严 冷 夏 婧
（首都师范大学学前教育学院，北京 100048）
[摘 要] 对美国伊利诺伊州的幼儿保育投入政策“儿童保育资助计划”和幼儿教育投入政策“所有儿童的幼儿园计划”的介绍和分析显示，这两项政策对我国各省市建设和完善学前教育经费投入机制有诸多的启示，主要包括应注重学前教育财政投入效益，将经费用于最有需要的群体或最重要的方面：应赋予民办园获得财政投入的机会，对普惠性民办园按生均标准进行补贴；幼儿教育的成本分担比率应与幼儿家庭状况挂钩；在政策实施的过程中，应充分吸收民间第三方力量；对幼教市场的调控应采取引导家长消费的方式，避免单纯限价。
[教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ] 教育投入；投入效益；教育成本分担
学前教育发展的基础是足量、合理的经费投入，其中政府投入对于学前教育物质条件的改善、师资队伍的稳定、教育质量的提高具有十分重要的意义。自2010年起，我国一系列学前教育新政颁布后，许多省市相继加大了学前教育公共经费投入力度。然而，经费数量虽有增长，投入机制仍存在诸多问题。如部分地区着眼于局部，来考虑到本区域学前三年适龄幼儿的整体状况；部分地区仅将财政投入用于公立学前教育机构，未将民办机构纳入投入保障范围；部分地区将投入重点放在园舍等硬件建设上，未能重视师资、体制建设；还有部分地区在经费分配上未充分考虑弱势地区与弱势群体的需求，尚未建立公平的幼儿教育投入分配机制。本文拟对美国伊利诺伊州的幼儿保育和教育投入政策进行介绍和分析，以提出对我国学前教育经费投入机制改革有益的启示。
一、美国伊利诺伊州幼儿保育和教育投入政策简介
美国伊利诺伊州共有1300万人口，其中5岁以下儿童将近100万。这100万儿童中有超过1/5生活在联邦贫困线以下，有近19万生活在联邦贫困线的185%以下，即生活在低收入家庭中。此外，该州就业人口的1/10拥有至少一个6岁以下子女，家长用于幼儿保育和教育的费用大约占家庭收入的1/4。由此可见，幼儿保育和教育不仅是该州低收人家庭的沉重负担，对许多中等收入家庭来说负担也不轻。
与我国学前教育投入单轨制不同，美国的学前教育投入采取的是双轨制模式：幼儿保育投入由社会福利部门负责，幼儿教育投入由教育部门负责。伊利诺伊州的学前教育投入政策主要包括该州人文服务部(Department of Human Services)实施的“儿童保育资助计划”(Child Care Assistance Pro-gam，简称CCAP)和该州教育委员会(Illinois State Board of Education)实施的“所有儿童的幼儿园计划”（Preschool for All，简称PFA）。
（一）儿童保育资助计划( CCAP)
为让伊利诺伊州的家庭不受收入条件限制，能够选择适宜于自己家庭和子女的优质儿童保育和教育服务，让所有儿童从出生起就能在安全、利于成长、具有文化及发展适宜性的环境中成长、学习和被照料，伊利诺伊州通过其人文服务部下属的儿童保育和发展局(The Bureau of Child Care andDevelopment)实施CCAP计划。’
CCAP的经费主要来源于伊利诺伊州本州的财政收入和联邦政府拨付给该州的福利经费，其宗旨是为低收入且正在工作或求学的家长提供优质的、能支付得起的儿童保育服务，让他们可以继续就业或学习，同时让他们的子女能获得健康、情感和社会性等方面的发展，其主要内容包括以下方面：
1．资助对象。
CCAP主要针对出生后6周到13岁的儿童，以及13 -19岁的特殊儿童。伊利诺伊州的适龄儿童家庭只要满足下述条件之一基本能获得资助：家庭年收入低于联邦贫困线185%，并且家长正在就业或者正在接受CCAP认可的教育及培训；家长是青少年，并正在接受高中教育；家长正在为提高就 ，业机会接受继续教育。
