编者按：基层动物防疫工作一直都是兽医工作的重点和难点。重点在于防疫是当前防控动物传染病的最主要手段，防疫工作是否做的扎实直接关系到动物疫情的发生率；难点在于我国养殖模式多样化，在农村还存在大量的散养户，对这些散养的畜禽进行免疫不仅耗时耗力，还很难掌握全面信息，而且基层养殖者对免疫的认识不到位。加上基层防疫人员的专业素质有限，防疫设施设备简陋，导致难以保障免疫密度。针对这些问题，湖北省应城市畜牧兽医局结合自身条件，积极寻求对策，摸索出了一套全方位的解决方案。应城市畜牧兽医局局长史金发、应城市动物疫控中心主任毛淑艳、应城市畜牧兽医局医政药政防疫股股长刘应明、就这套方案进行了归纳总结，在此和读者分享。
史金发 毛淑艳 刘应明/ 应城市畜牧兽医局
动物防疫工作在保障畜牧业健康发展、动物食品安全和农民增收等方面发挥着越来越重要的作用，但是在过去的工作中不可避免地存在着一些问题，既阻碍了养殖业的发展，又影响了农民的增收，为此我们对动物防疫工作存在的问题及其对策进行了认真的探索。
一、应城市动物防疫工作的现状
( 一) 基本情况
应城市位于湖北省中部偏东，孝感市区西南。东临漳、涓二水，与云梦县为界，东北与安陆市毗连，西与京山县接壤，西南与天门市相接，南与汉川市为邻。市境东西宽43 公里， 南北长45 公里， 总面积1103.38 平方公里。中心城区东南距省会武汉市96 公里，东距孝感城区49 公里。辖5 个街道办事处、10 个乡镇、1 个良种场和1 个省级经济开发区，417 个行政村，17.24 万农户，全市总人口68 万，其中农业人口52.6 万。2013 年，全市生猪存栏47.86 万头、出栏48.13 万头，家禽存笼2 729.39 万只、出笼1 976.74万只，禽蛋产量11.35 万吨，畜牧业总产值28.52 亿元，占农业产值的37.18%。
应城市畜牧兽医局于2010 年8月经体制改革后，成为市政府正科级直属事业单位，实行参公管理，事业编制13 名，内设办公室、规划财务股、科技生产股、医政药政防疫股和3 个二级单位。3 个二级单位为市动物疫病预防控制中心、市动物卫生监督所和市畜牧技术推广站，共有全额拨款的事业编制56 名。全市有16个乡镇畜牧兽医技术服务中心，321名乡村兽医技术服务人员（包括乡村兽医），派驻乡镇动物防疫监督员32 人。
（二）机制形成
1. 会议指导机制。每年由市委市政府分管农业领导主持召开春秋两次大型动物防疫工作动员会议，会上层层签订年度责任书，落实工作任务。坚持以“预防为主”的指导方针，来强化基础免疫工作，实行“春秋普注、月月补针”的工作机制，并确定每月15 至17 日为补针日，加强查漏补注。
2. 检查督办机制。市防治重大动物疫病指挥部办公室组织专班分时间段进行防疫工作的事前启动督办、事中重点督办和事后检查验收督办。
3. 现场调查机制。在防疫工作期间，乡镇分管领导经常带领畜牧中心人员对规模化养殖场进行现场指导，加强宣传教育，签发防疫通知单，完善养殖档案，实行包保责任。
4. 抗体监测机制。春、秋防疫工作结束后，采取到养殖户抽血清查抗体的办法，来检验防疫工作效果，发现工作不到位、抗体水平差的，立即通知其进行补免。
5. 结果任用机制。春、秋防疫工作检查考核的结果在年底进行全市通报，并作为评先表彰依据。
（三）初见成效
1. 工作到位。近年来，应城市不但创新举措，动物防疫工作局面明显改善，疫情形势趋向稳定，防疫制度逐步健全，各项措施落实到位。
2. 体系健全。形成了覆盖市、镇、村三级动物防疫体系，采取了免疫、监测、检疫、监督、消毒、扑杀、无害化处理等综合性防控措施，建立了稳固的动物免疫保护屏障。
