2010年我国颁布了《国家中长期教育改革与发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)，首次提出了“基本普及学前教育”的战略目标，明确了“重点发展农村学前教育”的任务。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国十条”)进一步确立了“重点扶持中西部农村地区和城市薄弱环节”、在“乡镇和大村独立建园，小村设分园或联合办园”的发展思路，努力构建“广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系”。为落实《规划纲要》和“国十条”的精神，国务院实施了8个国家学前教育重大项目，并要求各地政府以区县为单位制定并实施“学前教育三年行动计划(2011—2013年)”(以下简称“行动计划”)，强力推动学前教育发展。随着2013年“行动计划”的收官，其实施成效究竟如何，行动计划目标是否实现，地方政府发展学前教育的承诺是否兑现，在实施中存在什么问题，是否需要做出政策上的调整等，都是当前急需回答的问题。
为深入了解“行动计划”的实施情况，评估该政策的实施效果及其对我国学前教育发展的影响，本研究以教育部及各级教育部门公布的数据为基础，同时选取甘肃省86个县作为研究对象，其中包括58个连片贫困县及13个特困县，采用问卷调查与田野观察相结合的方法，从学前教育资源、经费投入、教师补充及体制机制建立等四个方面分析“行动计划”实施成效与问题，以期为第二期“学前教育三年行动计划”的完善提供实证依据。
一、“行动计划”的实施成效
(一)学前教育资源迅速扩大，“入园难”问题得以缓解
学前教育资源迅速扩大，是“行动计划”取得的最重要成效，也是当前我国学前教育发展的突出特点。按照教育部实施《规划纲要》“分三步走”的策略，1第一期“行动计划”的重点是扩大学前教育资源，让广大的学龄前儿童“有园上”，因此各地区在制定“行动计划”时，均对新建、改扩建幼儿园的数量进行了规定。在“行动计划”推动下，幼儿园数量迅速扩大。根据教育部公布的数据，[1]2013年全国共有幼儿园19.86万所，比2010年增加4.82万所，增长了32%；在园幼儿达到3895万人，比2010年增加918万人，增长了31%，相当于过去10年增量的总和。全国学前三年毛入园率达到67.5%，比2010年增加了10.9个百分点，提前实现了“十二五”规划提出的60%的目标。
在新增幼儿园中，农村学前教育资源的增速最快。2010—2012年间，教育部、国家发改委实施的“农村学前教育推进工程”投入56亿，支持中西部地区新建3100多所农村幼儿园。同时，中央财政投入250多亿，支持中西部利用农村闲置校舍改建幼儿园、增设小学附属幼儿园6万多所，并对17万农村幼儿园骨干教师进行了国家级培训。截至2012年底，全国农村幼儿园在园幼儿已达2435万人，占全国在园幼儿的66%，比2009年增加734万人，增长43%。[2]越来越多的农村幼儿走进幼儿园，接受正规的学前教育。
西北地区学前教育发展起步晚、基础差、发展滞后，一直是我国学前教育发展的薄弱环节。2009年，西北五省学前三年毛入园率基本与全国平均水平持平，达到50%，但甘肃、宁夏显著低于全国水平，分别只有43.23%、44.60%。2013年，西北五省学前三年毛入园率平均达到73.07%，比2009年平均增长了23.07%，其中陕西、青海、新疆自治区显著高于全国平均水平，其增长幅度除宁夏外均高于全国水平(详见图4)。对甘肃省86个样本县的调查显示，在“行动计划”期间新建、改扩建幼儿园1300所，新增学位26.3万个，学前三年毛入园率达到66.15%，其中58个连片贫困县学前三年毛入园率达到53.18%。农村乡镇公办幼儿园由2010年的236所增加到2013年的736所，乡镇幼儿园的覆盖率达到67.05%，西北地区学前教育状况得到极大改观(详见图5)。
