隋 雪 董雪艳 赵 伟
（山东农业大学经济管理学院， 山东 泰安 ２７１０１８）
［摘 要］ 文章以山东省农村公共基础设施投资的问题调查为基础，从农户的角度，对农村公共基础设施投资的满意度与其信息披露的现状进行了分析。通过调查发现，当前农村公共基础设施投资取得了一定进展，而资金匮乏、决策失效以及监督乏力等一系列问题又使得各类设施在城镇、区域间仍存在一定的差距。实现农村公共基础设施投资的公平性与效率性任重而道远，进行全民参与、科学决策、完善会计核算是解决问题的头等大事。
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关键词 ］ 农村；公共基础设施；投资；农户认知
［基金项目］国家社会科学基金资助项目（１４ＢＪＹ０９９）。
［作者简介］隋雪（１９９０－），女，山东潍坊人，硕士研究生，研究方向：会计与财务管理；董雪艳（１９６４－），女，山东烟台人，教授，研究方向：会计与财务管理；赵伟（１９７２－），男，山东泰安人，教授，研究方向：会计与财务管理。
公共基础设施建设是关系民生发展的重要环节，其公共物品特性决定着供给必须由国家承担大部分责任，进行宏观调控；而居民对公共基础设施在需求上的庞大与有限的财政资金投入之间的矛盾决定着政府等职能部门应尽可能地进行科学决策，提高资金的使用效率，杜绝资源浪费。因此，公平性和效率性也就成为衡量公共基础设施建设的两个重要标准。本文采用问卷调查的形式，考察了山东省１７个地市农村公共基础设施的建设状况，旨在实现农村公共基础设施投资公平与效率的途径。
一、概念界定及文献评述
基础设施最早在１９世纪中期以“社会先行资本”的概念提出，经过多年来的发展与完善，现已从广义和狭义两个方面得到较为全面的阐述。广义的基础设施概念包含硬件设施与软件设施两大类：硬件设施是指满足社会生产和居民生活的物质性公共设施；软件设施是与硬件设施相对应的，包含人力资本、技术支持、平台建设等在内的利于基础设施建设完善的一切因素。狭义上的基础设施一般是指交通运输基础建设、管道建设、通信基础建设以及水利发电等交通和动力的项目投资建设。本文采用广义的基础设施概念。
农村公共基础设施投资是基础设施投资中归属于农民、农业、农村建设的部分，具有公共物品的一般属性，从基础设施的享受上来看，这些产品则具有一定的层次性和地域性。从投资主体来看，中国表现为多元化的投资模式，由中央政府、地方政府、社区、非营利组织、农户等构成。出于对实现自身利益最大化目标的追求，各投资主体在进行决策时往往在衡量投入与产出的基础上进行博弈。几类主体的投资偏好各不相同且存在一定重叠。
本质上来说，农户在很大程度上依赖于政府的供给，政府则致力于公平性与效率性的实现，而受分税制改革、城乡二元结构及信息不对称等因素的影响，农村公共基础设施投资的发展却受到了一定的限制。
以政府投资目标为基准，公共基础设施投资评价可从公平性与效率性两方面进行。顾鸣东、尹海伟等以公共设施空间布局的可达性与公平性为切入点，回顾、总结了国内外学者近年来的研究成果 ［１ ］。杨朗等提出了道路项目投资的公平性，认为其投资的公平问题可以从项目的透明度和公众参与度、考虑地区经济水平差距的区域公平性、不同受益群体的效益归属公平性三个方面得以表现 ［２ ］。徐淑红认为国内众多学者对经济效率的研究是一个由“效果”到“效益”再到“效率”的发展的过程 ［３ ］。殷强认为经济效率是经济活动中投入与产出或成本与收益之间的关系 ［４ ］。伍文忠以未剔除规模报酬影响的ＣＲＳ 模型和剔除规模报酬变动影响的ＶＲＳ 模型计算的相对效率为解释变量对各省基础设施建设效率进行实证分析 ［５ ］。以满意度为测度指标想法的提出是立足于农户角度的政府绩效评价的实践，主要体现在农户公共基础设施需求意愿与农户对公共基础设施投资满意度两个方面。萨缪尔森提出有效的资源利用应当是尽可能地利用该经济体的资源以满足人民的需要和愿望。这种有效性的实现关键在于如何搭建政府决策与居民意愿的桥梁，实现“自下而上”的供给决策程序。洪源认为这种需求表达机制的构建可以利用维克赛尔——林达尔均衡模型与蒂布特模型，也有一部分学者提出建立不同层级的供给决策制度 ［６ ］。这些研究均表明农村公共基础设施投资应当是有优先次序的，农户在整个农村基础设施建设的过程中具有不可忽视的重要意角色。