3. 效果明显。动物免疫密度、耳标佩戴率、免疫档案建档率均为100%，“两瘟四病”免疫密度均达到100%，猪、牛、羊、禽的死亡率分别控制在4%、2%、3% 和8% 以内，其它控制疫病达农业部规定标准。近十年间全市无重大动物疫情发生，畜牧业生产持续快速发展。连续四年被孝感市政府授予动物防疫及畜产品安全先进单位。
二、应城市动物防疫工作过去存在的问题
（一）防疫意识不够强
1. 散养户的投机取巧意识。长期以来，大多数肉鸡、水禽饲养户认为饲养周期短，思想上就降低防疫要求，管理意识松懈，没有进行系统的免疫和消毒，饲养人员、运输车辆相互串场，社会闲杂人员随便出入，对养殖场构成巨大威胁。
2. 老养殖户的侥幸心理。有的养猪户为节省费用，图省事，没有进行必要疫病的免疫或不舍得消毒投入，可是一旦得了病，则不计成本，什么药贵用什么。预防为主、防重于治的原则仅停留在口头上。
3. 防疫员的厌倦情绪。防疫工作作为一项日常性的工作，长期风里来雨里去，防疫员在思想上不免会产生厌倦情绪，在行动上会产生消极行为，不能严格按照免疫程序、规范的操作方法实施免疫，导致防疫工作质量大打折扣。
4. 领导的应付心里。作为基层防疫工作的组织管理者，认为只要召开会议安排工作就万事大吉，对防疫工作的开展过程很少过问，对上级的督办检查敷衍了事。
（二）防疫体系不健全
1. 体制不顺，管理脱节。作为基层防疫工作主体的防疫员，主要担负小型规模养殖场和散养户的防疫工作。按照农业部农人发[1996]8号文件和财政部《关于支持农业技术推广的若干意见》[ 财农字（1995）329 号] 的规定，乡镇畜牧兽医站的人、财、物“三权”归县级农口部门统一管理。但是，应城市乡镇畜牧兽医站的“三权”在九十年代初下放到乡镇政府后，由乡镇管理。从而导致了乡镇政府管不好，而县级畜牧部门又管不了的局面。
2. 素质不高，人员老化。目前，全市现有防疫员321 名，大专以上学历人员12 人，中专或高中学历人员120 人，初中以下人员189 人。其中相当部分防疫员是自学成才或子承父业，没有接受过系统的兽医专业学习和培训，对动物疫病的诊断和防治远远跟不上现代畜牧业发展形势的需要，专业技术水平普遍较低，其技术储备已不能有效解决养殖户遇到的新问题。据调查，应城市基层一线的畜牧兽医从业人员，年龄在50 岁以上229 人，占71.3%，年轻人普遍成为“打工族”，根本不愿从事收入不高且又脏又累的动物防疫工作，不少乡村都面临后继缺人的局面，造成人员老龄化和“断层”现象愈来愈严重。
3. 设施不硬， 效果降低。目前，市级只有两间用来存储防疫物质的小型冷库，面积只有二十几平米，市乡冷藏设施（冰箱、冷藏柜）471 台套，远远不能满足实际的需要，导致部分防疫物质不能在最佳的环境状态下进行有效的存储，从而影响疫苗的质量，最终直接导致动物防疫效果降低。
4. 档案不全，追溯落空。少数规模养殖场只重视硬件设施建设，而忽略软件建设，畜禽养殖档案、相关防疫资料记载不全。牲畜防疫后未能及时佩戴耳标，一旦销售出去就不知去向，导致追踪溯源落实难。
（三）防疫责任不到位
1. 养殖户发病扯皮。在每年的春秋两季集中免疫工作中，虽然将防疫工作任务分解到村、到组、到人，但在具体工作中缺乏沟通与协作，防疫员与养殖户责任不明，免疫密度和免疫质量很难保证，一旦养殖户的畜禽出现发病，经常出现养殖户扯皮现象发生。
2. 防疫员遇事推诿。在防疫过程中，防疫员认为只要自己对包片的养殖户进行了集中防疫，不管出现什么结果，与自己无关。
3. 中心追责无依据。在防疫过程中乡镇畜牧中心由于缺乏有效的责任落实措施和监管方法，无法全程监控防疫操作过程，一旦出现什么问题，中心也无从查起，追责也无依据。