2．资助方式。
CCAP资助的对象虽为家庭和儿童，但经费却直接划拨给幼儿教育机构。为保证CCAP所购买的保育服务质量，2009年伊利诺伊州健康和人文服务部通过合同方式设立了48家服务基地，后来又增至175家。这些机构均为获得开办许可的中心式幼儿保育机构( Center-based Program)或家庭式幼儿保育机构(Family Child Care)。CCAP鼓励家庭从基地当中选择幼儿保育机构，同时也允许家庭选择其他幼儿保育机构甚至亲戚来照看子女。
CCAP中有一部分经费专门用于提高保育质量。该州人文服务部与16家民间机构签订协议，委托它们实施多项质量保障措施，这些措施主要可以归为三类：为家庭提供“消费教育”，向家长提供关于CCAP以及各幼儿保育机构的信息，让他们在知情的情况下做出最适合于自己家庭和子女的选择，弥补家长无法对保育服务质量做出专业判断的不足；为幼儿保育机构提供经费和技术支持（如培训和咨询），以及为保育工作者提供专业发展的机会和经费；为有志开办幼儿保育机构的社区和雇主（企事业单位）提供技术支持和相关数据或信息，拓展本州托幼服务的供给量。
3．成本分担。
CCAP向家庭提供的保育资助很多时候不足以支付所有保育费用，此时家长就需要联合付费( Co-payment)，即根据家庭收入、家庭人数、需要保育服务的儿童数量以及儿童在幼儿保育机构接受服务的时间长短等按照滑动费率承担一定的费用。CCAP鼓励幼儿保育机构采纳州政府制定的收费标准，不得向获得政府补贴的家庭收取比全额自付的家庭更多的费用。如果幼儿保育机构的收费标准超过州收费标准，家长必须承担多余部分。
4．实施成效。
CCAP实施至今取得了喜人的成效。2013财政年度（2012年7月1日至2013年6月30日），CCAP共计为来自于149699个家庭的259493名儿童提供了保育资助；89130个家庭的家长因获得CCAP的资助得以外出工作和学习；仅9.4%享受CCAP资助的家庭进行了联合付费，平均而言联合付费的额度仅相当于其家庭收入的4.6%。
（二）“所有儿童的幼儿园计划”( PFA)
PFA计划的前身是1985年的“处境不利儿童的幼儿园计划”(Pre-kindergarten Program for At-Risk Children)，该计划的目的是减少教育不公，致力于为家长提供育儿培训，以及为处境不利的婴幼儿提供教育服务。2006年伊利诺伊州制定了PFA计划，致力于让州内所有3岁和4岁幼儿享受优质的幼儿教育，目的是促进儿童发展，尤其是减少贫穷对学前儿童生理和心理发展的负面影响，帮助每名儿童做好入学准备。PFA的经费主要来源于伊利诺伊州本州的财政收入，其主要内容包括以下方面：
1．资助对象。
虽然PFA的最终目的是为州内所有3岁和4岁幼儿提供优质教育，但它更重视处境不利儿童，因此优先招收处境不利儿童，并且所招收的幼儿51%以上被识别为“处境不利”的幼儿教育机构具有获得PFA经费的第一优先权。此外，优先招收中低收人家庭儿童，并且所招收的幼儿51%以上家庭年收入低于联邦贫困线四倍的幼儿教育机构具有获得PFA经费的第二优先权。当已经获得PFA经费的幼儿教育机构的优先权幼儿（如处境不利、家庭收入中低水平）的比例下降并低于51%时，其获得的经费数额也会按照比例相应下降。
2．资助方式。
PFA采取的也是直接向幼儿教育机构划拨经费的方式，但要获得PFA划拨的经费，幼儿教育机构必须向教育委员会申请，并获得批准，而教育委员会对经费的审批则是择优性的。
申请资格。只要具有为幼儿提供教育、健康、社会和发展等服务经验的机构，无论公立还是私立，无论盈利性还是非盈利性，均有资格申请PFA经费。PFA经费既可用于开办新园，又可用于建设旧园。申请PFA经费的幼儿教育机构必须满足以下条件：每个班级必须拥有至少一名具有幼儿教育资格和本科以上学历的教师；必须为幼儿提供至少每天两个半小时、每周12.5小时的优质学前教育，全面促进儿童社会、情感、身体、认知技能的发展。
