张爱中 蔡璐
[摘要]多中心治理为职业教育多元化投资提供了有效范式，主张打破以政府为“单中心”的供给主体，构建一个政府、企业和个人三维框架下的职业教育多元化投资模式。以政府为主导的“一元”职业教育投资模式存在投资不足、投资效率低下以及监管机制缺乏等问题，严重制约了职业教育的发展。推行多中心治理是保障职业教育可持续发展的重要路径，也是实现职业教育多元化投资的必然趋势。保障职业教育的多元化投资，需要不断完善相应的法律政策，构建成本分担、利益共享和监督管理的机制。
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关键词 ]多中心治理 职业教育 多元化投资 机制
[作者简介]张爱中（1964-），女，黑龙江鸡西人，北京工业职业技术学院，副研究员，硕士，研究方向为教育管理、教育投资管理；蔡璐（1981-），女，吉林长春人，北京工业职业技术学院经济工程系，讲师，研究方向为财务管理。（北京 100042）
[基金项目]本文系201 3年北京高等学校教育教学改革项目“文化创意产业背景下高职‘创意人才’的培养与研究”的阶段性研究成果。（项目编号：2013-ms2 02）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2015)19-0005-05
一、引述
教育投资是提升一国人力资本的关键，是推动国民经济和社会发展的重要动力源。职业教育作为技术应用型人才培养的主要平台，其发展同样也离不开大量的资金支持。然而，作为世界制造业的中心，我国制造业目前面临着产业链低端、创新能力不足、高端人才缺乏等一系列问题，在很多方面与发达国家存在不小的差距。当前，在我国所有工人群体中，技术工人所占比重不足1/3，大多数技术工人的技能水平还处于初级阶段，高级技术工人所占的比重仅为4%，而国外发达国家高级技工的比重达到30%。从劳动生产效率分析，我国制造业的劳动生产效率和增加值仅为日本的4.37%、美国的4.38%、德国的5.56%；从中间投入贡献值分析，发达国家平均从1个单位价值的中间投入大约可以获得1个单位或更多的新创造价值，而我国仅仅能得到0.56个单位的新创造价值。发达国家或地区产业结构的优化升级和技术创新与职业教育的发展程度紧密相关，并且工业经济雄厚的国家都有高端职业教育作为支撑。我国要想实现向高端制造业的转型升级，必须以高素质、应用型人才为依托，必须要以强大的职业教育为引领。
从目前我国职业教育的发展现状来看，办学与发展资金不足已经成为发展的主要制约因素，要提升职业教育的人才培养质量和办学水平，必须加大对职业教育的投入，以充裕的办学资金为职业教育发展助力。然而，在以政府为主导的“一元”职业教育投资模式下，外部社会主体并未能真正有效地参与进来，这也是导致职业教育投资不足的重要原因。因此，如何吸引社会各方主体参与到职业教育投资中来以弥补职业院校办学资金不足，成为当前必须思考的现实问题。“多中心治理”在公共事务管理中的先进经验表明，引入市场主体参与到公共治理中，可以极大地解放社会生产力，提高社会管理水平。“多中心治理”为职业教育的多元化投资提供了有效的范式，也为职业教育办学提供了理论支撑，在职业教育领域实现多元化投资，必将成为职业教育可持续发展的关键。
二、“多中心治理”的内涵与逻辑假设
