陆俊松 雷绍玲
（广东司法警官职业学院 广东 广州 510520）
摘要：法律事务是法律高等职业教育中的重要专业。高职法律事务专业人才培养目标符合中国社会对于统一的、规范的、多层次的法律服务的需求。高职法律事务专业人才的就业困境的形成并非由于人才培养目标不符合社会经济、行业、企业发展的需要，而是由于遭遇行业准入和资格认证困境。我国法律服务行业职业资格证书制度的建设不能适应社会经济发展和人力资源开发与管理的要求，亟需建设一个统一的、规范的、多层次的法律职业资格证书制度，并在此基础上构建高职法律职业人才培养体系。
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关键词 ：高职法律事务专业；人才培养目标；行业准入；职业资格认证
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2015）01-0010-05
现代职业教育是以服务为宗旨，以能力为核心，以就业为导向的一种教育类型。党的十八届三中全会提出：要加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。加快建立现代职业教育体系，意味着职业教育将会更加重视需求的导向作用。“职业教育具有需求导向的特征，一方面职业教育必须通过培养高素质劳动者和技能型人才，提升受教育者的就业创业能力，满足经济社会和产业发展的人才需求；另一方面，职业教育必须满足受教育者知识和技能学习的需求，适应劳动者终身教育和继续教育的要求，提供优质的职业教育和职业培训，使职业教育成为人力资源配置的重要手段。”也就是说，职业教育必须在人才培养模式、规模和质量方面满足经济社会发展的需要，经济社会发展特别是行业企业对人才的需求直接决定了高职院校的人才培养模式。因此，职业教育的人才培养目标、专业教学标准、课程标准建设必须首先建立在了解行业、企业对职业人才需求的基础上，有的放矢，在充分掌握市场需要的前提下构建人才培养模式。
法律事务专业是高等法律职业教育中的重要专业，笔者拟以法律事务专业毕业生的就业困境为切入点，通过分析高职法律事务专业人才的培养目标和行业、企业需求状况，阐述高职法律事务专业人才培养目标方面存在的问题以及面临的困境，并提出相应的解决之道。
一、高职法律事务专业毕业生的就业困境
法律事务专业已成为许多高职院校争相设置、且招生规模稳居第一的专业，经过十多年的努力，该专业毕业生的数量庞大。但是，在蓬勃发展的同时，法律事务专业也遇到了前所未有的困难。不止一所高职院校的法律事务专业因就业率问题被麦可思调查亮了黄牌，法律事务专业甚至连续名列高职高专十大就业红牌警告专业。2013年7月，笔者在某法律高职院校对法律事务专业毕业生的就业状况进行的调查更证实了法律事务专业毕业生的就业困境。该调查采取随机抽样的方式，通过网络向2012、2013届法律事务专业毕业生发放问卷共计600份，回收问卷571份，根据作答情况剔除32份无效问卷（无效问卷包括空白问卷以及连续超过4题选择同一个答案等明显有问题的问卷），其中有效问卷539份，占89.8%，有效回收率较高。在这539份问卷中，男生274人，占总问卷的50.8%，女生265人，占问卷总数的49.2%，符合毕业生的男女人数比例。使用PASW Statistics 18.0对问卷结果进行数据处理，调查结果显示，大多数毕业生工作与专业不对口。法律专科生的对口职业是到公安、检察院、法院、监狱、司法所或律师事务所从事法律工作。根据调查结果，进入党政、司法等政权机关的毕业生占14.1%（这一数据包括以上单位的公务员以及合同制员工），进入律师事务所的占11.7%（主要是担任律师助理），进入事业单位的占19.3%（大多是合同制员工），剩余的占54.9%的毕业生在其他单位（企业、自主创业、支援西部或者入伍）。毕业生专业与工作完全对口的比例低至2.8%，不对口的比例高达66.2%。就所在的工作岗位而言，超过半数的毕业生（占61.7%）在类似“万金油”的行政岗位，从事着与专业不相关的文秘或前台工作，从事技术岗位工作的毕业生占20.6%，在管理岗位工作的低至5.4%。