申请方式。PFA经费的划拨采取的是公开招标方式，幼儿教育机构须以书面形式向伊利诺伊州教育委员会提出申请。伊利诺伊州教育委员会通过网络平台向社会发布申报通知，并为申请者撰写申请书提供详细指南。以2010年的PFA申报指南为例，申请书必须包含七项内容：儿童及家庭评估、教育方案、家长教育和家长参与、社区合作、工作人员的资质、员工的专业发展、机构质量评估。除提交申请书外，申请者还必须提交经费使用预算。预算项目包括：职工工资和福利、服务购买、耗材、用于购买固定资产的资本支出、转移支付、价格低于500美元的非资本化设备。预算用途则包括：教育教学、提高教育服务的质量、办公管理、场地和设施的运作及维护（保证建筑物和设施的有效性和安全性）、学生的交通服务（接送儿童上学、放学，或外出活动）、儿童和职工的伙食（为儿童和职工准备和运送食物）、社区服务、向其他学区或政府组织交纳费用（转移支付）。’
审批方式。PFA经费的审批采取的是第三方评审的方式。伊利诺伊州教育委员会面向社会公开招募评审专家（如幼教专业大学教师、科研人员、幼儿园教师培训者、幼儿教育私人顾问、幼儿教育机构管理者等），对幼儿教育机构的申请书进行评审。为了减少主观性，评审人必须采用统一的、科学的、量化的工具对幼儿教育机构的申请进行评审。PFA的评审工具分为四个部分：第一部分“服务人群”总分30分，评审内容是申报PFA的幼儿教育机构所在地区对幼儿教育的需求情况，包括该地区处境不利儿童和家庭的数量，用于识别儿童和家庭需求的标准，有效的招生策略等。评审人将结合伊利诺伊州的人口统计数据，例如婴儿死亡率、低体重新生儿比率、青少年怀孕率、失业率、儿童虐待率、幼儿贫困率等，对这些内容进行评审；第二部分“方案计划”总分40分，对应的是申请书的第一、二、三、四、七项内容；第三部分“经验和资质”总分30分，对应的是申请书的第五和第六项内容；第四部分总分10分，主要是预算情况。每一部分中的每一项内容都被分为三个档次（不达标、达标和优秀），每一档次都有对应的分值和指标，评审者根据申请书的具体情况选择与其相符的指标，然后给出分数。此外，评审者还需要对申请书的每一部分做出质性评价，指出优点和问题，以便申请者能够改善提高，下一年继续申请。通常一位评审人会评审10～15份申请书，每份申请书又分别由3位评审人评审，PFA主管最后会依据总体得分情况决定是否拨付经费。
3．成本分担。
在经费有限的情况下，为了惠及更多幼儿，PFA只资助幼儿获得时间有限的教育服务。以2009年为例，PFA的生均投入为一年3000美金，这一数额是每学年180天，每天两个半小时的幼儿教育生均成本。也就是说，假如家长要让幼儿享受超过规定时间的教育服务，就需要自己承担超出部分的费用。
4．实施成效。
PFA实施至今取得了显著成效，根据2009年美国幼儿教育研究院(National Institute fo，Ea，ly E-ducation Research，简称NIEER)关于全美州立幼儿园的年报，伊利诺伊州凭借其为3岁和4岁幼儿提供的优质教育，成为美国各州在幼儿教育方面的领头羊。2009年，伊利诺伊州3岁幼儿入园率全美排名第一，4岁幼儿人园率全美排名第13位，并且其州立幼儿园达到了NIEER年报中10个质量标准中的9项。但2008年金融危机后，该州财政赤字居高不下，受经费限制的影响，最近几年该州4岁幼儿人园率在全美的排名有下降趋势（2012年排名第17位），质量也略有下降（2012年只达到8项质量标准）。不过，其3岁幼儿入园率则一直保持全美第一。这主要得益于PFA致力于让州内所有3岁和4岁幼儿都能享受到优质的幼儿教育，而美国其他许多州目前都只资助4岁幼儿获得免费幼儿教育。