二、数据来源及样本特征
本次研究采用发放调查问卷的形式，问卷主要分为以下五部分内容：农村生产性基础设施投资状况、农村生活基础设施投资状况、农村生态环境投资状况、农村社会发展基础设施投资状况、农村公共基础设施投资的会计信息披露及认知状况。共发放调查问卷４３１份，收回问卷３０６份，问卷回收率约为７１％，剔除信息填写不完全的问卷８份，共收回有效问卷２９８份，实际有效问卷回收率为６９．１４％。
参与调查的被调查者２９８人，覆盖了山东省１７地１０２个市（县），且均为居住于农村的村民。其中，男性占７１．０２％，女性占２８．９８％；在村内有一定职务（会计除外）的村民占１１．９８％，村会计占７．０２％，一般村民占８０．９９％；年龄在４０岁以下的占３３．０６％，４０－６０岁之间的占５８．７８％，６０岁以上的占８．１６％；从文化程度上看，没上过学的占１．６２％，小学或初中文化的占４０．０８％，高中文化的占３２．３９％，中专或大专文化的占１７．４１％，本科及以上学历的占８．５０％。
三、山东省农村公共基础设施投资分析
（一）投资主体分析
从实际情况看，农村公共基础设施投资主体呈现多元化趋势，主要有政府、村集体、私人、民间组织等，这主要是由于公共基础设施的公共物品属性以及需求的庞大性共同决定的。从问卷调查的结果来看，山东省农村公共基础设施投资主体中，政府占７３．９０％，全村集资占２１．２９％，企业或个人捐赠占４．８２％。由此可见，政府承担了农村公共基础设施的建设的主要责任。
从村民对于公共基础设施投资主体责任承担的认知来看（见表１），政府应承担投资的主要责任，在调查的１８项基础设施投资中，其中有１３项均超过３０％，供电、供水、水利设施、供气、道路照明居于前五位；村民更乐于直接参与到电话通讯、道路绿化、有线电视、垃圾处理、宽带网络等的建设完善当中；认同招商引资成为公共基础设施投资的方式也将成为一种趋势，一般集中在教育、医疗、通讯等方面，但村民普遍认为该方式需要政府的参与和监督。此外 ，将近９２．６５％的居民表示愿意加入到本村公共基础设施建设当中，其中以提供劳务方式参与的占４４．２７％，捐赠资金的占１３．１１％，根据政策投资合适项目的占４２．６３％。
（二）投资结构分析
１． 农村生产性基础设施投资。农村生产性基础设施是指服务于居民社会生产活动的产品和服务，保障居民社会生产活动的正常进行并提供便捷。本文主要考察农村水利设施与田间道路建设。从问卷调查结果来看，目前农村水利设施基本能够满足需求，只有６．４５％的村民认为水利设施比较匮乏、靠天吃饭，１３．３１％的人认为当地水利设施严重老化，几乎不能使用，灌溉成本高。从乡镇水利机构的设置来看，超过６７．７６％的乡村所属乡镇设有水利机构，但仅有５８．７０％的农村有专业的技术人员对水利设施进行管理维护，能够定期进行水利设施检修的仅占２８．７４％。从田间道路的建设来看，有１８．７８％的人表示村到田间道路全部硬化，２０％的仍为土路，其余则部分硬化。
