李 俊
（浙江东方职业技术学院，浙江 温州 325000）
摘 要：民办高职院校在我国高等职业教育组织中占有相当大的比例，近期随着经济转型和城市化的需要，职业教育成为教育界讨论热点。在各界人士大谈职教改革的当下，民办院校受到怎样的重视或忽视，在其发展中存在哪些制度缺失，本文从新制度主义理论出发，从正式制度和非正式制度方面存在的缺失发表了看法，并对优化制度环境提出策略。
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关键词 ：民办高职院校；正式制度；非正式制度；缺失
中图分类号：G71文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）28-0213-03
一、引言
由于经济增长方式的转变及城市化进程需要均对人才提出的新的要求；职业教育作为培养大量高技术人才的摇篮从而受到前所未有的重视。今年6月《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（以下称《决定》）规划到2020年，专科层次职业教育在校生从2012年964万增长到1480万人，净增量500万，致使高职教育面临前所未有的机遇。以此同时，改革的另一项提案让高职院校也面临较大的威胁，《决定》指出引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型，重点举办本科职业教育，在招生、投入等政策措施向应用技术类型高等学校倾斜。在机遇和挑战下，民办院校作为一个庞大的弱势群体（2013年我国民办高校718所，民办独立学院292所，共占我国普通高校数2491所40%左右），在发展过程受到多大程度的制度关注，其生存的制度环境怎样，面临哪些制度缺失？本文将从制度的视角对这个问题进行分析。
二、理论综述
民办院校因其不同的办学主体，舆论偏向于认定其是以盈利为导向的经济组织；但我们知道学校更是一个社会组织，它受到制度、社会根植性、文化、政策等各方面的影响。Meyer和Rowan强调研究组织应该考虑组织存在的制度环境（Meyer & Rowan ，1977）。根据新制度学派的观点，组织普遍受到了外部环境的社会规则、规范和心态的形塑（Noshua Watson 2009）。值得注意的是，这种外部的制度条件对组织的影响既可能是有意识的政策强制机制，也可能是无意识的被社会看来是理所应当然（Taken for Granted）的社会规范和认知（Hoffmanl997）；诺贝尔经济学奖North（1990）将其归类为正式制度与非正式制度。教育组织是一个特殊群体，除了受市场机制的影响外，在中国的教育体制下，要考虑更多的是制度环境。
制度环境对教育领域的研究早在国外盛行，Stephen J.Noren（1978）通过例举哲学教育过程中受到政府，立法者，校长，行政主任等影响，论证了制度环境对哲学及这些文学学科授课方法及内容的影响。LOIS（1994）谈到制度环境对加拿大会计教育的影响，阐述了会计教育在制度影响下的发展路径，Duane L.（2002）在博士论文中采用实证研究分析了高等教育组织其竞争行为受制度的调节作用。国内相关领域文献较少，何扬勇（2009）通过高职教育制度完全，不完全和隐性缺失的分析，提出相应优化策略，也有从法律层面谈高等职业教育的法律缺失（孔凡彬，2005），从制度与制度伦理谈教育制度建设（檀传宝，2005），但前有研究缺乏相应的理论体系，本文引用新制度主义理论对高等教育进行系统化分析，一定程度上弥补了高职教育研究中的理论空白。
三、民办高职院校发展中的制度缺失
1.正式制度缺失
正式制度是具有法律权威或者与法律权威相类似的组织所颁布的、有利于社会稳定和秩序保持的法律、规则、政策等要素（North，l990）。目前我国在教育界的立法包括1996年《职业教育法》，1999年《高等教育法》及2003年针对民办教育组织设立的《中华人民共和国民办教育促进法》，然而随着社会发展，对人才的需求及教育理念均有较大变化，政策显得过度基础，针对性不强，联系实际的紧密性不足。政策的发展通过立法、决定及文件等形式出现，政策中零星对民办高职教育有所关注，但多流于口号和形式。至今还没有一部有关民办高等职业教育的正式文件。造成民办高职院校发展无章可循，无法可依。这里主要例举资金和人力资源两个方面。
所有政策都强调民办与公办学校具有同等法律地位，推动公办与民办职业教育共同发展。但从资金支持制度来看，《中华人民共和国民办教育促进法》规定县级以上人民政府对民办院校可以设立专项资金，可以采取经费资助，鼓励金融机构运用信贷手段。可见立法是建议性文字，非强制性规定。2005-2013年，职业教育国家财政性经费达1.23万亿，年均增长25%。但国家对高等教育的总是先解决重点高校建设，一般本科院校和公办高职院校，剩下微乎其微的教育资源供给于规模较大的民办高职院校。使得民办高职在资源配置中处于边缘位置。在固定教育资源存量约束下出现民办高职院校与普通高校的差距。公办高职在校生获得国家拨付的生均经费，而民办高校办学只能靠收取学生学费。
师资队伍建设制度来看，《民办教育促进法》规定民办学校保障教职工工资、福利待遇，社会保险费，及在业务培训、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。但民办教师享受“企业编制”，需依靠学校自身的经营状况决定福利待遇，薪酬与公办相差甚远且无保障。从公积金模块来看，公办“事业编制”少则多1000元，多则超过2000元左右。在 “双师型”教师队伍建设过程中，特别是技能培训平台，公办院校教师挂职锻炼是以政府为依靠，有好的挂职渠道，挂职单位和挂职岗位，而民办教师大部分得教师自己出面寻找相关企业，较难与政府平台对接。当然，本身就缺乏运作资金的民办院校在师资培训的投入更是捉襟见肘。民办高职科研平台小，课题配额少，申报课题受歧视，科研成果无法保证，致使民办高职教师流动率大，无法建立合理梯队师资结构。