二、高职法律事务专业人才培养目标遭遇行业准入和职业资格认证困境
根据2004年教育部门公布的《普通高等学校高职高专教育指导性专业简介》（征求意见稿），法律事务专业的培养目标为：“培养掌握法律基本理论和应用技能，从事法律服务工作的高级技术应用型专门人才”。而2012年教育部委托高职高专教学指导委员会制定的《高等职业学校专业教学标准》（试行）将法律事务专业培养目标界定为：“本专业培养具备良好的法律专业素养，掌握法律知识和应用技能，能胜任基层企事业单位法律事务、社区乡镇法律服务工作的应用型法律专门人才”。细察前后两个目标，其共同之处是都强调人才的“技能”和“应用”，但后者将法律事务专业培养的人才定位得更明确，即“基层企事业单位和社区乡镇提供法律服务的人才”。教育部这两个培养目标，直接决定了十多年来法律事务专业的发展方向。
法律事务专业培养人才目标是提供法律服务工作，特别是为基层企事业单位和社区乡镇提供法律服务的应用型法律专门人才。具体而言，一是胜任基层企事业单位法律事务的应用型法律专门人才，也就是我们常说的企业法律顾问；二是从事社区乡镇法律服务工作的应用型法律专门人才，其核心工作岗位就是基层法律服务工作者，此外还包括人民调解员、社区矫正和安置帮教等基层司法工作人员。职业教育必须秉承以需求为中心的宗旨，人才培养必须与社会、行业、企业的需求对接，那么，我们就分析一下这个培养目标的定位是否适应社会、行业、企业的需求以及学生职业生涯的发展需求。
（一）基层法律服务工作人员遭遇行业准入和职业资格认证困境
2000年，司法部颁布了两个部委规章，将乡镇法律服务的正式名称改为“基层法律服务”，基层法律服务是自上世纪80年代初、中期逐步形成发展起来的一种法律服务工作。在当时律师及为稀少的情况下，主要通过建立法律服务所，利用贴近基层、便利群众、服务便捷、收费低廉等优势，面向基层社会提供法律服务。在《中华人民共和国行政许可法》实施之前的2000年，根据司法部《基层法律服务所管理办法》的规定和有关实施意见，司法行政机关继续采取多种措施，提高人员整体素质，根据《基层法律服务工作者管理办法》建立了规范的执业资格认定和执业准入制度。2000年12月24日，司法部组织了首次全国基层法律服务工作者执业资格统一考试。与律师相比，基层法律服务工作者的教育和行业准入标准明显低一些。这也是教育部门将高职法律事务专业的培养目标定位为“能胜任基层企事业单位法律事务、社区乡镇法律服务工作的应用型法律专门人才”的原因之一。
然而，基层法律服务的发展从2004年开始经历了严重的“合法性危机”。2004年6月29日，依照《中华人民共和国行政许可法》和行政审批制度改革的有关规定，国务院对所属各部门的行政审批项目进行了全面清理，取消了基层法律服务工作者的行政审批，只保留了基层法律服务工作者的执业核准。这意味着基层法律服务工作者只出不进，不会再有“新人”进入这一领域，无法引进新鲜血液。《中华人民共和国行政许可法》的颁布实施取消了基层法律服务的准入资格，司法部的两个关于基层法律服务的《管理办法》也随之失效。换句话说，基层法律服务的纵向管理体系已经断裂，而作为一个职业的基层法律工作者也失去了正常的通过考试和考核进入该行业的路径。在许多基层法律工作者和地方司法行政官员看来，司法部目前对这个职业的政策完全是任其自生自灭。自2000年以来，基层法律服务工作者的数量就出现下降趋势，2005年以后更是呈现快速下降趋势，如今，基层法律服务所因从业者身份受质疑、行业发展政策不明等原因而逐步萎缩，其现状令人担忧。这样一个从业者身份备受质疑、行业准入和资格认证都存在“合法性危机”的基层法律服务状况能够支撑庞大的法律事务专业人才培养目标吗？法律事务专业毕业生就业难的原因不言自明。