多中心最初起源于经济学领域，是以高度行政指挥色彩的计划经济管理与自由主义引导的市场主体经济共同演绎出中心主体，之后逐渐在社会政治管理、公共事务管理、文化事业管理等领域倡导多中心。自20世纪90年代开始，在公共管理领域内治理理论逐渐兴起，特别是1995年，由联合国全球治理委员会颁布的《我们的全球伙伴关系》中对“治理”一词进行了最早的阐释和界定，认为“治理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的聚合。随着治理理论向前推进，以美国著名政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor ClaireAwan)为首的学者提出了“多中心治理”的理念，与以往强调政府为“单中心”治理主体的理念不同，“多巾心治理”强调市场主体的参与，极力反对单一治理主体的集权和垄断，倡导构建一个由政府、市场和社会广泛参与的多元化管理主体和权力中心，这种充满竞争性的治理模式更具有效率和活力。“多中心治理”的核心特质就是“分权”与“自治”。多中心既强调市场作为主导的竞争性，同时也强调各个市场主体参与的合作性，是集合了多个主体的竞争与合作的新公共管理范式。
具体而言，“多中心治理”是指在竞争的环境中南多个权力中心或组织共同参与公共事务管理，提供公共产品和公共服务。“多中心治理”存在多个相互独立的决策中心，但这种独立只是一种显性化的独立，独立中还存在着合作，如在校企合作办学、公共产品供给过程中的公私合作。在不同的领域中都存在“多中心治理”，如公共决策领域、司法决策领域、公共产品供给领域等。对于公共领域范围内的问题，在“多中心治理”的前提下，政府并不是完全依赖于简单的行政命令或行政规划，而是要求政府和其他参与主体通过合作、沟通、协商、谈判等治理手段共同解决，可以说“多中心治理”为政府的公共事务管理树立了一个全新的管理理念。
任何管理理论的构建都是以基本的人性假设为基础，“多中心治理”作为管理学界的重要理论，同样是以单个个人主体作为基本的元分析单位。该理论假设每个人是理性人，具有独立的逻辑分析、推理和决策能力，能够准确地计算出每个决策的成本和收益，并且个人的行动策略是基于当前其所面临的外部条件而做出的成本一收益分析。众所周知，在传统的经济学意义上，人并不是完全的理性人，而是时刻都受到外界环境的影响，所做决策或多或少地带有他人、组织或环境影响的色彩，即我们属于受外界影响易犯错误而且还能够进行反思改正错误的人，同时也属于受社会群体的非正式规范约束的社会人。基于这种人性假设，各个政治学和公共行政学专家学者对社会管理的多中心治理机制进行了探讨。为了提高公共管理决策的科学性和准确度，作为有限理性的政府需要积极吸纳社会不同群体参与到公共决策中来，这样就形成了多元治理主体，包括政府、企业、行业组织、商业协会、个人等。
职业教育作为外部性收益和个人收益兼具的产品，在推动整个社会发展中具有十分重要的作用。为了保障职业教育的可持续发展，必须加大资金投入，可以深入借鉴“多中心治理”理论在公共领域内的应用经验，打破政府单一供给的局面，形成集政府、企业、行业协会、非政府组织以及个人等群体共同参与的多元治理中心，实现职业教育的多元化投资。在遵守相互合作、平等竞争、民主协商、共同参与等原则的基础之上，建立多元化的治理网络，共同参与职业教育的投入。
三、以政府为主导的“一元”职业教育投资模式的缺陷
1．投资不足。长期以来，受计划经济体制的影响，国家作为单一的主体承担我国大部分教育经费的投资。然而，囿于有限的财政资金，加上政府更倾向于对义务教育和普通高等教育的投入，导致在职业教育方面的投入长期处于不足的状态。《2012年教育经费统计年鉴》的数据表明，2011年全国教育经费支出总额为23085.78亿元，其中高等教育经费支出6653.33亿元，占总支出的28.82%，普通中学支出6525.18亿元，占总支出的28.26%，小学支出5946.03亿元，占总支出的25.76%，而中等职业教育经费支出总额仅为1577.71亿元，仅占总支出的6.83%，远远低于其他教育类型。