这样不利于整体规划，难以产生规模效应。再者，现在农村居民中老年人占的比例很大，很多家庭中年轻人都外出务工或搬离了农村，家中只剩下老人。如何让村里的老年人集中居住，提高老年人生活质量，也是村庄改造项目规划时需要考虑的问题。
3．工程质量还有待进一步提高。工程质量是影响新农村建设长期效果的重要因素，决定了村民对新农村建设的评价结果和今后是否支持或积极投入村庄改造项目。总体而言，该区2010年-2012年新农村建设的工程质量还有待进一步提高，从村民满意率调查问卷结果来看，工程质量是村民满意率最低的一项(67 72%)，远远低于其他问题的满意率；从村民满意率调查问卷提供的意见和建议来看，在获得的26条意见和建议中，有12条是关于工程质量的（见表4）。
工程质量不高主要表现在这样几个方面，一是墙体白化经过两三年的风吹雨打后，很多都出现了斑驳脱落，影响了整体美观；二是由于资金限制，加上从规划到完工之间工期短，工程量大，往往为了追求进度而忽略了工程质量，造成很多河道的护岸、护坡和新改建道路在一段时间后出现坍塌或坑洼；三是由于规划或施工问题，很多村民提出要改善污水管道铺设和维修。造成工程质量不高的原因，既包括规划设计和施工建设方面的原因，也包括监督管理的原因。还是要通过扩大村民参与、加强监督管理等方式来解决。
五、进一步提升新农村建设绩效的对策建议
为了今后更好地推进这项惠民工程，从工程建设系统发展的角度，建议在以下方面采取有效措施。
（一）加强项目前期论证，进行科学规划和合理布局，实现资源优化整合
新农村建设实施的工程项目多，涉及的工程量大，但是施工周期短，在这种情况下，只有经过前期合理论证和进行科学规划，才能产生规模效应和集聚效应，再加上合理布局，方能达到项目实施的预期目的和产生良好的长远效果。
首先，各镇对实施村庄改造的具体项目都要进行充分的前期论证。在经过实地考察和勘测后，要请专业规划设计部门进行科学合理的规划设计，并从资金标准、质量标准、生态环境、规划整合等方面进行充分论证。同时，各镇还应该要求各项目村就今后成本分担办法、长效管理机制资金落实情况等问题在前期进行充分论证或说明，保证项目实施后能产生长期效果。
其次，镇农委在村庄改造项目实施前应该进行整体规划，根据需要改造的紧迫程度和资金数量大小，选取相邻的几个村集中改造，而不是一个村一个村地单独改造。通过与相邻村组之间的协调，该撤销合并的村组撤销合并，该整合的整合，在大部分村民表决同意的基础上，成熟一片，改造一片。这样可以产生明显的规模效应，达到整体规划、合理布局的效果。
最后，可以学习和借鉴其他省市地区“宅基地置换”的成功做法和经验，在与原宅主达成补偿或置换协议的基础上，将一些长期空置或闲置的住宅拆除，把旧宅基地改造成耕地或工业用地。或者把一些零星分布的住户通过补偿或置换协议，把他们搬迁到居住集中的地方居住。这样都可以减少一些不必要的施工和改造项目。
（二）加大宣传力度，发动村民积极参与，增强村民的主导作用
根据公共产品的层次性和受益原则，应该充分发挥农村居民在新农村建设中的积极作用。通过宣传和监督检查，促使村民养成良好的卫生习惯，发挥村民保持新农村建设长期效果的主导作用。
首先，可以适当提高村委会投入资金的比例，发挥村委会在组织生产、发展经济中的外引内联的作用，争取吸引更多的社会资金投入到新农村建设。因为村委会作为村民自治组织，改善农村环境、增加农村生产生活基础设施是村委会应尽的职责和义务。
其次，应该适当增加新农村建设村村民出资出劳的数量。这样做一方面可以适当提高新农村建设的资金标准，另一方面可以增强村民的参与、合作意识，让村民投身到自己环境的改造和美化过程中，体会环境改变来之不易，自觉养成爱护环境、保护环境的意识，对改造完成后村庄环境卫生的保持也有促进作用。否则，村民就会认为新农村建设是政府的事情，有一种“事不关己，高高挂起”的想法，日子该怎么过还怎么过，也就达不到新农村建设的预期目的和长期效果。
最后，村委会应该通过板报、宣传画、广播电视等多种形式，加强爱护环境卫生、维护村庄改造成果的宣传，促使村民养成不乱倒垃圾、不乱排污水、不在河道放养鸡鸭、家禽家畜圈养等良好的卫生习惯。同时，村委会可以定期对新农村建设后的卫生情况进行检查，对不讲卫生、不爱护环境、破坏村庄基础设施的村民，要进行批评教育，对屡教不改的，可以采取罚款、责令其恢复等措施，增强村民自觉维护村庄改造成果的意识。
（三）采取多种措施提高工程质量
首先，村委会应该组织成立由村民代表组成的村庄改造项目管理小组，参与到新农村建设的规划设计、施工建设和监督管理中，加强村民与村委会、镇农委、施工单位之间的协调，表达村民在新农村建设实施中的意见和想法，发挥村民对施工质量和资金使用情况的监督管理作用。
其次，在整体规划和合理布局的基础上，应该采取集中公开招标，选择那些有施工资质、信誉良好的施工单位来承担新农村建设的施工。镇农委和村委会及村民代表组成的管理小组应定期对施工项目进行监督检查，一旦发现质量问题，要向施工单位提出警告并要求改进。对验收不合格的施工单位，在下年的招标中取消招投标资格。
最后，应该将工程结算款的一部分作为工程质量保证金，在工程验收后半年或一年之后支付，如果出现质量问题，质量保证金就自动转化为维修基金。
（四）探索建立新农村建设绩效评价常态机制
区农委和镇农业办应该以今年村庄改造项目绩效评价为契机，利用今年的绩效评价指标体系对各村村庄改造情况开展绩效评价，实现对公共资金的有效监督，提高资金使用效率和优化资源配置结构。同时，在进行绩效评价的基础上，逐渐建立起与绩效挂钩的绩效拨款制度。区农委和区财政局有关处室应该以各个乡镇上年村庄改造项目的绩效状况，作为下年各乡镇村庄改造项目拨款的重要依据。并用全部市区级财政投入2%-3%的资金设立相应的绩效奖励资金，对绩效状况好的乡镇给予奖励，对绩效状况差的乡镇减少财政投入。在此基础上，逐步建立起绩效预算的制度，在各个乡镇申报村庄改造项目时，应该提出自己的绩效目标，根据绩效目标确定相应的财政拨款，项目完成后进行绩效评，并以当初的绩效目标作为绩效评价的依据。