冯孟
（顺德职业技术学院 广东 佛山 528300）
摘要：美国联邦政府通过完善职业教育的国家决策与管理制度，建立职业教育经费投入制度，职业教育质量标准与保障制度，构建普职贯通的职业教育体系，职业教育外部配套制度等一系列措施，建构起了职业教育的国家制度体系，对我国职业教育国家制度的建设具有一定的借鉴意义。
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关键词 ：美国；职业教育；国家制度
中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2015）01-0083-05
所谓职业教育国家制度①，即国家公权力在职业教育领域的制度安排，是国家层面针对职业教育所做出的总体制度设计。从上世纪末开始，鉴于职业教育对提升国家竞争力的作用，美国联邦政府开始积极介入职业教育，通过完善职业教育的国家决策与管理制度，投入制度建设经费，制定职业教育质量标准与保障制度，构建普职贯通的职业教育体系，建立职业教育外部配套制度等一系列措施，逐步强化了国家对职业教育的干预力度，建构起职业教育的国家制度体系。
一、美国职业教育国家制度的基本构成
（一）职业教育国家决策与管理制度
美国构建了一整套复杂的职业教育国家决策制度。首先是职业教育的决策主体多元。美国政治上的三权分立决定了国会、总统、法院都可以在职业教育领域产生重要影响。国会可以通过立法、总统可以通过政策、最高法院可以通过判例来推动职业教育改革。其次是决策过程多样。以行政系统为例，大致有几种方式：一种是自下而上，由职业教育相关代表向政府提出政策建议，总统顾问从中挑选较佳方案供总统选择；一种是自上而下，总统或总统助理物色一批专家组建政策班子，研究职业教育重大问题；一种是上下结合，总统决策班子与职业教育的利益相关方就共同关注的问题展开研究与行动。但无论哪种方式，做重大决策时都会举行听证会，并通过各种形式广泛咨询民意，特别是代表职业教育各方利益的各种社团、智库的意见，形成一种“共识型”的国家决策模式。同时，联邦政府在决策机制中设立了专业性的决策咨询机构——国家职业教育咨询委员会，以保障国家决策的科学性。
联邦不直接管理职业教育事务，而是由州负责。州一般会设立由政府人员、企业代表、社会代表等各界成员组成的职教委员会或类似机构，负责制定全州的职业教育政策、发展规划等。联邦主要通过联邦委托②、立法优先③、制定职业教育国家标准、开展绩效评估等多种手段，引导各州向国家教育目标、国家标准看齐，从而实现国家干预。简单地说，联邦“掌舵”而不“划桨”，通过间接干预、与州合作管理职业教育。
为减轻负担，联邦越来越多的职业教育管理职能或业务被“外包”出去，即原来由政府负责的管理职能现在转由私营部门或政府与私人部门合作执行。例如，在奥巴马政府之前，联邦教育雇佣承包机构为学生提供贷款服务（贷款由私人机构审查与发放，联邦提供担保并给予私营企业补贴）。这种方式使企业获得补贴和利润，学生获得多样性选择，政府则降低了监管费用，有效抑制了官僚机构的膨胀。目前，类似的教育“外包”业务不断增加，公私合作管理职业教育的模式成为美国职业教育领域的新常态。
（二）职业教育经费投入制度
联邦强调对职业教育的投入是一种“国家责任”，并通过法律加以保障。早在1890年，美国国会就通过《莫雷尔法》由国库资金直接资助各州职业教育。以后的《斯密斯·休斯法》、《职业教育法》、《卡尔·帕金斯法》等法律都要求联邦向各州及职业教育学校提供拨款。奥巴马政府上台后，联邦针对职业教育更是不断有大手笔投入。例如，投入80亿美元启动面向社区学院的“从社区学院到职场基金”（Community College to Career Fund）。除了面向地方政府与学校的资助外，联邦还在职业教育学生资助体系中扮演重要角色。社区学院的学生可以通过申请联邦奖助学金、联邦贷款及税收抵免来支付学费。最近通过的“美国机会税收抵免（American Opportunity Tax Credit）计划”更使得社区学院对大多数学生而言可实现完全免费。稳定的联邦投入与高额的资助提高了职业教育的吸引力，有力地保障了职业教育面向人人。