(二)学前教育经费投入大幅增长
对学前教育的投入，反映了政府对发展学前教育的态度和认识水平。回顾我国学前教育发展的历程，核心问题就是政府长期缺乏投入以及投入制度的保障。因此，“国十条”明确要求“各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来三年要有明显提高。”随着“行动计划”的实施，学前教育经费投入大幅度上升，具体表现出以下三方面的特点：
1.中央财政发挥了重要的引领和激励作用。2011年财政部会同教育部印发了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》(财教[2011]405号)，决定从2011年起中央财政设立500亿学前教育发展专项资金，用于建幼儿园、扶持民办幼儿园、培训幼儿园教师以及支持家庭经济困难和孤残儿童入园。同时，中央政府引导各地加大对学前教育的投入，努力调动地方政府、企事业单位和社会力量等各方面积极性。从2011年起到2013年5月，中央财政已累计投入341亿元支持学前教育发展，全国财政性教育经费中学前教育占比从2010年的1.7%提高到了2012年的3.4%
2.初步形成了各级财政共同投入的态势。在中央财政的带动下，各级政府纷纷行动起来，规划并制定本地区学前教育投入政策与投入额度，在2011—2013年期间，地方各级财政共投入1600多亿元。以西部甘肃省为例，三年来中央财政累积投入16亿元，省级财政累计投入2.54多亿元，市、县级财政合计投入10.15亿元，共计投入28.69亿元。
3.经费投入向农村贫困地区倾斜。在各级政府的学前教育投入中，优先保障了农村贫困地区和薄弱环节。在2010—2012年间，教育部、国家发改委实施的“农村学前教育推进工程”投入56亿，中央财政投入250多亿，支持中西部建设农村幼儿园，利用农村闲置校舍改建幼儿园、增设小学附属幼儿园。对甘肃省86个县的调查也显示，在中央与省级学前教育经费投入中，为58个连片贫困县下达的项目资金分别达到10.83亿元和
(三)教师数量迅速增加
在幼儿园数量迅速扩大的同时，教师补充与教师质量问题就成了最急迫、最艰巨的任务。目前，幼儿园教师的补充途径主要是公开招聘、中小学转岗、特岗计划、接收免费师范生等。据统计，[3]2013年全国幼儿园教职工达到283万人，比2010年增加98万人，增长了53%(见图7)。同时，通过幼儿园教师“国培项目”培训了29.6万名农村幼儿园教师。
幼儿园教师的学历水平也在提高。就本研究的调查结果来看，在86个样本地区，第一学历为大专的教师占总人数的58.87%，本科占20.16%，二者共占79.03%；最终学历是大专的教师占总人数的33.87%，本科占60.08%，二者合计高达93.95%。在58个连片贫困县，大专及以上学历教师占总数的52.5%；中专及高中学历的教师占32.61%，高中以下学历的教师占8.35%。
(四)体制机制的初步建立与完善
学前教育的健康、持续发展，必须以体制机制的建立与完善为前提。因此，在“行动计划”实施期间，中央政府出台了一系列政策文件，引导和规范学前教育发展，各级政府也出台了区域性学前教育发展政策。目前地方学前教育政策大致分为三类：
一是以地方学前教育发展“五年规划”或“三年行动计划”为主，制定本地区学前教育发展目标与任务，重点在幼儿园的建设、教师补充与培训等；
二是针对“行动计划”实施中的特殊情况出台调节性政策，如学前教育专项资金管理办法、学前教育综合奖补资金管理使用办法、普惠性民办幼儿园认定标准等；
三是学前教育常规管理政策，如幼儿园收费管理办法、民办幼儿园申报与管理办法、幼儿园分类评估标准等。这类常规性的管理政策也是最多的。然而，涉及学前教育可持续发展的教师补充机制、经费投入机制、学前教育监管机制等尚未建立。
二、问题分析