从2013年全国生均公共财政预算教育事业费支出来看，最高的依然为高等学校，生均高达15591.72元，其次为普通初中，生均达到了9258.37元，然后才是中等职业院校，生均为8784.64元，仅仅比普通高中高出336.5兀。众所周知，职业教育是以职业应用为办学导向的教育类别，在职业实训方面的投入巨大，这也是其他教育类型所无法比拟的。然而，无论是教育经费总支出还是生均教育经费支出，职业教育都处于弱势地位。
政府在职业教育投入上还存在不均衡的问题。一方面，受制于管理体制的影响，不同管理主体面临着不同的发展境遇。当前，我国职业教育的管理主体分别为中央、省（直辖市或自治区）、市三级主体，不同的办学主体资金来源也有所区别。相比较而言，中央所属的职业院校要好于省属，而省属职业院校要好于市属，基层职业院校办学经费来源不足是制约其发展的主要瓶颈。另一方面，不同区域间的职业教育发展不平衡。由于我国东、中、西部地区的经济发展差距，导致各个区域间的职业教育投入和发展水平不均衡，东部发达地区职业院校的办学水平和投入要普遍高于中西部地区。
2．投资效率低下。在我国现行的以政府为“一元”教育供给主体的管理体制下，行政主导型的教育资源配置方式与市场之间的切割性较大，外部缺乏有效竞争，导致职业教育经费使用效率低下，加上低水平重复建设造成职业教育资源的大量闲置和浪费。
一方面，职业教育经费投入体制的固化导致资金使用效率不高。资金投入、使用的灵活性是衡量财政支出效率的重要指标，这不仅是政府应对财政收入波动的重要举措，也是提高资金使用效益、增强支出效率的必然要求，更是政府应对外部各种不可控因素的有力武器。然而，从目前我国职业教育经费的管理状况来看，不管是职业教育经费的宏观管理模式，还是教育经费的微观投入趋向，都与教育经费所要求的灵活性相距甚远，背离了职业教育的发展需求。根据我国现行的教育管理要求，职业教育经费投向主要包括一般教职员工的工资福利支出、商品和服务支出以及对家庭和个人的补贴，这些一般分属于“基本支出”范畴，政策的要求强度是刚性支出，而在教育经费中的项目支出也属于刚性支出项目，在预算和投资中难以改动。长此以往，固化的支出管理难以实现资源的优化配置，导致一些投资项目过剩而一些投资项目又严重不足，在一定程度上制约了教育经费使用的灵活性和效率。
另一方面，教育“事权”与“财权”之间的“裂变”导致职业教育经费的效用难以得到有效释放。目前，全国教育管理和教育财政拨付分属于不同的主体，教育部作为主体负责全国各年度教育发展目标和规划的制定，而财政部根据国家和各省市的发展规划需求编制相应的公共财政教育经费预算案。如此一来，各级教育主管单位、教育执行主体（学校）和各级财政拨付预算单位在教育资金的投入决策上仍处于“分崩离析”的状态，并且在各个主体之间缺乏有效的沟通、联动平台，教育“财权”和“事权”相分离，自然在教育经费的决策上也难以实现有效的集中和统一，教育管理决策的“碎片化”使得教育经费投入效率大打折扣。
3．缺乏有效监管。政府作为“一元”的职业教育投资主体，会出现对职业教育的绝对干预。著名的教育哲学家鲁道夫·史代纳曾说过这样一段话：“我们绝对不会假设世界上还存着一种脱离于政治之外不受其干预的教育，当然也不会认为这样的教育体制就是我们所期待的理想化的教育，不管在什么样的国家，无论民主与否，教育总是带有深深的政治烙印。”从现实来看，政府对职业教育的投资往往是偏重于宏观目的，影响政府教育投入的因素是多种多样的，而政府对职业院校及相关机构的投资效率从宏观上往往难以有效量化。同时，教育效果在短时期内难以得到显现，教育具有一定的滞后性，而这种滞后性加大了政府对职业教育投资效率的评判难度，这样一来自然消减了政府对职业教育实施主体的监督动力。
