文 / 高鹏飞
PPP（Public Private Partnership），又可被称为公私合作伙伴关系、公私合营、政府与社会资本合作，而我国的官方译法为“政府和社会资本合作”。自从十八大强调了市场在资源配置过程中发挥决定性作用以来，PPP在我国的发展得到了质的飞跃。2015年4月，发改委印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，政府的政策利好，旨在鼓励社会资本积极参与公共基础设施建设和提供服务。这就涉及项目干系人管理。
一、项目干系人含义
股东（Stakeholder），在项目中可被译作“利益相关者”或者“干系人”。美国项目管理协会在《项目管理知识体系指南》中认为干系人是积极参与项目，或其利益在项目进行过程中受到积极或者消极影响的个人或者团体。
贝尔曼（Berman）、威克斯（ Wicks）、科萨（Kotha），约翰（Jones）（1999）认为干系人是任何能够影响组织目标实现和被组织实现目标所影响的个人或团体。密切尔认为干系人需要具备以下三个特征之一：影响力，个人或团体具有影响组织决策的能力、手段和地位；急迫性，其所提出的建议或主张能够迅速引起组织者的关注，并予以响应；合法性，其相关利益受到道德和法律的认可与保护。
二、项目干系人识别
要进行PPP项目干系人的管理，首先需要识别出PPP项目中的所有干系人。通常来讲，项目的干系人包括项目发起人、项目团队成员、客户或消费者、承包商、业主等几大类型，而PPP项目中的主要干系人有以下几个。
1.政府及其负责PPP项目的机构或部门
政府是PPP 项目的发起人，它同时还是公共基础设施建设的管理者和项目特许权的授予者。它在整个PPP项目生命周期中，担任着监控的职责，而且它还扮演着协调者的角色。政府必须兼顾PPP项目的社会效益和社会资本的经济效益，保证所提供公共产品和服务的质量和价格。并且政府出台的法律法规直接决定了PPP项目运行的法律环境和法律保障，而相关政策的稳定性亦决定了项目的成功与否。
2.政府设立的股权投资公司
通常来说，政府不会直接与社会资本签订合同，而是通过国有独资或政府控股的具有政府背景的公司或机构直接作为项目的投资者。这些代表了政府的投资公司实质上就是政府对基础设施项目进行市场化运作和施加影响的商业平台。
3.社会股权投资公司
社会股权投资公司和政府设立的股权投资公司进行合作投资，最初的投入形成公司的权益资本。政府通过给予其长期的经营权和收益权来换取基础设施的加快建设和有效经营。社会资本代表了先进的知识技术和管理水平，它的总体目标是有利可图：在项目生命周期内合理承担 PPP 项目风险，获取有效经济回报；就长远发展来看，则是创建自身品牌，提升知名度和社会影响力，从而增加市场份额和占有量。
4.特殊目的机构（Special Purpose Vehicle, SPV），也可称为PPP项目公司
该特殊目的机构是为实施项目而专门设立的临时性公司，是执行PPP 项目的主体。对于准经营性基础设施项目，政府设立的投资公司与社会资本投资公司合作投资，政府投资方具有项目的所有权，但不具备日常经营事务的决策处理权，只有当面临重大资产处置或是重大安全问题时，才具有处置权，而社会资本投资方则掌握项目的经营权和收益权。
5.银行和金融机构
PPP项目的资本组成既包含股权资本，又包含债务资本。商业银行、政策性银行、民间金融机构等都可能成为项目债务资金的提供者。它们可以是一家或几家银行，也可以是几个金融机构联合起来形成借贷团体。根据PPP项目未来的经济利益流入及所面临的风险，银行和金融机构将在可接受的风险范围内进行放贷，获得贷款利息。此外，银行和金融机构还可以通过为PPP项目提供融资咨询来获取相应的服务费用。对于银行和金融机构，他们最关注的是贷款本息的安全回收和信贷资产规模的扩大。