回望“行动计划”实施的三年历程，在“优先发展教育”的国家意志的强力推动下，从中央到地方都在大力推进《规划纲要》学前教育发展目标的落实，学前教育事业呈现出从未有过的勃勃生机。但由于学前教育长期被边缘化、财政投入长期不足、历史欠账严重，短期的巨大投入难以满足事业发展的需求，相较于其他教育阶段与教育类型，学前教育仍然是我国各级各类教育中的“短板”，面临着许多不可回避的问题。
(一)学前教育资源总量不足且分布不均，特困地区与民族地区幼儿园覆盖率低
1.学前教育资源总量不足，是当前学前教育发展面临的首要问题。以西北地区甘肃省为例，全省学前三年入园率为66.15%，距全国平均水平仅相差1.35个百分点，但在该省58个连片贫困县，3~5岁适龄儿童学前三年毛入园率为53.18%，低于该省入园率平均水平；13个民族县和特困县学前三年毛入园率低于30%，尚未达到全省平均水平的一半。如某民族县2012年学前一年毛入园率52%，学前二年毛入园率25%，学前三年毛入园率仅为22.3%，可见边远贫困地区和少数民族地区仍是薄弱环节。
2.乡镇幼儿园覆盖率偏低。截至2012年，本研究调查的86个样本县共有1228个乡镇，已建立公办中心幼儿园636所，占乡镇总数的51.8%，还有592个乡镇没有公办中心幼儿园。而作为重点支持的58个连片贫困县共有乡镇959个，其中有公办中心幼儿园的乡镇643个，乡镇幼儿园覆盖率67.05%，目前仍没有幼儿园的乡镇316个，占乡镇总数的32.95%，与实现“每个乡镇建设1—2所独立建制的中心幼儿园”的“行动计划”要求尚有较大差距。
3.随着城镇化的加速与农村人口的流动，城市主城区以及流动人口聚集的城乡结合部已成为人口密度最大、幼儿园教育资源最为紧张的地区，“入园难”问题再次突显。另一方面，城区扩大学前教育资源的渠道单一，在调查的58个贫困县中，城镇小区配套幼儿园仅51所，占小区总数的18.09%，小区配套幼儿园缺口达231所，可见扩大城区学前教育资源的任务也十分繁重。
4.普惠性资源与优质教育资源严重匮乏。一方面，公办幼儿园数量不足，如陕西省公办园仅占幼儿园总数的27.66%，甘肃省公办园也只占幼儿园总数的51%。58个连片贫困县共有公办幼儿园800所，占其幼儿园总数的47.93%；民办幼儿园869所，占其幼儿园总数的52.07%。另一方面，优质学前教育资源的比例过小，如甘肃省截止2013年幼儿园总数为3141所，省级示范性幼儿园51所，一类幼儿园98所，优质学前教育资源仅占5%，加上市区级等示范幼儿园数，其优质学前教育资源也不足10%。
此外，在学前教育资源总量不足普遍存在的同时，大量新建幼儿园存在着闲置现象，新建幼儿园的招生数普遍低于幼儿园建设规模，造成教育资源的浪费。本研究在调查中发现，122所乡镇中心幼儿园中有57所幼儿园未能足额招生，其中2011年后新建幼儿园24所。造成这种现象的原因，一是人口流动使农村适龄幼儿减少，而县镇与城乡结合地区人口密集，新建农村幼儿园招生不足，城区却出现新的“入园难”现象；二是农村幼儿园教师缺口过大，不能保证按规定班数开班，造成班级数量少、班额巨大、“教师包班制”现象非常普遍。
(二)经费投入与支出结构尚需调整，保障机制尚未建立
在“行动计划”实施期间，虽然有些地区已将学前教育纳入财政，也初步形成了各级政府共同投入的态势，但学前教育财政性投入和支出仍存在着不合理的地方。
首先，教育经费负担结构不尽合理。在政府所负担的学前教育经费中，中央财政与地方财政的投入大，省级财政的投入力度过小，呈现出“两头大中间小”的投入特点。如甘肃省三年来累积投入28.69亿元，其中中央财政投入16亿元，省级财政投入2.54多亿元，市、县级财政合计投入10.15亿元，省级财政投入仅占总投入的8.85%。这一投入特点给县、乡二级财政带来极大压力。按照我国“中央统筹，地方负责”的管理体制以及“地方为主，中央奖补”的学前教育经费投入原则，发展学前教育的直接责任主体是地方政府，或者说是县、乡级政府。我国县以下财政能力整体相对较弱，在西部欠发达地区这一问题尤为突出，乡镇财力非常薄弱，根本无法统筹学前教育经费。如果我们用“教育经费指数”这一概念衡量各地区教育投入水平，2可以发现北京、上海、深圳等发达地区的生均经费支出高达13000元/年，其教育经费指数均在10~20%之间。而贵州、甘肃等欠发达地区的教育经费指数接近25%，说明经济欠发达地区县级财政投入的绝对值看起来不大，但其承受的教育经费压力大。[4]