教育本质上是一种委托代理关系，并且这种代理关系是多层次和多维度的，加大了社会大众对教育各级管理部门和实施主体的监督难度。委托代理的关系大致可以分为三级：第一级是委托者（公民）与代理者（政府）达成的委托代理，这种代理关系是隐形的，政府作为民众的利益表达者和维护者，承担着社会大众赋予其的社会责任，但由于委托者的主体身份并不是显明、清晰、直接、具体的，社会大众尽管从名义上是委托人，但实际上很难对代理者形成有效监督，导致这种委托只是形式上的委托，委托效果难以清晰地鉴别。第二级是委托者（政府）与代理人（学校管理者）之间所达成的代理关系，这种代理关系有效与否完全取决于政府作为委托者对自身所进行的监督，因为作为代理人的学校管理者往往是通过政府的行政任命所实现的，而这种任命关系很难加入市场因素，也就是说行政性较强、市场性较弱，竞争缺失导致代理者（学校管理者）缺乏相应的责任感、使命感和风险意识，加上对学校管理者的监管机制不严，学校管理者只要保证学生不出事就万事大吉，教育效果可想而知。第三级是委托主体（学校管理者）与代理人（教师）之间所达成的代理关系。作为委托主体的学校管理者（教育机构法人）只是名义上的所有权，缺乏自身的真实权益，在一定程度上导致对代理人（教师）的监督积极性不高，而教师作为代理者，在学校淘汰机制较为欠缺的情况下，实质上是“铁饭碗”岗位，由此导致代理人的岗位竞争不足，甚至会出现岗位垄断、接班等弊端的出现。
对于各个层级代理效率难以进行准确量化，再加上各级委托代理关系中存在的委托代理信息不对称问题，使得各个主体难以开展有效监督。除此之外，各级委托主体对教育资源不具有充分的分配权，难以充分获得其中的收益，也无须承担监管缺失所造成的损失，导致各级委托人不具备监督动力。委托人与代理人双向监督机制缺失，最终导致办学效率低下等问题的产生。
四、“多中心治理”为职业教育多元化投资提供了有效的范式
“多中心治理”的优点在于能够将无数独立而又具有局限的规则的拟定和执行向多元管理主体进行划分，并提供了多元参与治理的平台，以解决由于集权管理而带来的搭便车、权力寻租、投机主义、政府失灵等问题。当前，以政府为“一元”治理主体对职业教育发展产生了诸多负面作用，如职业教育投资不足、职业教育资源难以充分发挥效用、学校行政化倾向严重等。在职业教育领域内推行多中心治理，吸纳各个权益主体参与到职业教育治理中，形成多中心的治理网络，将为职业教育提供大量的社会资源和办学资金，使职业教育发展更具效率和效益。同时，“多中心治理”能够在职业教育发展过程中形成良好的合作伙伴型文化，有利于解决职业教育不同投资主体之间的文化冲突，在各个参与主体间形成良好的伙伴关系，使个人理性与集体理性趋向一致。
根据公共产品理论，职业教育具有有限的非排他性和有限的非竞争性，职业教育是一种介于纯私人产品和纯公共产品之间的准公共产品或混合公共产品。首先，职业教育能够为社会的技术革新和发展起到推动作用，具有十分重要的公共性价值，外部性较为明显，这也是职业教育自身所具有的公共产品特征。其次，从劳动者个人来看，通过参与职业教育培训，获得职业生存与发展技能，劳动者凭借自身所学到的职业技能能够在劳动力市场上获得工作，并且根据个人能力获得相应的个人收益，从这一点来看，职业教育的私人收益性也较为明显，并且这种收益是具有排他性的。最后，职业教育所培养的人才大多输送到企业中，就业者能够将所学到的技能运用到企业产品生产和技术研发中，提高企业的生产效率，为企业带来巨大的利益，从这一层面来看，职业教育的私人特征也较为明显。由此可见，职业教育不仅具有公共性，还具有私人性，国家、企业和个人都是职业教育的受益者。因此，在职业教育投入主体的选择上不应局限于国家和政府，而应积极吸纳受益群体的广泛参与，实现投资主体多元化。根据“多中心治理”的要求，可以形成由政府、企业以及个人等组成的多元投资主体和治理主体，以此拓宽职业教育投资渠道，调动社会力量，由过去计划经济体制下的政府“一元”投入向国家、社会、企业和劳动者个人的多元化投入转变。