那么，法律事务专业的培养目标是否与社会发展和行业需求相脱节呢？根据职业教育需求和供给的理论，职业教育必须在人才培养模式、规模和质量方面满足经济社会发展的需要，现在我国社会经济的发展是不是不需要基层法律服务工作者了呢？司法部对法律服务市场做了一些调研工作，结果发现市场依然需要基层法律服务，因为中国律师业的地理分布是极度不平衡的。直到2004年我国还有206个县没有律师，即使是在律师事务所数以千计的北京，绝大多数事务所也集中于少数城区，部分远郊区县只有几个律师事务所。于是，在那些律师稀缺的郊区和农村地区，基层法律工作者就在面向当地民众的法律服务中扮演着至关重要的角色。即使是在各个主要城市，大量的中低收入者也无法负担高昂的律师费用，却又不在贫困线以下，因而不具备接受法律援助的资格，他们的纠纷解决仍然需要依赖基层法律服务。直到2006年，全国基层法律服务所的数量还有21 835家，而律师事务所的数量是13 096家。除不能办理刑事诉讼案件外，基层法律服务所几乎可以涉足律师事务所的全部业务范围。法律服务所在低端法律市场有自己的生存空间，利用贴近基层、熟悉社区、便利群众、服务便捷、收费低廉等优势，面向基层社会提供法律服务，在解决基层纠纷和用平实的语言向普通民众解释法律方面具备很强的实践经验和技能。基层法律服务工作者往往配合当地司法所，为基层政府处理维稳突发事件、纾解基层信访压力、维护基层和谐稳定、开展法制宣传活动，对维护社会公平正义发挥着重要作用。因此，基层法律服务工作者有其重要的存在价值，符合我国社会转型期对于法律服务的不同层次的需要，教育部关于法律事务专业人才培养目标的定位是完全符合经济社会发展需要的。
通过以上分析可知，基层法律服务工作者行业身份不明，缺乏规范的行业准入和职业资格认证，法律事务专业人才培养目标遭遇身份合法性危机和职业资格认可困境，导致法律事务专业毕业生就业难。不仅仅是基层法律服务工作者存在这样的困境，其他从事社区乡镇法律服务工作的人民调解员、社区矫正机构的工作人员、安置帮教机构工作人员的身份和职业资格都存在这样尴尬的处境。例如，现行的《人民调解法》主要针对调解组织、工作程序进行规范，却没有对人民调解员职业资格的取得和认定进行规范，只在《人民调解法》第十四条中规定：“人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。”这就造成了各地招收人民调解员标准不一，随意性大，人民调解员素质参差不齐，其职业性和专业性难以得到社会认可。一方面，大量的法律事务专业（人民调解方向）的毕业生找不到工作；另一方面，有些地方司法行政部门由于缺乏足够的调解员从事调解工作，甚至聘请律师参与调解工作，向律师事务所购买调解服务，造成人才和社会资源的浪费。
（二）企业法律顾问资格认证拒绝高职法律事务专业毕业生
法律事务专业人才另一个重要的培养目标是培养能够胜任基层企事业单位法律事务的应用型法律专门人才，也就是我们常说的企业法律顾问。笔者所讲的企业法律顾问是指经全国企业法律顾问执业资格考试合格，由企业聘用，并经注册，在企业中专职从事企业法律顾问工作的企业内部的专业人员。随着市场经济的发展及法制建设的日臻完善，企业法律顾问在参与企业的决策、经营、管理、预防和处理各种法律纠纷方面的作用越来越重要，企业法律顾问就业前景非常广阔。那么，企业法律顾问的大门是否向高职法律事务专业毕业生敞开呢？从我们的调查数据可知，法律事务专业毕业生进入企事业单位工作的占60%以上，但是毕业生专业与工作完全对口的比例低至2.8%，不对口的比例高达66.2%。就所在的工作岗位而言，超过半数的毕业生（占61.7%）在类似“万金油”的行政岗位从事着与专业不相关的文秘或前台工作，在管理岗位的低至5.4%。是什么原因造成法律事务专业毕业生在企事业单位中不能学有所用，担任企业的法律顾问呢？造成这种情形的原因很多，其中主要有高职法律事务专业毕业生的学历层次较低，企事业单位恐怕毕业生难以胜任此项工作。这就涉及职业教育体系与学历教育体系的衔接互通以便于学生提高其学历层次、为其终身职业发展提供条件的问题。对于这一问题在此不做深入讨论。笔者关注的是企业法律顾问资格认证中存在的问题，导致高职法律事务专业毕业生无法获得企业法律顾问资格，更遑论从事此项工作。
取得企业法律顾问执业资格是用人单位选择法律顾问的前提条件。1997年，依据《人事部、国家经贸委、司法部关于印发〈企业法律顾问执业资格制度暂行规定〉及〈企业法律顾问执业资格考试实施办法〉的通知》，国家开始实施企业法律顾问执业资格制度。2002年，人事部下发了《关于调整企业法律顾问执业资格考试有关规定的通知》，对原有考试管理办法进行了修订。考试工作由人事部、国家经贸委共同负责，日常工作委托国家经贸委经济法规司承担，具体考务工作委托人事部人事考试中心组织实施。企业法律顾问执业资格考试合格者，由各省、自治区、直辖市人事（职改）部门颁发人事部统一印制的、人事部与国有资产管理委员会用印的《企业法律顾问执业资格证书》，该证书在全国范围内有效。