其次，由于学前教育投入保障机制尚未建立，乡镇与农村幼儿园正常运转缺乏公用经费保障。虽然“国十条”要求“地方各级人民政府要积极采取措施，加大对幼儿教育的投入，做到逐年增长”，并要将学前教育经费纳入公共财政。但是，由于新建学前教育资源大都未被纳入政府公共服务体系，加之农村幼儿园教师编制问题尚未解决，其工资待遇及幼儿园正常运转仍依靠幼儿园保教费。在所调查的122所幼儿园中，虽然幼儿园主管单位为乡镇政府或乡镇中心校，其举办性质为公立幼儿园，但其中87.8%的幼儿园运转所需经费只能依靠收取的保教费，来自财政的支持仅为22.2%。这使得幼儿园普遍缺乏保育教育最基本的设施设备，如图书、玩具及生活设施等，严重制约了我国普惠性学前教育资源的有效扩大和质量提升，也无法为农村幼儿园的可持续发展提供保障。
再次，乡镇幼儿园经费管理方式不合理。大多数乡镇要求收取的保教费全部上交，由乡政府或中心校统一管理与使用，或者按生额收取管理费，这使本就经费紧张的乡镇幼儿园捉襟见肘，雪上加霜。
(三)教师数量严重不足、补充渠道不畅
与学前教育资源迅速扩大形成强烈对比的是教师补充严重滞后，教师补充数量跟不上幼儿园建设速度。以甘肃省为例，截至2013年全省共有幼儿园专任教师20621人，在园幼儿54.98万名。三年期间教师共增加了6953人，在园幼儿增加了16.25万名，师生比由2010年的1：28.34下降为1：26.66，但幼儿园专任教师的缺口仍比较大。按照《幼儿园教职工配备标准》，目前专任教师缺口约为4万，这一现象在贫困地区尤为严重。在58个连片贫困县，在园幼儿337698名，按照国家每班30名幼儿配备2名专任教师和1名保育员的标准，应当配备2.25万名专任教师和1.13万名保育人员，但目前仅有15028人，其中专任教师11708人，缺编18740名，缺编率高达55.49%。幼儿园教师缺口大、质量不高已成为制约学前教育发展的最严重问题。
1.幼儿园教师的补充不畅与缺乏政策保障有直接关系。2013年教育部出台了《幼儿园教师编制标准》，各地积极讨论酿酝，但大多数地区尚未出台相关政策，新增幼儿园教师的编制未能解决，农村幼儿园教师岗位缺乏吸引力。我们随机调查了248名新入职幼儿园教师，结果显示只有159人有编制，89人没有编制，分别占总人数的64.11%和35.89%。
2.幼儿园教师结构不合理，专业化程度不高。目前，幼儿园教师补充渠道主要有公开招聘、特岗计划和转岗，招聘的基本条件是“专科学历”，但对其专业背景未加以限制，结果是新入职幼儿园教师的学历水平在提高，但具有学前教育专业背景的教师比例偏低，再加上转岗教师比例大，“学历达标专业不对口现象”十分普遍。本研究对新建幼儿园的112位园长进行了调查，拥有本科学历的52人，专科学历51人，中师学历仅9人，但学前教育专业背景的园长仅26人，占园长总数的23%，其余均为汉语言、英语、计算机、小学教育等专业毕业。对幼儿园教师的调查也反映出同样问题，58个连片贫困县有幼儿园教师15028人，其中公办幼儿园教师7642人，占教师总数的50.85%；聘用幼儿园教师2872人，占教师总数的19.11%；中小学转岗教师2288人，占教师总数的15.22%。大专及以上学历教师7890名，占教师总数的52.5%；中专及高中学历教师4901名，占教师总数的32.61%；高中以下学历教师1256名，占教师总数的8.35%。幼儿园教师中，学前教育专业比例仅36.07%，取得幼儿园教师资格证的也仅为37.45%。非学前教育专业背景的教师不仅入职适应性差，而且对幼教工作认同度不高。