五、基于“多中心治理”的职业教育投资机制构建
1．政策、法规保障机制：职业教育多元化投资的前提条件。准确把握社会各方主体与职业教育办学发展之间的内在关系，制定并不断完善职业教育投资相关的政策法规制度，是保证职业教育多元化投资的前提。
首先，在制度设计层面，要以加强校企之间的联系与合作为根本，切实保障校企双方的利益，促进企业参与职业教育办学，通过校企合作机制、法规政策的构建，为职业教育经费投入提供良好的制度环境，进而促进对职业教育的投资。
其次，在政策制定层面，政府应当给予民办职业院校与公办职业院校同等的待遇，如民办职业院校的学生应有权享受各类国家奖助学金、助学贷款等奖励和支持，民办院校中符合条件的教师应当享有与公立学校教师同等的发展通道以及各类福利待遇。要积极鼓励有实力的行业企业举办职业教育，加强对校企合作的指导，在政策中将企业在职业教育发展中的定位清晰、具体地表达出来。除此之外，教育管理相关部门和机构应加快制定相关配套政策，确保行业协会和企业在职业教育办学中的法律地位，使行业企业在资金投入上能合理、合法、有效地介入职业教育，充分发挥其作用。
最后，在法律建设层面，应加快对《中华人民共和国职业教育法》的修订和完善，目前仅对职业教育改革和发展做出了较为宏观的描述，大部分属于原则上的规定，而在职业教育发展的具体操作方面还较为欠缺，尤其需要增加职业院校与企业联合办学、订单式培养等方面的法律内容。要以法律条例的形式明确各个主体在职业教育中的权利和责任，对企业的职业培训投入做出明确的规定，切实保障职业教育投入的稳定性和有效性。同时，相关管理机构还要加大执法力度，对于那些违背职业教育法律的企业予以严厉处罚，切实营造良好的法律环境，为职业教育发展搭建完善的法律平台。
2．成本分担机制：职业教育多元化投资的内在保障。在政府、企业、个人、学校等主体之间建立职业教育成本分担机制，保障各个收益主体的权利和义务的对等化，实现职业教育投入的多元化。
首先，政府应逐步加大对职业教育的投资力度，弥补对职业教育发展的历史“欠账”。长期以来，与其他教育类别相比，政府对职业教育的重视程度较弱，对职业教育的投入相对不足，在一定程度上导致职业教育的发展后劲不足、办学质量较低等问题的产生。为了改变这一现状，各级政府要树立正确的职业教育发展观，提高各级领导对职业教育的重视程度，在政策执行和资金投入上着力于统筹各级各类教育的发展，切实把职业教育发展纳入绩效考核中，把职业教育发展作为地方人才培养和经济发展的重要抓手。
其次，积极吸纳企业参与到职业教育投入中来，使企业成为职业教育资金来源的重要渠道。一方面，制定相关优惠政策来鼓励和吸引有实力的企业向职业教育进行投资，如对于那些投资兴办职业院校或向职业教育进行间接投资的企业给予税收优惠、财政补贴等。同时，对于符合条件的一般性企业要切实按照职工工资总额的1.5%足额提取教育培训经费，而对于那些培训任务重、经济效益较好、从业人员技术素质要求高的企业可按照2.5%进行足额提取，收取的款项要做到专款专用，全部用到企业员工的职业培训当中。