4. 监督检查不到位。在日常的防疫工作监督检查中，不管哪一级的督办检查，往往都是走马观花，流于形式，不能深入基层详细询问养殖户的基本情况，督办检查的效果并不理想。
（四）防疫经费不充足
1. 经费少工作被动受阻。应城市的防疫经费主要来源于省级“以钱养事”资金、市政府配套资金和中央下拨的基层防疫员工作经费。面对日益严峻的动物疫病防控形势，防疫经费显得捉襟见肘，导致防疫工作开展缓慢，时常处于被动局面。
2. 待遇低人员消极怠工。由于动物防疫工作条件艰苦，工作风险大，劳务报酬低，导致部分防疫员思想产生动摇，消极怠工情绪严重，工作质量不高。
（五）卫生监督不够严
1. 病死畜禽乱扔严重。在新形势下，虽然应城市积极开展动物卫生监督工作，但是由于监督人员不够，监督面不广，监督力度不大，养殖户疫病安全意识淡薄，致使一些养殖场随意乱丢病死畜禽严重。
2. 二次污染风险加大。被乱丢的病死畜禽不仅对大气、水体造成污染，同时也对某些疫病造成了传播和扩散的危险，加大了疫病二次污染的风险。
不法商贩唯利是图。一些不法商贩抓住养殖户为减少损失的心理，不惜铤而走险，大量廉价收购病死畜禽，进行非法交易，严重影响人民的生命安全。
3. 执法查处难度加大。针对非法交易的养殖户和商贩，虽然应城市进行了广泛的宣传教育，成立督查专班不定期巡查，加大查处力度，但是效果并不理想。
（六）应急管理不完善
1. 应急演练流于形式。应急演练是在相对安全稳定的环境下针对可能发生的突发事件进行的演习，是安全工作防范于未然的重要举措。然而，应城市在开展应急演练时，往往只选取某一环节进行演练，流于形式，演练达不到预期的目的和效果。
2. 应急值守不到位。虽然制定了24 小时应急值班制度，但没有严格执行，偶尔出现缺岗、脱岗现象。带队值班领导与值班人员缺少沟通，有时候出现信息联络不畅通，导致出现应急情况不能及时有效处置。
3. 应急处置不及时。个别畜禽养殖场在发生疫情后，并没有在第一时间向畜牧部门或乡镇上报疫情，为了减少损失，而是私自处理，把病死畜禽卖掉，这样就可能导致疫情传播或扩散。一旦相关部门进行查处和追责，畜禽户主概不承认，因缺乏确凿证据，难以对其进行处置。
三、应城市动物防疫工作的现实对策
（一）广泛宣传是提高防疫效果的关键环节
1. 宣传防疫强制性，明确防疫是养殖户应尽的义务。各地都采取了群众喜闻乐见的形式，利用横幅、标语、网络、电视、报刊等多种媒体宣传国家对动物防疫工作实行什么方针，在《动物防疫法》中作出了明确规定，即：“国家对动物疫病实行预防为主的方针”，这项规定表明，预防为主的方针是法定的方针，是由国家实行的带有强制力的方针。作为养殖户来讲，对严重危害养殖业生产和人体健康的重大动物疫病实施强制免疫，这是他们应尽的义务。
2. 宣传防疫重要性，明确防疫是有利于生产发展的。市动物卫生监督机构加强了对动物疫病预防的宣传教育和技术指导、技术培训、咨询服务，让养殖户（场）明白防疫的重要性，并组织养殖户（场）实施动物疫病免疫计划，建立预防动物疫病的制度，采取积极主动的措施减少动物疫病和减少动物死亡，生产出更多优质、无病害畜禽产品，促进畜牧业的稳定发展。
3. 宣传防疫政策性，明确防疫是各级政府应担的责任。每年春秋防疫会议上，市政府明确各镇（处、场）、开发区人民政府对本行政区动物疫病防控工作负总责，主要领导是第一责任人，分管领导是直接责任人。按照“政府保密度，部门保质量”的原则和“免疫到边，冷链到底”的要求，认真落实动物防疫目标管理责任制，做到措施到位、责任到人、监管到场（户、小区），确保防疫工作有序、有力、有效开展。