但与此同时，大量中等职业学校学前教育专业培养的幼师生却无法进入学前教育领域。在本调查涉及的地区中，共有31所幼教师资培养机构，其中三年制中专学校占总数的58.06%，也就是说，目前学前教育专业人才的培养大多数由中专学历的培养机构承担，但教师公开招聘的基本要求是大专(职高)及以上，限制了中职学生入职。当然中职幼师生的培养质量不高也是不受用人单位欢迎的重要原因。
3.培训渠道单一，培训机会不足。随着新教师人数激增，以及老教师面临改革理念向实践转化的困惑，当务之急是提升教师质量，教师培训成为主要措施。“行动计划”实施期间，国家已投入11亿元用于幼儿园教师国家级培训，取得了巨大反响。但目前，幼儿园教师的培训主要集中在国家培训与省级培训，地方培训机会少，幼儿园园本培训能力低。例如，在幼儿园教师国培计划实施以来，58个贫困县累计培训幼儿园园长和骨干教师1600名，占幼儿园教师总数的10.65%，这一状况与“完成80%在职教师和园长的培训任务”的规划目标相距甚远。此外，参差不齐的培训质量、自上而下的被动学习和离岗集中培训，对普通的一线教师还难免有隔靴挠痒之弊。
(四)乡镇中心幼儿园的职能尚未发挥，教育质量有待提高
乡镇中心幼儿园是发展农村学前教育事业的核心，承担着指导、示范和协调本乡镇学前教育工作的重任，在推进农村学前教育发展中发挥着积极的引领作用。随着大批乡镇中心幼儿园的建成与使用，农村幼儿园的质量提升与建设速度未能同步跟进，乡镇中心幼儿园的职能并未得以发挥，农村幼儿教育质量成为不容回避的问题。大多数农村幼儿园设在乡镇中心学校并由其代为管理，幼儿园日常作息与教育活动安排均与小学相同或相似。加之地方财政紧张，无力为幼儿园配备必要的图书和玩教具，73%的幼儿园仍以分科教学为主，以游戏为基本活动开展科学保教的要求难以落实，“保姆式教育”与“小学化”现象普遍存在，农村学前教育发展和广大人民群众渴望优质学前教育的需求相比仍有差距。
三、政策建议
“三年行动计划”背景下学前教育的快速发展及其问题，反映了学前教育发展过程的规模与质量、体制与机制、城市与农村的矛盾。目前，第二期“学前教育三年行动计划”即将启动，应将扩总量与抓质量、求发展与建机制同时并重，强化学前教育体制机制的建立与完善，着力破除制约学前教育发展的体制机制障碍。
(一)继续扩大学前教育资源，城乡幼儿园建设同步推进
加快发展学前教育，是贯彻落实《规划纲要》的重点工作，解决“入园难”问题是推动学前教育发展的突破口，因此第二期“行动计划”的首要任务仍是扩大学前教育资源。根据贫困农村学前教育资源匮乏和城区人口密度大的现实，新增学前教育资源应优先保证两个“重点地区”，即连片贫困地区与城市高密度人口地区，城乡幼儿园建设同步进行。一方面，边远农村地区特别是连片贫困地区仍是扩大资源优先保障的地区，在努力提高农村学前教育普及率同时，应逐步形成“城区幼儿园引领带动，乡镇中心幼儿园辐射支撑，农村小学附设幼儿园方便群众”的办园格局。另一方面，应根据出生率和人口流动走向，调整城区学前教育资源的分布，减缓城区学前教育的入园压力。
农村乡镇中心幼儿园和城镇小区配套幼儿园是扩大学前教育资源的主要途径，但由于贫困地区大都地处偏远、人口分散，规模化的普及路径与办园方式不可能也完全不必要。因此，积极探索多样化、符合当地实际的办园方式，也是未来学前教育发展面临的任务。
(二)创新教师补充机制，建设一支合格的专业化队伍
师资队伍建设是学前教育软件建设的核心内容，师资队伍建设以政策保障为前提，因此各级政府应尽快制定出台幼儿园教职工编制标准，核定幼儿园教职工编制，为补齐配足幼儿园教师、稳定幼儿园教师队伍、保障幼儿园教师地位提供政策保障。