联邦在保持对职业教育投入的同时，还注意运用政策手段、经济杠杆、宣传理念等多种方式撬动各方力量参与到职业教育中，构建了职业教育投入的分担机制。对于地方政府，联邦大部分职业教育项目都要求州提供配套资金；对于企业，除了政策要求企业履行教育培训责任之外，联邦还运用减免税收、发放补贴及购买服务等方式推动企业参与职业教育；对于社会组织，联邦积极宣传教育改革理念，推动社会组织捐资，例如奥巴马为改进社区学院与企业的联系，向企业界代表广泛宣传并发出倡议，一些社会组织如阿斯本机构等纷纷捐资响应。
（三）职业教育质量标准与保障制度
美国联邦通过以下两个方面建立了国家层面的职业教育质量标准与保障制度。一是国家职业教育标准体系及成绩测量体系。1990年，《帕金斯法Ⅱ》明确要求各州开发职业教育标准体系及成就水平测验；1994年，《2000年目标：美国教育法》要求国家职业技能标准应保证所有学生都有机会获得高标准的技能；2006年，《帕金斯法IV》要求各州通过实施与企业标准相一致的测验，报告学生技术技能的达标情况；2012年，《投资美国的未来——生涯与技术教育改革蓝图》提出各州使用统一的参与和绩效指标，同时将教育数据连接到国家纵向数据系统。统一的职业教育标准体系开始建构起来。二是职业教育国家评估与绩效问责机制。联邦成立了国家职业教育评估机构（NAVE），对州和地方职业教育工作进行周期性评估。同时，注重推动一些中介组织对重大职教项目质量的调查与评估。例如联邦“从学校到工作项目”（SWT）办公室主动资助哥伦比亚大学提交项目评估报告。在绩效方面，联邦负责的职业教育项目一般会列明申请者需要完成的核心指标以及各项奖惩措施，对于达不到联邦要求的单位，联邦将撤回资助。同时建立严格的资金使用汇报制度，资金使用者必须公开汇报资金用途。统一的标准体系与绩效评估体系有力地保障了整个国家职业教育发展质量，规范了职业教育办学。
（四）职业教育机构体系
美国实施职业教育的机构主要包括综合中学、地区性职业教育中心、职业技术学校、社区学院和企业主办的培训中心或学校等。中等教育阶段，职业教育主要融合在综合中学中。高等教育阶段，主要由社区学院进行职业教育。在美国，联邦非常注意推动中高等职业教育机构之间、职业教育机构与普通教育机构之间、职业学校与企业之间的衔接工作，构建了以课程和学分衔接合作为基础的衔接机制。早在1994年，美国《从学校到工作机会法》就提出要建设一个从学校到工作的国家框架体系，以帮助美国高中及高中后青年能更好地接受就业训练。1998年，《帕金斯法Ⅲ》提出企业要与教育机构拟定合作培训项目和课程。2012年，《投资美国的未来——生涯与技术教育改革蓝图》提出，在中职教育阶段，职业教育项目课程开发必须由中高等教育机构与企业、行业技能组织、培训机构以及其他职业教育相关方共同完成。同时，中高等教育机构、企业及其他利益相关方之间必须签订学分衔接互认合作协议。通过共同开发的课程及对接协议，美国学生可以在获得高中文凭的同时，通过企业提供的岗位实训机会获得行业公认的技能证书，还可以通过修习过的职业教育课程、学徒培训、企业实习经历等获得高等教育学分。这样，职业教育与普通教育、学校与劳动力市场之间实现了衔接，学生可以在高中、职业教育与培训院校、社区学院、大学、就业市场之间自由流动，总体上构建了一种横向上相互渗透，纵向上一体贯通，与劳动力市场充分对接的职业教育体系。
（五）职业教育外部支撑制度
作为与经济社会联系紧密的教育类型，职业教育的发展需要有教育外部公共政策的支撑，例如职业资格证书制度、技能标准制度等，以保证职业教育健康有序发展。在美国，职业资格证书制度制定较早，较为完善。从业人员要想取得职业资格证书，需要有一定的工作经历才能，之后还要通过相应的专业考试。联邦和州等相关政府部门都有权审批、管理、发放职业资格证书。同时，政府委托或授权一些专业技术协会为具有职业资格的本专业人员提供具体服务。至于劳动力的技能标准，美国在1994年即颁布了国家技能标准制度，提出实施统一的国家技能标准，并委托国家技能标准推进委员会（NASS）组织实施。迄今为止，NASS及其合作伙伴（一般是行会、产业组织）已经开发了制造业专业、信息通信业等一系列国家技能标准。