（二）健全体系是实施防疫措施的有力保障
1. 加强配合协调，盘活防疫人员。防疫工作不是哪一个群体或者哪一个部门能够独立完成的，它需要各级政府以及相关部门的协调配合。作为基层防疫工作的防疫人员彼此之间也要加强配合协调，对本辖区的防疫工作要统筹考虑，互相借鉴，让防疫员做到人尽其才，发挥各自的特长和优点，增强防疫员对工作的责任感，成为工作的主导者。
2. 加强培训学习，盘强防疫队伍。为了适应新形势下动物防疫工作的需要，应城市加大了对防疫员的培训力度，制定了系统完善的培训方案，每年利用防疫会战前和农闲季节组织举办防疫员培训班，进行集中业务能力和防疫技术的培训，对防疫工作存在问题的村组选派专家和业务骨干进行现场指导，进一步增强培训的针对性和实用性，切实提高防疫员业务素质和工作能力。
3. 加强机构改革，盘顺防疫机制。依据《省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的意见》( 鄂政发[2006]42 号) 文件要求，我局积极主动作为，争取市政府领导重视，协调人社部门为所有集体在册兽医人员办理了职工养老保险手续，切实解决防疫员后顾之忧，理顺了防疫机制。
（三）保障经费是开启防疫工作高效运转的不歇动力
1.争取好防疫经费，确保防疫员劳务报酬落实。落实防疫员劳务报酬是政府重视防疫工作的具体体现，是防疫工作的关键。应城市每年积极向上级争取的动物防疫工作经费，主要用于防疫员劳务报酬，应城市防疫员劳务报酬标准为每人每年10 000 元。
2. 落实好“以钱养事”经费，确保经费用在项目中。为不断加强农村公益性经费管理，进一步完善“以钱养事”机制，通过几年的不断努力创新，应城市摸索出了一整套行之有效的管理办法，切实做到了专款专用、钱随事走。遵照“花钱买服务，养事不养人”的原则，年初签订服务合同，将指标分解到具体项目。年中对资金使用情况进行跟踪监督，按进度分期付款，确保专款专用，直达项目。
3. 管理好“以钱养事”经费，确保有限的经费用在刀刃上。为了让“以钱养事”经费发挥最大作用，在资金使用上做到了事前参与、事中监督、事后审计，规范了资金管理行为，杜绝了资金挤占、挪用、截流等现象，确保有限的经费用在刀刃上。
（四）创新方法是遏制防疫工作权责不明的有效途径
1. 层层签订责任书，强化责任。每年年初，市政府、市畜牧部门、乡镇和乡镇畜牧中心层层签订目标管理责任状，实施双轨目标责任管理。乡镇与村委会、畜牧中心与防疫员也层层签订动物防疫工作责任状。市畜牧部门还与派驻乡镇动物防疫监督员签订责任状，年底严格进行考核，把工作好坏直接与工资挂钩。明确了工作责任，强化了动物防疫工作的有效管理。
2. 规模养殖场悬挂双线责任牌，强化责任。为加强规模养殖场（小区）的规范管理，落实政府、部门、技术、法人责任制，应城市积极推行规模养殖场双线责任牌。进一步明确了乡镇政府挂场国干、乡镇畜牧中心、包片防疫员和养殖场法人的责任，使养殖场法人提高了动物疫病免疫的自觉性，更加有利于动物疫病免疫工作的开展，强化了自身责任。
3. 签发规模养殖户强制免疫通知书，强化责任。为了避免养殖场发生疫情时产生责任纠纷，对全市所有规模养殖场（小区）下发了《应城市规模养殖户重大动物疫病强制免疫通知书》，告知了养殖户的权利和义务，并实行严格的“五签字”，做到责任追究有法可依。
4. 印发散养户强制免疫告知书，强化责任。为加强农村散养户的动物防疫管理工作，对散养户每家印制张贴了《应城市重大动物疫病强制免疫告知书》，让广大养殖户充分明白动物强制免疫的重要性和相关法律责任，严防养殖户一旦出现疫情，扯皮拉筋，推诿责任。