民办高职内部管理制度缺失：以企业为办学主体的民办高职由于缺乏高职教育从业经验，管理缺乏经验，办学制度无章可循。然由于企业是出资人，在决策上享有充分的话语权，导致出资者和经营者（校领导）之间存在决策矛盾，商业经营理念和教育经营理念的矛盾导致学校管理混乱。
2.非正式制度缺失
非正式制度是指由社会制裁约束的行为规范，包括社会惯例、社会认知、传统习俗等（North，1990）。一直以来，公众对职业教育就存在偏见，高考招生中将录取方式分为先一本、二本、三本最后在高职高专，公众认知即高职低于本科；其次招聘对学历的限制，也让社会误导。再者，中国是一个受“官本位”文化影响极深的国家，公众根深蒂固重“公”轻“私”，认为公办组织受政府保护，有保障有平台才有发展，现实是有行政级别的公办院校走到哪里都是官，享受行政接待，能够较简单的获取案例及数据资源。而民办高职作为企业个体，行政单位轻接待，办事处处难。社会大众包括部分政府官员认为民办高职就是一个经济体，是以赚钱为目的，校舍靠租、教师靠聘、资金靠收费，“民办高职”=“质量差+学费贵”，可见认可度不高。当然随着生源减少，民办院校某些做法确实有失社会认可，在招生宣传中商业味道浓，招生方式存在争议，甚至与高中或中职院校勾结回扣方式，导致考生和家长对民办高职缺乏信任。恶性循环的是由于学生大多因成绩被迫就读民办高职，学生综合素质“先天不足”，本身就存在较大培养难度，再加上民办高职师资力量和设施设备薄弱，导致民办高职毕业生在就业方面存在不同程度的歧视，目前就业前景堪忧，《教育蓝皮书（2014）》指出，高职高专就业率为78.1%排名第一，而民办高校以44.3%排名最低。
从民办院校的内部认知来看：民办院校较公办院校内部关系复杂，公办高职人事组织受政府监管，人事关系相对较公平。然以企业为办学主体的民办高职从业人员中，存在着大量的“搭便车”现象，出资者不放心第三方经营资金，通过“关系”将身边可信任的人员安排学校就职，致使学校存在一大批不懂办学的“皇亲国戚”，这批人员通过自身较大话语权造成学校内部竞争的不平等。
四、优化民办高职制度环境策略
要做到民办院校教育资源配置和公办院校公平是不可能的，公办院校和政府是体制内问题，从所有制结构来看，他们是一家人；可是民办高职体制外的，政府注入资金难免为他人作嫁衣裳。所以资源配置比例存在差异。那么民办院校因该怎么办？市场作为资源配置方式将是较好的选择，但需要政府出台相关监管制度：
1.优化政策环境
从融资制度来看，《决定》给民办高职的发展指明了两个方向：一方面利用市场配置资源，多元化办学主体融资，如独资、合资、合作多种形式办学；允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应的权利，鼓励探索发展股份制、混合所有制职业院校。但在这个方向上政府需要健全政策，做好监管工作。保障合作办学过程中的各利益相关者利益不受侵害。股份公司的运营受《经济法》约束，那么合作办学也必须有法可依。
另一方面完善财政政策。政府由过去在执行补贴、购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度时的计划式、指令性方式上融入更多的市场机制和激励因素。民办高职的内部管理制度方面，探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。
以上三点促均有加入市场因素，通过市场手段将能更好的配置资源并形成具有竞争性的制度创新环境，形成公共参与的制度框架；虽然在固定的国家教育资源的配置中民办高职要获得和公办院校一样公平的份额还有较长的路要走，但是如果国家给予多元化办学主体一些激励政策，市场这只充满活力的无形的手将会为民办高职注入更多活力并提升发展速度。
2.改善非正式制度环境
改善社会观念，要让社会认知到职业教育只是一种教育类型，没有比本科或研究生教育低等。民办高职作为这个群体中的一份子，由于其参与市场竞争，具备更好的灵活性，和市场匹配度高。只要契合企业需要，将能够更好的培养职业人才。由于就业制度的转型，随着一批事业单位企业化，社会观念中的“铁饭碗”思想弱化。树立不管姓“公”还是“私”，只要能培养良好职业能力的学校就是好学校。人才聘用不为学历是用，也不为学生出身，要为能力是用。当然，我们要提高技能型人才的薪资水平，用薪酬肯定技能的价值，从而能更好纠正社会对技能型人才的偏见。
总之，随着制度的转型和社会观念的转变，民办职业院校的发展环境会更加优化。由于政府对自身职能更加清晰的界定和对市场力量的信任，高职办学环境将更加公平化和市场化，从正式制度来看随着现代职业教育制度的基本建立，政策法规更加健全，相关标准更加科学规范，监管机制更加完善，引导和鼓励社会力量参与的政策更加健全。从非正式制度来看全社会人才观念会逐渐改善，支持和参与职业教育的氛围更加浓厚。随着市场的参与度提高，将逐渐弱化“公”“私”观念，而加大对人才培养机制和能力的关注。
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参考文献：
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（责任编辑：王兰爽）