细究企业法律顾问资格的报考条件，就可以发现，企业法律顾问资格考试报名条件对于学历和相关工作经历都作了明确要求，报考原则就是学历高低与工作经历长短成反比，学历较低的考生必须具有较长时间的工作经历，如：取得法律类、经济类或相关专业大专学历，必须工作满5年，其中从事企业法律或经济工作满3年。显然，按照这样的报考条件，高职法律事务专业毕业生是不可能在毕业时取得法律顾问资格的，因此，根本没有机会从事企业法律顾问工作。
综上所述，法律事务专业人才培养目标并非不符合社会和企业的需要，而是遭遇行业准入和职业资格认证困境，行业职业资格证书制度建设水平，已经成为衡量各行业自身能否适应社会经济发展和人力资源开发与管理要求的重要标志。法律事务专业人才就业难的问题，反映了目前我国法律服务行业职业资格证书制度的建设不能够满足社会对于统一的、规范的、多层次的法律服务的需求，亟需建立规范、统一、多层次的法律服务行业职业资格证书制度，并在此基础上构建高职法律事务专业人才培养体系。
三、构建以职业资格认证为纽带，以需求为导向的高职法律事务专业人才培养体系迫在眉睫
英国、德国、澳大利亚等发达国家历来重视职业资格证书制度的建设，许多国家构建了从职业资格证书到课程标准的完整框架体系。职业资格证书制度将极大地促进职业教育人才培养过程的标准化和规范化。因此，我国的职业教育一直提倡学生毕业证书和职业资格证书“双证书”制度。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》第八条规定：“实施职业教育应当根据实际需要，同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应，实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度。”职业教育的本质是为职业岗位服务，因此，职业资格证书制度与职业标准的制定与人才培养目标、课程标准的制定有着密切的联系。
目前，我国的法律职业资格证书制度极不完善，职业资格证书制度建设缺乏整体规划，主要表现在法律职业资格认证范围单一，社会影响力较大的和比较规范的仅有针对律师、初任法官、初任检察官的国家司法考试，由司法部统一颁发法律职业资格证书。但由于其报考条件的限制和执业范围的狭窄，显然不适合高职法律事务专业人才培养目标。拥有这一法律职业资格证书的法律工作者实际上并不能满足中国社会的实际需要，在具有全球化外观的律师业背后，多个行业群体在法律服务市场上共存，满足了涉外、企业、政府机关和基层社区的各式各样的法律需求，填补了理性化过程所产生的正式法律系统与中国社会本土特征之间的鸿沟。高职法律事务专业人才培养目标——大量的基层法律工作者、人民调解员、社区矫正机构的工作人员、安置帮教机构的工作人员，正是这些提供多种法律服务，填补“鸿沟”的法律服务工作人员却至今缺乏国家对其岗位和技能的职业资格认定，从业人员缺乏相应的职业资格证书，即使有，这些职业资格证书因为没有纳入国家职业资格证书框架内，因而缺乏规范性和权威性，甚至将面临职业合法性的危机。
另外，从企业法律顾问资格的认证来看，我国在法律服务职业资格认证方面还存在认证主体繁杂、“证出多门”的现象，有的职业停留在政府认可、市场未必认可的状态，严重影响了法律职业资格认证的权威性，而法律服务工作的专业性、职业性更需要国家统一规范的职业资格认定。由于缺乏职业资格认定，也就缺乏基于工作岗位的需求而制定的岗位标准乃至于职业标准，相应地也就缺乏基于职业标准而制定的课程标准、专业教学标准。决定中国法律职业的结构性变革的关键力量并不是其经济基础，而是其上层建筑，也就是国家的管理规范体系。