二、美国职业教育国家制度构建的特点
（一）国家宏观调控与地方自主创新相结合，实现联邦与地方职责划分
在美国职业教育国家制度中，联邦政府的职责相当明确，主要是在宏观方面起到决策、促进、监管、保障的作用。首先，联邦是职业教育发展的总策划师，从宏观上指导职业教育的发展。联邦通过职业教育决策与管理制度，积极主动地发起教育改革，制定法律，推动职业教育发展。近年来，美国由联邦发起的职业教育改革层出不穷，如“职业技术教育计划”（CET）和“美国未来技能计划”（Skill for America＇s Future）等项目。联邦制定的推动职业教育发展的法律多种多样，且法律出台间隔频率越来越短，如《帕金斯法》等涉及职业教育的法案已历经多次修订。其次，联邦通过投入与绩效机制扮演着教育资源提供者与监督者的角色。一方面，联邦政府为州和地方政府提供大量的教育资助；另一方面，联邦政府对这些资助的用途进行严格监督，并要求接受资助的州和地方政府承担相应的教育责任，接受联邦资助的州和地方政府，必须对联邦提出的国家教育目标负责，使州和地方政府不得不接受联邦的引导。再次，联邦通过政策倾斜强力保障教育公平。历次帕金斯法修订案都规定要保留一定比例的拨款（州要提供配套基金）用于帮助单亲家庭、妇女、贫穷学生获得职业教育与培训的机会。总而言之，联邦政府实际上已经成为职业教育的决策者、总策划师、监督者与促进者，积极地介入到职业教育的方方面面，发挥着强大的宏观引导功能。
在实现国家引导的同时，联邦大力鼓励地方创新，发挥地方的积极性。首先，是从投入上越来越多地运用竞争性拨款作为手段，以推动州做出制度创新。例如《帕金斯法Ⅳ》将制度创新作为各州从联邦领取法案拨款的条件，抽取法案拨款的十分之一设立职业教育改革与创新基金。其次，是发挥示范效应。对职业教育创新成果显著的地方，联邦在各种场合高调宣传，如由总统在国情咨文中点名表扬或访问考察，同时保证联邦绩效奖励向其倾斜等，总之要使示范者“名利双收”。再次，是在评估上只划定“核心指标”，给地方留足因地制宜的空间。例如，《帕金斯法案Ⅲ》只规定了项目评估的核心指标，其他指标则由州和地方政府根据自身情况与上级协商确定。总体上，这些做法极大地推动了地方创新的热情，推动美国职业教育呈现百花齐放的良好局面。国家宏观调控与地方自主创新相结合的制度建设机制，合理地平衡了中央和地方在发展职业教育方面的权利关系，明确了双方职责，极大地发挥了中央和地方两个积极性，有利于建立一个有序但不失灵活的职业教育发展体系。
（二）“市场运作”与“国家干预”相结合，实现市场与国家责任共担
美国职业教育国家制度的特点之一是实现了“自由市场”与“强大国家”的同构。在这一制度体系内，市场机制与强大的国家干预共存。首先，市场机制在职业教育领域发挥重要作用。美国在职业教育领域运用的诸如标准化、绩效衡量、竞争性拨款、公私合营等手段都是市场运作的方法。同时，职业教育的办学管理、人才培养方式、专业设置等也都是市场运作的。一般而言，市场机制可以增强职业教育的灵活性与多样性，满足不同层次对职业教育的需求。但市场机制运作下的职业教育会存在弱势群体难以获得职业教育支持、职业教育市场分割严重、职业教育主体各自为政等问题，同时美国劳动力流动率很高，导致个人、企业及地方政府都不愿意对职业教育与培训进行长期投资。企业会考虑培训需求的短期性，将培训视为一种花费而不是投资，年轻人也不愿参加培训，因为看不到长期效益。一些美国企业主宁愿用机器的标准化代替人的标准化，通过生产的标准化解决劳动力教育与培训的问题。可见，仅靠市场机制不能满足职业教育发展的需求。