由于经费有限，为惠及更多幼儿，PFA只为幼儿提供每日2.5小时的免费教育，这一方式对家庭的帮助有限。现实情况下，许多接受PFA拨款的幼教机构每天分上、下午班。一部分孩子上午来园，一部分孩子下午来园。如果家长要让子女获得全日制的学前教育，就只能选择昂贵的私立幼教机构，或者带着孩子不厌其烦地奔波在PFA幼教机构和其他幼教机构之间。这在客观上对家长和幼儿造成了许多不便。
二、对美国伊利诺伊州幼儿保育和教育投入政策的分析
（一）关于投入目的的分析
CCPA作为幼儿保育投入政策，主要目的是鼓励家长就业，尤其是妇女就业，一方面可以弥补州内劳动力资源的不足，另一方面可以帮助家长摆脱对社会福利的依赖，最终促进地方经济的发展。PFA作为幼儿教育投入政策，目的则是促进儿童发展，尤其是减少贫穷对学前儿童生理和心理发展的负面影响，帮助州内每一名儿童做好入学准备。基于投人目的的不同，两项政策在资助对象和机构的选择上既有相同又有不同。
1．资助对象的异同。
两项政策都赋予弱势群体（低收人家庭或处境不利幼儿）获得经费资助的优先权。但是，CCPA的资助条件主要聚焦于家长是否正在获得以就业为目的的教育或培训，而PFA的资助条件主要聚焦于幼儿是否有日后学业失败的风险。因此，CCPA的经费除用于幼儿保育外还可以用于学龄儿童课后托管以及更大年龄特殊儿童的保育，而PFA则专门用于学龄前3岁和4岁幼儿的教育。
2．机构选择的异同。
CCPA和PFA都直接将经费划拨给幼儿保育或教育机构。但是，它们采取不同方式来保证自己的经费流向质量有所保障的机构。CCPA设立了多个保育服务基地，鼓励家长从中选择，同时也允许家长选择名单之外的机构或个人。这种做法一方面为家长提供了自己选择保育服务的自由，另一方面对家长的消费行为进行了引导。PFA采取的则是公开招标方式，由教育行政部门选择质量合格的机构进行投入。相比之下，前者更能体现对家长选择权的尊重，后者则更能有效地保证公共资源流向质量合格的机构。
（二）关于资源配置方式的分析
无论是幼儿保育投入还是幼儿教育投入，都属于公共资源的配置，因此CCAP和PFA在资源配置的方式上具有许多共性。
1．保底不保全。
在成本分担问题上，两项政策均具有公共资源保底不保全的特点。CCAP按照州政府制定的收费标准承担基本保育费用，额外费用由家长承担。PFA也只能让幼儿无偿获得每学年180天、每天2.5小时的教育服务，超出部分需家长承担。作为社会公共服务体系重要组成部分的幼儿保育和教育，必然要使用行政和市场两种手段配置相关资源，也必然要由公共资源和家庭资源两个方面来分担成本。美国著名教育财政学家约翰，斯通提出了高等教育成本分担的两项基本原则，即利益获得原则与能力结构原则。所谓利益获得原则即根据社会和个人收益的大小来确定各自分担的成本份额；能力结构原则则以分担能力作为确定高等教育成本分担标准的依据。由于在美国幼儿保育和教育与高等教育一样也不属于义务教育，因此CCPA和PFA的成本分担机制也采取了这两项原则。
2．注重效益。
公共资源不同于其他资源的最大特点就是其配置要追求公共福利的最大化。同样数额的教育经费，给处境不利或低收入家庭的幼儿带来的效用总是大于给发展正常或家庭富裕的幼儿，因此两项政策均赋予低收人家庭或处境不利幼儿获得资助的优先权。尤其是PFA还设立了等级式优先权机制，以保证公共资源配置效益最大化。从PFA评审的主要依据也可以看出，该政策是以“用有限的资源让更多处境不利和中低收入家庭的幼儿获得质量相对有保障的教育服务”为出发点的。
3．有第三方参与。
CCPA通过向第三方民间机构购买服务的方式帮助所选基地提高保育服务的质量。PFA则在经费审批环节使用第三方评审人对申请者进行评估。这种委托第三方进行管理或评审的做法在美国的政府项目中较为常见，一方面可以弥补政府工作人员的不足，另一方面可以保证管理人员和评审人员的独立性与公正性。