再次，积极促进民众个人对职业教育的投资。职业教育作为准公共产品，个人收益性较为明显。因此，在劳动力市场中应尽快落实严格的就业准人制度，企事业单位在员工招聘和使用时要做到先培训后就业、先培训后上岗。同时，还要不断提高技能型人才的收入水平和社会地位，让每一个职业教育参与者都能够获得与其职业技能相对应的收益，这样才能增加个人投资职业教育的动力，最终形成广大民众愿意投资职业教育的良好局面。
最后，提供职业院校的自我创收和融资能力，作为职业教育发展的必要补充。要提升职业院校的办学自主权，鼓励有实力的职业院校开办相关产业，做到产教合作、产学研一体化，将学校的科研和应用技术运用到产品的研发和生产当中，将极大地激发职业院校的自我造血能力。同时，职业院校还要加强与银行信贷机构的合作，提高自我融资能力，尤其是针对民办职业院校办学资金的筹措，政府应积极鼓励银行向职业学校发放贷款，并出台一些必要的补息或免息政策，以促进民办职业院校的发展。
3．利益共享机制：激发社会各方主体的参与积极性。所有的冲突都与利益相关，在职业教育校企合作过程中，人才培养工作既是校企利益的结合点，也是校企双方矛盾的冲突点。为了更好地激发企业参与的积极性，必须在“育人”和“逐利”之间找到均衡点，在校企双方之间构建利益共享机制，兼顾二者合理的利益诉求。一方面，从观念上校企双方要摆正合作态度，树立正确的利益观，使企业能够以“主人翁”的身份真正投入到职业教育中。同时，在面对不同的利益诉求时，要有合理的利益表达和沟通渠道，将各方的利益诉求能够通过规范化和制度化平台表达出来。另一方面，建立校企双方的利益保障机制，将校企之间的合作以法律的形式予以规范，明确双方的法律责任和义务，以避免双方的合法利益受到侵害。
教育的投资主体和产权主体发生分化，是造成教育主体利益多元化的重要因素。为了保障职业教育多元化投资的顺利开展，必须明确职业教育投资主体的产权，积极吸纳民间资本进驻职业教育领域，即鼓励有能力的社会行业组织、企业或个人投资兴办民办职业教育，促进职业教育的多样性，将民办职业院校作为职业教育新的发展点。由于民办职业教育的市场化特征较为突出，在职业教育观念、办学体制以及管理模式等方面实现新的创新，能够满足社会大众对职业教育的多层次需求。然而，从我国民办职业教育的发展轨迹和现状来看，缺乏明确的教育产权主体已经成为制约其发展的重要因素。为了进一步促进职业教育发展的多元化和丰富性，需要对职业教育的产权进行清晰明确的界定，明确职业教育的决策和执行主体，积极吸引民营资本的投入，丰富职业教育资源。
4．监督管理机制：提升职业教育办学资金的运行效率。要保障职业教育的资金投入和使用效率，离不开必要的监督机制。当前，我国职业教育投资的监督管理机制还不够完善，职业教育资源难以达到有效配置。为了进一步提升职业教育经费的利用效率，提升职业教育经费的使用质量，必须建立一套系统科学的投资监督管理机制。目前，教育部已经设立了教育经费监管中心，但在地方尚未有专门的教育经费监管机构，导致教育经费使用透明度较低。尽管对教育经费投入的监督包含内部监管、审计监管、纪检监管等方式，但各个部门间存在权责不清、利益纠葛以及相互推诿等问题，监督的形式化现象较为严重。因此，建议成立专门的监督管理委员会或独立的审计部门，以定期和不定期相结合的方式对职业教育投资的使用情况进行核算和监督。同时，可以聘请有声望的教育专家、企业家以及行业组织成员等担任社会监督者，并且保证这些监督群体与政府以及受监督的学校没有密切的关系，以保障监督实施过程的公平性和有效性。此外，还要完善监管立法体系，改变职业教育经费使用监管法律法规中的原则化、流程化等软性规定，增强监管立法的责任化、强制化和精细化，为职业院校经费使用监管提供切实的法律依据。
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