２． 农村生活基础设施投资。农村生活基础设施是指跟居民生存与发展息息相关，满足居民生活需求、保障居民正常生活的产品和服务，一般包含饮水设施、道路、电力设施、通讯设施等。从自来水的供应来看， ８８．７６％的村庄已经通自来水，但仍有３７．３０％的居民更喜欢饮用井水，这一部分人选择井水大多是因为井水的供应更加稳定，也有一部分人认为井水的水质更好，一般集中在青岛、烟台、日照、泰安这四个城市。毋庸置疑的是，自来水价格较为低廉，为居民生活带来了便捷，但其水质和供应状况存在地区差异，调查结果显示，只有２５．２０％的人对自来水的水质表示满意，大多数居民则给予“一般”的评价。从村内道路的建设看，超半数村庄的道路大部分硬化，仅有２．８１％的调查者表示本村道路建设很差，基本为土路。从乡村供电来看，５０．２０％的村庄供电稳定，２４．１０％的村庄有时会停电但会事前通知，停电没有告知的占２５．７０％，但不频繁。从通讯设施的建设来看，几乎所有农村居民已将移动电话作为主要通讯工具，只有７．８５％的农户还保留了固定电话；此外，宽带网络在农村的普及得到了较为迅速的发展，但仍有１７．８１％的人认为本村的网络建设不能满足需要。
３． 农村生态环境投资。农村生态环境建设主要包含农村周边防护林、经济林、湿地的维护以及农村生活垃圾、沟渠水塘、院落畜圈的整治等。科学发展观教育的普及使农村居民生态环保意识逐步增强，亲身加入到生态环境维护的队伍当中。随着近几年来新农村建设的逐步深入，农村居民的生活环境得到了一定的改善，植树造林、湿地修复等处于有条不紊地进行当中，但延续多年的粗放式的经济发展与乡镇重污染企业的存在造成的伤害是长期的。因此，仍是部分地区生活环境恶劣的根源所在。另一方面，生活垃圾成为农村生态环境建设急需解决的重要问题。几乎所有接受调查的村民认为垃圾处理是其生活环境中应当改善的地方，而从目前村内垃圾运输处理的情况来看，只有２３．２９％的对其表示满意；从村内垃圾分类管理设施的设置和使用上看，将近一半还未设置垃圾分类管理设施，而在剩余的一半当中，又只有四分之一进行宣传教育并执行，总执行率仅为１３．０８％。
４． 农村社会发展基础设施投资。农村社会发展基础设施主要指有益于农村社会事业发展的基础建设，包括农村义务教育、农村卫生医疗、农村文化基础设施等。义务教育的本质是实现教育均衡发展，这种均衡主要体现在教育资源的配置上，从本次调查的结果来看，对农村义务教育基础设施投资表示满意的占２６．５１％，基本满意的占５７．８３％，不满意的占１５．６６％；从农村义务教育发展的影响因素来看，４０．７２％的人将教师队伍看作影响最大的因素，其次才是义务教育基础设施、管理问题与学校合并，分别占２８．３６％、１９．２７％、１１．６４％；针对教育基础设施投资各区域间的比较，有８５．７７％的人表示存在差距，但其中有７２．２２％的人表示该差距是可以接受的合理差距。农村医疗卫生是关系民生的第二个重要问题，一般农村医疗室都是本村居民开办的，态度积极和善，但乡村医生技术有限，设施也比较差，不能满足治愈相当一部分病症的需求。乡村社区的建立则使超过一半的农村居民的生活得以丰富，但图书室的建立仍处于初级阶段，仅有１９．２８％的被调查者表示有图书室。
（三）投资决策与信息披露情况
决策科学性是实现公共基础设施投资公平性与效率性的前提。从现实角度出发，地方政府承担了公共基础设施建设的主要责任，资金由中央政府统一进行调配。而本级政府公共预算最大化追求与信息不对称之间的矛盾使得中央与地方政府目标脱节，基础设施供给与居民需求不相适应。
通过山东省财政厅信息公开的年度报告来看，自２００８年以来，主动公开信息的力度得到了加强，但值得注意的是，在政府公开的众多信息中，政策性、制度性文件占主要部分，涉及财政收入、支出情况的只有政府公开的预算报告和决算报告。从山东省财政厅的网站中，可浏览的政府年度预算、决算报告可追溯到２００９年，从这些报告中可看出，政府对农村建设和改造的力度逐年加大，公共基础设施的建设资金逐年提高，但这种以报告形式公开的方式可供考察的信息含量少，难以全面掌握资金的去向和使用情况，降低了居民获取信息的效率，因此，政府信息公开建设虽然越来越受重视，但信息公开的力度仍有待进一步提高。
从居民的满意度出发，政府决策满意度为６３．９７％，且有６０．６７％的人认为政府的决策解决了农村比较实际的问题，但５６．０５％的人认为所建公共基础设施缺乏后续管理与维护，并有一部分人表示其对生产、生活的影响并没有达到预期的效果。居民参与是实现供给与需求相对均衡的桥梁，５７．４３％的居民认为有必要参与到农村公共基础设施投资决策过程中，只有６．４３％的人表示完全没有兴趣；在关于决策决定权的问题上，６８．８０％的人认为该权力应当归属于村民大会，本村的公共基础设施建设应当由本村全民参与、集体表决。