6.保险机构
任何投资项目都是有风险的，在PPP 项目中，项目参与各方根据自己的实力分担项目所面临的风险。政府方面主要承担的是政策、法律、汇率、利率等宏观风险，而社会资本投资方则分担了成本、建设、运营、维护等方面的风险。对于政府和社会资本投资方都不能完全覆盖的风险，则通过保险的形式进行分担。保险机构通过提供保险服务以及项目风险咨询服务，收取保险费用或咨询费用。
7.公共基础设施和服务的使用者
公共基础设施和服务的使用者是 PPP 项目的需求方，他们支付相应的费用来获得使用价值，使用者付费是PPP项目收益的主要来源。尤其是在PPP项目运营阶段，项目产品和服务的使用者还可以对项目的服务质量和价格进行监督和评价，在确保项目产品和服务质量的同时，提出相关的改进建议和新的使用需求。这些使用者中的一部分，还会由于项目建设的地点临近其生活区域而受到直接影响。对于这部分人来讲，他们的态度（支持、中立或者反对）很可能会对PPP项目的顺利开展产生影响，尤其是项目的工期和成本方面。
8.承包商
这包括了设计单位、监理公司、材料供应商、施工单位等，他们主要在PPP项目的建设阶段（规划、施工等）发挥作用。他们是PPP项目决策的直接执行者，PPP项目产品和服务最终的质量取决于他们工作的完成程度。
三、干系人的管理
根据干系人在组织中的位置，可以将其分为外部和内部干系人。外部干系人包括政府、监理公司、项目周边组织、媒体、竞争对手等。内部干系人则是指以合同为纽带联系起来的群体，一般包括项目发起人、客户、最终消费者、项目团队成员、承包商或供应商、业主等。
1.根据干系人影响的确定性程度分析
将干系人分为确定的、预期的、潜在的3种类型。
（1）确定型干系人。具有合法性、影响力和紧迫性，包括PPP项目东道国政府及其设立的股权投资公司、社会资本股权投资公司、政府相关职能部门等。
（2）预期型干系人。又可细分为三种类型，第一种只具有合法性和影响力，但无紧迫性，如工程施工单位、监理单位、设计机构、材料设备供应商、银行和金融机构、保险公司等，他们自身的主张可以受到项目决策者的关注，参与并影响决策过程；第二种仅具有合法性和紧迫性，但无影响力，如公共基础设施和服务的使用者、项目周边居民，他们可能会采取结盟、参与政治活动等方式来影响管理层的决策；第三种具有影响力和紧迫性，但无合法性，如传统体制下的既得利益者。
（3）潜在型干系人。只具有合法性、影响力和紧迫性三种特征之一，又可细分为三种子类型。第一种只有影响力，如新闻媒体、行业协会；第二种只有合法性，如公司职工、环保主义者；第三种只有紧迫性，如项目破坏者。而干系人的参与程度和态度，可以将干系人分为不知晓、抵制、中立、支持和领导5类。不知晓，对项目和潜在影响并不知晓；抵制，知晓项目和潜在影响，但是抵制变更；中立，知晓项目，既不支持，也不反对；支持，知晓项目和潜在影响，支持变更；领导，知晓项目和潜在影响，积极致力于保证项目的成功。
由于项目的规模、类型和复杂程度不尽相同，大多数项目都会有形形色色且数量不等的干系人。不同类型的干系人追求的目标和期望值差别很大，很可能产生优先权冲突，这会造成PPP项目利益的不协调。为了取得能够满足战略业务目标或其他需求的期望成功，干系人可能对项目、项目交付成果及项目团队施加影响。而干系人管理的重点就在于对不同类型的干系人实施不同的管理策略，协调制衡各方，保证项目的平稳进行。
项目干系人管理是指对项目干系人的需求、希望和期望进行识别，并通过沟通上的管理来满足其需求、解决其问题的过程。项目干系人管理将会赢得更多有影响力干系人的支持，从而获得更多资源；同时，项目干系人管理能确保对项目干系人需求、希望和期望的完全理解；项目干系人管理还能够预测项目干系人对项目的影响，及早进行沟通和制定及时准确的行动计划，进而确保项目取得成功。