实现法律事务专业人才培养目标的首要环节就是要建立健全法律职业资格认证制度，特别是基层法律服务工作者的职业资格，没有相关的、规范的规章制度就必然会形成无序的职业资格证书格局。建立统一、规范、多层次的法律服务工作者职业资格证书认证制度，明确基层法律服务不同工作岗位的职业标准，可以使法律事务专业人才培养目标以及课程标准的制定有明确的标准可循；建立统一、规范、多层次的法律职业资格证书认证制度，对培养基层法律服务人才，提升其服务的专业性和规范性，以利于其职业发展具有重要意义。有关部门特别是司法行政机关应当会同行业协会，尽快根据法律服务职业岗位的不同要求确定职业标准，制定职业资格考试鉴定和认证的相关政策和法规，构建以法律职业资格为纽带，以需求为导向的高职法律职业人才培养体系，使法律事务专业人才培养目标真正得以实现。
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参考文献：
[1]李海东，杜怡萍，等.中高职衔接标准建设新视野：从需求到供给[M].广州：广东高等教育出版社，2014：9.
[2]刘思达.割据的逻辑[M].上海：上海三联书店，2011：75，104，222，223.
[3]基层法律服务所是走还是留？[EB/OL].[2013-11-20].http：//news.163.com/12/0507/05/80SK6O9B00014AED.html.
[4]人民调解员：尴尬的“和事老”[EB/OL].[2013-05-09].http：//news.163.com/11/0225/02/6TN4662V00014
AED.html.
（责任编辑：王恒）
Problems in Cultivation of Legal Affairs Talents at Higher Vocational Colleges and Solutions
LU Jun-song，LEI Shao-ling
（Guangdong Justice Police Vocational College，Guangzhou Guangdong 510520，China）
Abstract：Legal Affairs is one of the important majors in higher legal occupational education. Its training objective can meet the needs of providing unified, standardized and multi-leveled legal services in our society. The employment difficulties faced by Legal Affairs major at higher vocational colleges are not caused by its training objectives but by the limited professional access and access to authentication.The professional qualifications for legal service in our country can no longer meet the need of the social and economic development and human resource management in China, calling for a unified, standardized and multi-leveled qualification certificate system for the legal profession, based on which the education system for legal talents should be established at higher vocational colleges.
Keywords：Legal Affairs major at higher vocational colleges；training objective; access to the profession; profession certificate authentication