对此，美国的做法是一方面坚持市场机制，另一方面强调国家干预的作用。国家干预通过几种方式进行：一是鼓励。联邦政府通过拨付专项资金、各种税收优惠、行政补贴等各种形式促进企业对员工进行培训，或鼓励个人接受培训。二是整合。如前文所述，联邦通过整合课程与学分衔接制度，构建了学校与劳动力市场的对接机制。三是督促与保障。政府制定一系列法律及提供强大的资金，保障职业学校与劳动力市场特别是区域劳动力市场的对接。1982年联邦颁布《联合培训方案》，明确了企业对职业培训的参与；1994年，《从学校到工作法案》以法律形式固化了美国企业与学校的合作义务；2013年，奥巴马政府提出投入80亿美元用于帮助社区大学与企业界建立全新的伙伴关系。四是强制。2012年《投资美国的未来——生涯与技术教育改革蓝图》要求职业教育课程必须与区域劳动力市场需求对接。美国各州要确定高增长行业的职业需求，作为各区域内生涯与技术教育项目的关注点。强大的国家干预与市场机制相结合，既可以保障职业教育发展的长期性与可持续性，弥补部分职业教育市场失灵的问题，又能激发职业教育的活力，使职业教育办学不至于丧失灵活性与多样性。
（三）“国家问责”与“社会表达”相结合，形成国家与社会凝聚共识机制
通过对美国职业教育国家制度构成的分析，可以看到，联邦政府通过建立标准、开展评估、实施绩效管理等方式，实际上建立了一整套职业教育国家问责机制，有力地规范了职业教育办学。同时也可以看到，美国职业教育的管理、服务、监督并不仅靠国家政府机构，而是大量吸纳社会组织的参与，公私合作管理、监督、提供服务已经成为美国职业教育相当常见的现象。例如，在职业教育管理方面，许多社会组织承担了联邦政府诸如分配资金、进行课程开发、组织活动等一些管理职能；在职业教育国家决策方面，社会组织通过国家职业教育咨询委员会、评估委员会等组织广泛参与决策，制定政策，推动立法；在保障职业教育发展质量方面，社会组织通过NASS等机构广泛参与质量评估、制定职业能力标准、组织认证；另外，社会组织还承担了一定的收集、发布职业教育信息的功能。总之，社会组织在美国职业教育的发展中占有相当分量的发言权，形成了社会表达与国家问责相结合的制度机制，有利于凝聚社会共识，发展职业教育。
三、思考与启示
经过长达三十多年的发展，我国职业教育的国家制度建设已经取得一定的成绩，但还存在中央和地方权责不明确、国家与企业共同承担责任、推进国家技能供给体系的机制尚未建立、社会组织在职业教育发展中的作用还很薄弱等诸多问题。在这些方面，美国的经验值得我们借鉴。
首先，要合理划分中央和地方职责，发挥中央和地方两个积极性。我国地域辽阔，地区经济社会、教育的发展差别较大。这种情况造成职业教育一方面需要国家进行统筹安排，以建构相对统一的职业教育技能供给体系，同时维护教育公平；但另一方面忽视地区差异，采用全国“一刀切”的教育政策也不适宜。因此，可以借鉴美国的经验，合理划分中央和地方的职责，发挥两个积极性。一是要建立国家层面的决策与管理制度，如国家职业教育工作部际联席会议制度等国家层面的协调形式，应该成为国家制度的一部分；二是要建立稳定的职业教育国家拨款与资助制度，提高职业教育的可支付性；三是要建立职业教育的国家问责制度，要明确地方发展职业教育的标准、指标、奖惩措施，推动形成地方政府间“标尺竞争”效应④；四是要从资源和名誉方面采取多种手段鼓励地方创新，在中央负责的职业教育项目拨款中要明确支持地方创新的资金比例，对地方创新进行示范推广等。
其次，要建立国家与市场合理分担职业教育发展责任的国家制度体系。我国与美国一样，劳动力流动速度较快、规模较大，这是导致许多企业、地方政府、个人不愿意参与和接受职业教育的原因。同时，我国这样的人口大国，完全依靠国家推动职业教育发展也不切实际。因此，应建立国家和市场合理分担职业教育发展责任的制度体系：一是建立投入分担制度；二是建立职业院校与企业等市场主体的共享、共治、共有制度；三是可以在职业教育领域尝试公私合作伙伴关系等新形式的融资与办学手段，大力鼓励私人、企业参与职业教育办学。