针对现有教师队伍补充渠道不畅、数量不足、质量不高的现象，应加大对现有招聘机制的调整，创新教师补充机制。一方面，随着师范院校学前教育专业扩招后大量幼师生即将毕业，应适时提高招聘条件，实行“双准入机制”，即学历合格和专业对口，避免在有编制的公立幼儿园过多引入非专业人员；另一方面，设置“助理教师”岗位，为中职学前教育专业优秀毕业生提供入职机会，即通过社会公考，选取中职学前教育专业优秀毕业生进入幼儿园工作，担任助理教师，并要求其在三年内取得教师资格证，五年内取得大专学历。新增加教师优先补充农村幼儿园。对无法取得合格学历与教师资格证的教师，自然退出幼儿园教师岗位。
当地政府可根据本地区学前教育发展对师资的需求情况，加强与本地区师范类高校合作，建立“委托培养”模式、“定向培养”计划等多种途径，创新幼儿园教师培养机制，加快幼儿园教师补充步伐。在职幼儿园教师的培训应针对幼儿园教育实践问题，以提升专业能力为重点，将国家培训与区域性培训、园本培训相结合，入职培训与提高培训并重，完善国培、省培、市培、县培、园本培训的五级幼儿园教师培训体系。
(三)强化体制机制建设，为学前教育可持续发展提供保障
政府在幼儿教育中的责任定位，是判断政府行为是否公平的前提。著名经济学家熊彼特曾经说过，“政府的所有功能都需要财政支撑，政府的所有行为都会反映到财政上”。第二期“学前教育三年行动计划”要实现“上得起”的目标，就必须克服幼儿教育财政支出上固有的制度缺陷，将建设普惠型发展机制、投入保障机制与质量监管机制作为工作重心。
首先，应建立普惠型发展机制，即根据国家办学条件基本标准和教育教学基本需要，参照义务教育阶段经费保障机制，研究制定区域内公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准。同时，应积极探索和构建适合本地区的资助政策，以保障所有适龄儿童上得起幼儿园，实现“上得起”的目标。
其次，应进一步落实将学前教育经费列入财政预算，财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中占合理比例的要求，确保制度性投入不断增加，为学前教育发展提供稳定的财政支持。一方面，应整体提升学前教育管理责任主体重心和财政保障重心，加大省级财政对学前教育经费统筹和投入力度，[5]加大对经济欠发达地区的支持力度。另一方面，应构建教育经费政府分担机制，合理划分各级政府之间的事权和财权。参照义务教育经费在全国的平均值和各级政府财政收入份额，建议在中央、省、地(市)、县四级政府中按3∶4∶2∶1的比例分担农村学前教育经费，即中央和省级政府承担70%左右的经费，地(市)、县两级政府分别承担20%和10%的经费。中西部地区乡镇财政由于取消了农业税而财力薄弱，应允许其退出农村学前教育经费保障机制。
再次，应建立质量监管长效机制，为学前儿童提供有质量的学前教育。只有科学的、符合幼儿身心发展特点和规律的有质量的学前教育，才能够有效地促进幼儿身心的和谐发展，为幼儿终身的学习和发展奠定良好的基础。[6]世界经合组织早期保教联合会主席期琳德博士也曾说：“在普及早期教育保育的过程中忽视质量问题，将不能为儿童带来好的发展结果，亦不能为社会带来长远的效益。”学前教育的普及是基础，质量是核心，普及学前教育是以“普遍提高学前儿童入园率”与“普遍提高幼儿园的保教质量”为内涵的。
有质量的学前教育，应符合国家规定的基本办园条件，具备幼儿园保育教育所需的生活设施与教学设备。因此，要将制定幼儿园办园标准，配备必要设施设备，改善办园条件，缩小城乡办园差距，列入第二期“行动计划”的工作内容。与此同时，教育部门应建立常规性的、全覆盖的督导评估制度，加强学前教育监管，加大对幼儿园教育的指导，规范幼儿园办园行为，杜绝任何违背幼儿身心特点和发展规律的教育内容和形式进入幼儿园。此外，还应加大对乡镇幼儿园的建设力度，创设辐射型中心幼儿园运作模式，使乡镇幼儿园在辖区内发挥“业务指导中心、教学研究中心、教师培训中心、信息资源中心”的作用，带动农村幼儿园教育质量整体提升。