5. 加贴兽医站疫苗标识防止售假，强化责任。针对近年来应城市动物疫苗市场管理不规范的特点，市动物疫病预防控制中心于2008 年创新加贴疫苗专用防伪标签，确保了疫苗质量，防止了兽药经营户私卖不合格、假冒伪劣疫苗行为，维护了养殖户的合法利益。
（五）严格执法是规范防疫程序的安全保证
1. 强化无害化处理意识。市动物卫生监督部门加大了对病死动物无害化处理的宣传力度，让养殖户充分认识到做好病死动物无害化处理工作的重要性。病死动物及动物产品携带病原体，如未经无害化处理或任意处置，不仅会造成严重的环境污染问题，还可能引起重大动物疫情，危害畜牧业生产安全，甚至引发严重的公共卫生事件。
2. 查处违规者，遏制病死畜禽乱扔。针对少数畜禽养殖场在发生疫情后，对病死畜禽随意乱丢乱扔或把病死畜禽进行加工或私自卖掉的行为，市动物卫生监督部门加大了处罚力度，按照《动物防疫法》有关规定进行了严肃查处，情节严重的，移交公安机关立案调查处理。
3. 查办违法者，杜绝病死猪流入市场。针对一些不法商贩抓住养殖户为减少损失的心理，不惜铤而走险，大量廉价收购病死畜禽，进行非法交易的行为，市动物卫生监督部门成立专班，加大了巡查力度，进行明察暗访，公示举报电话，对不法商人形成震慑，杜绝了病死畜禽流入市场，确保人民群众的生命安全。
（六）领导重视是推进防疫工作上台阶的无形动力
1. 抓领导，重视防疫。每年市政府组织召开春秋两次防疫专题会议，会上，市畜牧兽医部门主要负责人做主体报告，市政府分管领导做重要讲话，安排部署动物防疫工作，并以市政府名义下发文件，要求各地狠抓落实，全力打好动物防疫攻坚战。随后，乡镇政府召开动员大会，畜牧中心主任具体安排各项防疫工作，要求防疫员按时间、按标准、按要求保质保量完成各项任务。防疫期间，市领导和乡镇领导深入养殖场、农户、集贸市场、屠宰场和冷鲜肉店等场所进行实地查看，强调防疫工作无小事，畜产品安全责任大于天。
2. 抓专班，组织防疫。为了让防疫工作落到实处，市防治重大动物疫病指挥部办公室成立专班，负责统筹全市的春秋防疫各项工作，制定适宜的动物防疫工作实施方案，指导全市的动物防疫工作开展。各乡镇也成立相应的动物防疫工作专班，畜牧中心具体抓全镇的动物防疫工作，要求防疫员严格按照科学的免疫程序对所有规模养殖场、散养户按照“五不漏”的要求进行集中免疫，切实做到免疫工作全覆盖。
3. 抓督办、落实防疫。防疫期间，市防治重大动物疫病指挥部办公室成立4 个督查组，对全市16 个办事处（镇、场）和开发区管委会的防疫工作进行全面督办。采取听汇报、看现场、查资料、问农户和暗访相结合的方式，重点对各地防疫工作的组织部署、免疫进度、经费落实、队伍建设、免疫工作台帐记录、疫苗的领用发放记录、免疫密度、耳标佩戴等方面进行督查，针对工作存在的问题，督查组提出整改建议，要求认真落实，确保免疫密度达到100%。同时，各乡镇政府也成立相应的督查专班，对防疫工作全程进行监督，严防打飞针、漏针情况发生，确保做到“应免尽免，不留空当”。春秋防疫集中免疫工作结束后，为了及时掌握各地免疫效果，市防治重大动物疫病指挥部办公室组织专班对全市16 个乡镇（办事处、场）和开发区管委会进行抽血清查抗体。按百分制考核评分，得分在85 分以上的前五名镇（处、场）进行表彰。
4. 演炼，检验防疫。为应对可能发生的突发事件，应城市结合日常工作，按照制定的应急预案，组织应急专班，实时开展应急演练，演练内容涵盖免疫操作技能、消毒灭源、突发疫情应急处置等。通过开展应急演练，能够查找应急预案中存在的问题，进而完善应急预案，提高应急预案的实用性和可操作性，增强应急处置能力。同时，也能进一步明确相关单位和人员的职责任务，理顺工作关系，完善应急机制。