再次，要建立国家与社会组织共同协商指导职业教育的国家制度体系。在我国，职业教育领域的社会组织已经具有一定的基础，如高职高专校长联席会议、国家及各省职教协会、各类行业协会以及一些第三方组织等，都在职业教育领域发挥着参与决策、管理、评估、推广的作用。可在此基础上建立国家与社会组织共同协商指导职业教育的国家制度体系。一是将国家决策与社会参与结合起来，吸收社会组织代表设置专业性的决策咨询机构，形成国家决策咨询机制；二是将国家问责与社会评价结合起来，在国家职业教育评估中吸收第三方组织参与，实现职业教育第三方评估的制度化；三是将国家管理与社会服务结合起来，可将一部分职业教育管理职能，如颁发证书等下放给社会组织，构建公私合作提供职业教育管理与服务的制度机制。
注释：
①关于职业教育的国家制度，目前学术界尚无权威界定。臧志军博士在《职业教育国家制度的比较研究》一文中提出：“职业教育的国家制度即各国中央或联邦政府为规范职业教育的发展在与不同部门利益、地方利益博弈后建立起来的由参与主体构成的组织网络以及这一网络的运行规则”。这个定义强调了国家制度是中央政府的制度安排，同时强调了国家制度构成是中央与不同部门和地方博弈的过程。笔者认为，所谓国家制度“本质上是公共权力的制度安排”（见教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献[3]），这种制度安排不是一些零散的制度设计，而是一组制度的集合。因此，职业教育国家制度可以简单定义为“国家公权力在职业教育领域的制度安排，是国家层面针对职业教育所做出的总体制度设计”。职业教育国家制度的建构不仅是中央与地方博弈的过程，也是国家与社会、国家与市场博弈的过程。
②联邦委托：联邦拨款一般会设定一些条件，为获得拨款就需要接受联邦的要求。
③立法优先：基于国家至上原则，联邦法律优先于州和地方政府的法规。因此，国家可以制定基本政策，要求各州贯彻实施。
④标尺竞争：参赛者为获得某项标的而会努力竞争。这里指中央为地方政府划定职业教育发展的指标以及对完成指标与否的奖惩措施，驱动地方政府相互竞争，以完成中央的职业教育意图。
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（责任编辑：王恒）
Construction of the National Institution of American Vocational Education and Its Enlightenment
FENG Meng
（Shunde Polytechnic，Foshan Guangdong 528300，China）
Abstract：The Federal Government of the United States has established its national institution of vocational education by perfecting its national decision-making and management mechanism in vocational education, constructing its financing and granting system for vocational education, building its educational quality standard and assurance institution, integrating academy-oriented education with vocational education and developing its supportive institution for vocational education. The American experience will enlighten China in its endeavor to develop its own national institution of vocational education.
keywords：the United States；vocational education；national institution