拓展行政监督的新内涵
关保英，上海政法学院副校长、教授、博士生导师
行政监督的概念究竟如何界定，以及行政监督的范围应当怎样框定等问题，在我国学界和实务部门有着不同的观点。党的十八届四中全会提出了对行政权进行制约和监督的八大监督体系，从这个关于法治监督体系八个范畴的设计来看，应当说行政监督可以有广义与狭义之分。广义的行政监督包括了所有对行政权行使的监督体系和方式，而狭义的行政监督则仅仅包括行政系统内部的监督体系和方式，例如上下级行政机关之间的监督，行政系统内部的审计监督和监察监督，还有作为救济制度的复议监督。下面我从行政监督的狭义认知出发，对我国行政监督在法治监督体系中的价值，对行政监督在新的历史条件下内涵的拓展谈点个人见解。
（一）关于行政监督方略的常态化问题
行政监督在依法治国和行政法治中究竟采取什么样的方略，是一个至关重要的问题。在我国行政法治的传统中，对行政的监督往往和行政行为以及行政个案联系在一起，甚至人们常常把行政监督理解为对行政行为的监督、对行政执法过程中相关行政违法案件的监督等，显然该监督方略是选择性的。十八届四中全会把行政监督与对行政权力的制约紧密地结合在一起，行政监督的逻辑前提是对行政权力的制约，这与同志提出的“把权力关进制度的笼子”是一脉相承的。从这样的逻辑出发，行政监督的方略就不能具有选择性和个案性，而必须是对行政权力自始至终的制约，这就需将行政监督的方略进行新的定位，即它本身是一种常态化的监督。
例如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 （以下简称《决定》）规定： “完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”这个新的内容构造，既是依法治国的基本内容在行政法治中的体现，又注入了行政法治新的时代精神。我们知道，我国的法治体系由五个有机联系的板块构成，其中“严密的法治监督体系”便是内容之一，由此可见行政监督的常态化是法治体系的必然要求。同时作为行政法治，其中有一个不可缺少的内容，就是对行政权力的内在和外在监控，这样的监控是现代行政法治的核心之一，当然不同的国家会用不同的制度来处理监督的具体运作方式。上列两个方面均表明行政监督在新的历史条件下是一个常态，该内容构造必须引起我们高度重视，因为如果方略选择存在误区，那就必然阻滞行政法治和法治体系的运行。
（二）关于行政监督体系的合力化问题
在我国传统行政法制度中，对行政权进行监督呈现为多个主体和多元系统，例如人民代表机关有权对行政权进行监督，人民法院通过行使刑事审判权对行政权进行监督，人民检察院对行政权进行法律监督，中国共产党作为执政党对行政权的监督也是当然的，同时我国的政治协商机关通过协商民主，也有权对行政权进行监督。当然，社会舆论和各种社会组织以及广大公众，也有权对行政权进行监督。由此可见，在我国对行政权的监督有若干个不同类型的主体，有着多元的监督系统，它们都按照一定的制度和规则对行政权进行约束和监控。
然而，这种多主体和多元的监督现状，并没有达到预期的将行政权关进笼子的效果，正因为如此，《决定》提出了“增强监督合力”的概念。该概念有着非常丰富的内涵，体现着深刻的时代精神，那就是在新的历史条件下，行政监督必须和其他七大范畴监督保持高度契合，使行政监督与其他监督形成一定的合力。说到底，就是形成一个相互分工、相互分层并形成结构的监督体系。在对行政权的监督过程中，各个主体和各个系统之间是互相支持、互相补充、互为前提条件的。这个新的关于行政监督体系的定位非常关键，因为这个定位对我们在法治政府建设中如何用足行政监督的力量指明了方向。 《决定》还强调了行政监督的其他社会效应： “涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度，推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。”
（三）关于行政监督运作的双轨化问题
从法治监督的基本原理来看，必然存在监督者与被监督者两个主体，行政监督似乎也不例外，也有一个监督与被监督的主体问题，而正是这个看似原理的东西，常常让人们产生一种误解，那就是行政监督应当是单轨的。