三、对我国的启示
（一）应注重学前教育财政投入效益，将经费优先用于最有需要的群体或最重要的方面
公共经济学的实证研究表明，多数情祝下公共资源的配置效益与其公平性互为正相关，因此我国政府应借鉴PFA和CCPA“保底不保全”的做法，构建以弱势群体为重点的投人机制。在我国，弱势群体主要包括城市低保家庭子女、进城务工人员子女、农村经济困难儿童、留守儿童、少数民族儿童、残疾儿童等，应将有限的公共资源配置给这些没有政府帮助就难以获得质量有保证的学前教育的群体。
另一方面，学前教育的财政投入必须用于那些切实能够影响教育质量的方面，例如降低班级规模及师幼比、保障并提高教师待遇、提供在职培训等，以此保持学前教育与保育服务的稳定性、改善教育环境、降低教师的流动性、提高从业者的收入、保证低收人家庭幼儿教育与保育质量等。
（二）应赋予民办园获得财政投入的机会，对普惠性民办园按生均标准进行补贴
PFA赋予私立机构和公立机构平等的竞争财政投入的权利。由于体制不同，我国无法照搬该做法，但政府应当对那些达到一定质量标准的普惠性民办园进行补贴，具体做法可参照PFA，按照招生人数和生均标准对这些园所进行补贴。这种投入方式的好处在于：一是在公办园学位严重短缺的情况下，可以充分利用民办学前教育资源；二是可以在较短时间内较大程度地实现学前教育公平。
将民办园纳入投入范围后，我国政府可参照CCPA的做法，采取签订基地合同的方式向质量有保障的民办园进行补贴。这种做法和某些国家或地区实施的“教育券”( voucher)制度相比，更能控制家庭所获得的幼儿教育服务的质量。如果说“教育券”制度将家长放到了选择服务的主导地位上，这种基地合同的方式则是将政府放在了选择服务的主导地位上。以往研究表明，由于信息不对称等原因，家长很多时候缺乏判断机构质量好坏的能力，让有能力获得更多信息的政府来选择则可以避免家长不能正确选择所带来的弊端。
（三）幼儿教育的成本分担比率应与幼儿家庭状况挂钩
PFA计划虽然致力于为所有3岁和4岁儿童提供免费的幼儿教育，但在经费有限的情况下优先考虑处境不利儿童，其中不仅包括低收入家庭的幼儿，还包括其他处境不利的儿童，例如残疾儿童、单亲家庭儿童、移民家庭儿童、遭受虐待和忽略的儿童、父母受教育程度低的儿童等。CCAP计划则是首先考虑贫困和低收入家庭的幼儿，家庭联合付费的数额和家庭收入及家庭负担挂钩。我国在制定幼儿教育成本分担机制时，也应该充分考虑儿童的家庭状况。在此，“家庭状况”不仅包括家庭收入情况，还应该包括家长的受教育程度，儿童是否是留守儿童、是否是外来打工者子弟、是否兄弟姐妹众多，家长是否还要负担老人等。最好能采用经济学工具制订一套公式，将上述变量考虑在内，计算家庭应该承担的比率。作为补充，政府还可以结合本地居民的收入水平、家长的购买力、政府的财力等合理估算各方应分担的成本比例。
（四）应在政策实施过程中充分吸收民间第三方力量
目前我国关于政府向民办园投入的呼声越来越高，但是民办幼儿园数目众多，良莠不齐，究竟谁应该获得投入？谁不应该获得投入？政府对民办园投入的审批人应该是谁？如果固定由某一部分教育行政管理人员或教研人员负责审批，则容易滋生腐败。我国政府可以借鉴PFA的做法，邀请第三方参与到学前教育公共投入的审批中来。第三方可以是来自高校或研究机构的教授、学者，也可以是来自其他幼儿园的资深园长、骨干教师、财务人员。这种独立于政府与幼儿园的外部评审机制不仅具有灵活性、及时性等特点，同时也相对公正、客观。
（五）对幼教市场的调控应采取引导家长消费的方式，避免单纯限价
伊利诺伊州通过PFA及CCPA政策对幼儿保教市场进行了政府调控，这种调控并非限制幼儿保育和教育服务的价格，而是通过补贴质量合格的幼儿保育和教育机构以及引导家长消费达成的。与限价的调控方式相比，这种做法更能保障幼儿所获得的保育和教育服务的质量。