毋庸置疑的是，实现全民参与、全民监督仍要经历一段漫长的道路。调查显示，能够完全透明地对政府投入农村公共基础设施建设资金流向及用途进行公布的仅占９．７２％，不公布或很少公布的却占４８．９９％。农村居民获悉国家对农村建设的政策大多通过电视新闻，政府缺乏一定的宣传力度，居民对于国家关于农村基础设施投资的政策了解甚微，仅有８．０３％的人表示对此较为了解。也就是说，当前政务公开还处于比较低级的层次，居民参与投资决策缺乏可靠的信息和建议的渠道。目前，公民普遍认可的公共基础设施投资的会计模式是由村与乡镇分级核算管理，层层汇总，并纳入政府会计监督的范围，且会计监督应包含投资规模、运营、资产以及日后的管理维护及更新等各项内容，而目前最大的障碍则是地方政府会计建设的落后以及核算资料的不详细。
四、结论与政策建议
（一）结论
１． 硬件设施为完善重点。从问卷调查的结果来看，在新农村建设的推动下，山东省农村公共基础设施投资使农村居民的生活得到了一定的改善，这些改善尤其表现在自来水建设、道路建设、通讯建设等物质性公共设施方面。但水利设施建设存在老化、乡镇企业污染、生活垃圾处理等是居民中反映最多、满意度较差的方面。
２． 教育、医疗区域性差异较大。教育、医疗是硬件设施与软件设施并存的重要方面，且软件设施占比较大，与城镇、区域间进行比较时，虽然绝大多数居民认为存在差距，但也表示这些设施的建设是受当地经济发展等因素多方面影响的，存在差距基本是可接受的。
３． 实现全民参与任重道远。村民参与公共基础设施投资决策与监督的积极性与热情普遍高涨，但目前的会计核算存在缺陷且缺乏公开透明的财务信息，村民参与决策的渠道也比较单一。居民获取信息和表达建议缺乏灵活便捷的渠道。
（二）政策建议
１． 调动农民积极性，发挥多元化的投资模式。公共基础设施一般以较低的价格或免费供居民使用，其需求量相对较大，而财政资金是有限的资源，面对中国如此庞大的群体显得捉襟见肘。因此，应充分利用居民参与公共基础设施建设的热情，在政府主导、参与的前提下，放开一定的权限，由当地居民以劳务或资金方式进行部分公共基础设施的建设。招商引资也是获取资金的一条有效途径，因此政府可以适时的出台一些优惠政策，吸引地方企业或个人进行投资，以实现投资模式的多元化发展。
２． 立足居民需求，科学进行决策。公共基础设施的种类多，涉及面广，平均分配资金式的投资显然是财政资金的低效利用，而立足政府管理者利益的决策权归属则是大搞形象工程的根源所在。因此，发展有先后，政府决策应当建立在充分调研的基础上，全面掌握居民的需求，根据实际有优先次序地建设农村公共基础设施；此外，发展还应当要民主，这里的民主即决策的民主，具体来说就是将农村公共基础设施投资的决策权力适当地返还给农村居民，加大决策小组的人员层次，使决策更加民主化、科学化。
３． 完善会计核算、推进会计信息化。在实践中，决策上的难度不仅仅来自于资源的有限、集体利益与个人利益的冲突，更来自于会计信息的匮乏。农村公共基础设施的会计信息应当属于政府会计信息的一部分，但其特殊的地域性使其由地方政府进行确认、记录和计量。相较之下，地方财务部门缺乏专业的会计人员，设备的配置较为落后，已经形成的公共基础设施也缺乏准确科学的定价方法，这就为信息的提供增加了一系列的难度。因此，在提升会计人员素质、引进先进软件等设施的前提下，更重要的是顺应会计信息化的浪潮，完善会计核算，将计算机技术与会计技术相结合，突破传统会计的局限性，规范农村财务管理，形成集核算、监督和决策一体的会计信息系统。
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（责任编辑： 管 仲）