所谓单轨，就是我们可以把行政权及其体系视为一个系统，而把监督它的这些机制视为该系统之外的东西，这使得行政监督必然出现单轨制的问题，即所有对行政权力起监督作用的主体通过一个单一的方向对行政权发生作用。应当说，我国传统的行政法学理论对行政监督的界定也是基于这样的单轨而展开的，有人甚至将行政监督叫作“监督行政”。而法治监督体系则在一定程度上否定了传统的单轨制，就是将行政监督拓展为双轨制，换言之，在认可传统的外在主体对行政系统进行监督的同时，重点强调了行政系统内部的权力制约问题。《决定》指出： “加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。”该论断非常合理地梳理了我国行政系统内部上下级之间的关系形式。
在我国的行政法治传统中，上下级之间的关系一般被理解为包容或者覆盖关系，就是高层行政机构能够覆盖低层行政机构的权力，上级行政机关能够覆盖下级行政机构的权力，而《决定》则将他们重新定义为一种内部制约的关系。这就是说，上级行政机关与下级行政机关是通过行政法规范联结在一起的，是通过行政职位联结在一起的。进一步讲，不论上级行政机关还是下级行政机关都是独立的行政法关系主体，他们都有相应的法律人格，他们都有法律所确定的权利义务，那么他们之间实质上是一种法律关系，而非覆盖关系和包容关系，该内容事实上建立了上下级或者不同层级之间的关系，法治监督体系要求“完善政府内部层级监督”。这就在原来行政法治单轨制的基础上增加了一个新的监督轨道，该监督轨道存在于行政系统内部，这个新的行政监督的构造，具有法哲学的价值，也为我们完善我国的行政法治提供了法哲学的思维范式。
（四）关于行政监督程序的正式化问题
在一些国家行政法被界定为行政程序法，事实上有些国家在其法律制度和学科体系中，是将行政实体法以及部门行政法的内容排除在行政法体系之外的，即比较典型的行政法包括行政组织法、行政行为法和行政救济法等，而这些行政法典则和规范基本上都有非常严格的程序规则，尤其是有关行政行为及行政救济的规则更是典型意义上的行政程序法。而我们知道，行政救济制度、行政行为规则都与对行政权的制约联系在一起，所以从法治的价值上讲，行政程序法与行政监督是天然地联系在一起的，然而在我国行政监督的传统中，诸多的监督主体对行政权行使的监督并不一定有严格的程序规则，诸多的监督系统在其行为方式中也没有对应的程序规则，这才在我国行政法治实践中出现了通过一些非常手段进行维权和干预行政权行使的行为。
因此，在对法治监督体系进行构造时，每一种监督体系都应当有正当程序。《决定》为了防止行政权力的滥用，提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制等体制机制。”这些体制机制事实上都赋予了制约行政权力的程序规则。我们知道，我国所建构的法治体系除了强调权力行使过程中的实体合法之外，还强调权力行使过程中的程序合法，行政监督到目前为止，能够支持它的法律典则包括《审计法》及其相关法规、《，亍政监察法》及其相关法规、《，亍政复议法》及其相关法规等。就行政监督的运作来看，仅这几个行政监督的程序法是远远不够的，上下级行政机关的监督通过什么样的程序规则进行调整，也是我们必须重视的。我国有关的行政组织法涉及到了上下级监督中的一些程序规则，但其在法律行为上的程序属性却是相对较弱的，一些法治发达国家甚至有专门的上下级行政机关关系法。我国在今后修订行政组织法时，可以吸收这方面的内容。
（五）关于行政监督效果的纠错化问题
行政监督的目的究竟是什么，在学界有不同的理论认知。有观点认为，行政监督的目的在于制约行政权的行使；另有观点认为，行政监督的目的在于保护公民的合法权益，等等。在我看来，这些论点只是所站的角度不同而已，他们都有着自身的合理性，当然这些关于行政监督目的的表述是比较抽象的，而这样的抽象性与我国传统行政法治中把行政监督仅仅作为一个抽象的制度安排是有关联的。总而言之，在我国的传统认知中，行政监督更像是一种机制存在于行政系统之中，通过这样的机制对行政系统起到一定的威慑作用，使其在权力行使中少犯些错误，少实施一些违法行为等。
我们认为，行政监督作为一个机制也罢，作为一种法律行为也罢，其对行政系统所起的不仅仅是威慑作用，它的实质性问题在于对违法的或者不当的行政权力行使进行纠错，就是使错误的行政权力行使能够得到纠正，使错误的权力行使所导致的不良后果能够得到纠正。行政监督的这个新内涵在法治监督体系中已经有所体现，行政监督与其他监督的纠错相比，显得更加直接一些。例如行政复议作为行政系统内部的专门监督制度，就常常将纠纷划界到司法系统之外，常常在其他监督制度介入之前，行政系统内部就已经得到了纠错。这既为行政机关找到了自尊，又大大降低了其他监督的成本。