不同项目干系人的责任和职权差别很大，而且随着生命周期的进展而变化，其参与项目的情况对项目的进程影响差别亦非常大，该影响可能是积极的，也可能是消极的。所谓积极的项目干系人是指那些从项目成功中获益的利害相关人，而消极的项目干系人是指在项目成功中看到负面结果的利害相关人。
2.从对项目的态度和自身影响力两个维度分析
可以得到6种不同的干系人类型。对不同干系人制定合适的管理策略，以有效调动干系人参与项目决策和执行。
（1）支持/强影响力。PPP项目东道国政府、政府股权投资公司、社会资本股权投资公司、政府相关职能部门。对于这些干系人，应采取协作策略。与这些人保持密切的沟通，利用其强影响力推动PPP项目的进行。
（2）支持/弱影响力。工程设计、施工和监理单位、材料设备供应商、咨询顾问等。对于这些干系人，应采取参与策略，即通过利益分享，鼓励这些干系人积极参与到项目建设和运营中来，激发其合作潜能，加深其合作程度。
（3）中立/强影响力。银行和金融机构、保险公司、新闻媒体等。作为项目债务资金的来源和风险的分担者，银行和金融机构及保险公司有着自身的判断原则。除非有政府的政策干预，通常它们都会对PPP项目本身的盈利和风险作出客观的评价，从而选择对该项目的态度。满足策略意味着可以达到银行和保险公司的硬性要求，从而保障PPP项目的顺利进行。在信息时代，媒体和舆论的力量不容小觑。媒体在PPP项目之初可能是中立的，但随着项目的进行或者是突发事件的出现，媒体的态度很可能在极短的时间内发生彻底转变。基于此，满足媒体对于信息时效性、准确性和内容的要求，才能保证报道的可靠性并引领舆论的正确方向。
（4）中立/弱影响力。PPP项目产品和服务使用者和项目周边居民等。作为需求来源的项目产品和服务使用者，他们自身的需求变化会对项目产生巨大的影响。保障策略意味着PPP项目应当时刻关注使用者的需求变化，并且做出适度的调整。项目周边居民对于PPP项目的态度不可能达到高度一致，并且还可能随着项目的不断进行而发生变化。被动的距离优势也使得其对PPP项目的影响力是直接的。保障策略意味项目周边居民的诉求也应当得到及时的反馈和适当的处理。
（5）反对/强影响力。公共基础设施垄断经营者、既得利益者和项目破坏者。由于PPP项目融资模式打破了原本公共基础设施建设和经营的垄断现象，直接损害了垄断经营者和既得利益者的利益，使得他们对于PPP项目持反对态度。这些干系人由于多年的积累，手中掌握了数目可观的人、财、物、力等资源。因此，防御策略意味着避免这些干系人成为PPP项目中的合法干系人，进而从源头上减少项目利益冲突。
（6）反对/弱影响力。如环保主义者等。这类干系人最容易被忽略，然而，他们却给项目的顺利进行带来风险。如，PPP项目在当地的建设，不可避免地会对原有的生态环境造成影响。环保主义者可能会通过示威游行等活动来表达自身的不满和利益诉求。作为公民，环保主义者有权通过合理合法的方式表达自己的诉求。因此，监控策略意味着向他们提供发泄不满的途径，但同时又能密切关注并严防因其行为过激而引发的社会冲突。
随着项目的进展和环境的变化，干系人以及其参与程度和类型不是一成不变的。因此，干系人管理是一个反复持续的过程，应全面监督项目干系人之间的关系，时刻关注干系人的变化，了解他们对项目的影响力，平衡他们的要求、希望和期望，调整策略和计划，促进干系人合理参与项目决策和活动，维持并提升干系人参与活动的效率和效果，把干系人满意度作为一个关键的项目目标进行管理，保证项目干系人利益的动态平衡，这对PPP项目的成功至关重要。
（作者单位：北京奔驰汽车有限公司）