雷 芳
（湖南省教育科学研究院民办教育研究所，长沙 410005）
[摘 要] 长株潭三市进行了普惠性民办幼儿园建设探索，制定了相关政策，提出了相关措施，明确了认定标准，规范了认定程序，创新了监管机制，并取得了初步成效，但也存在一些问题，如社会各界对发展普惠性民办幼儿园的认识不到位，政府发展民办普惠性幼儿园的政策不到位，经费投入不足，教育行政和教研部门对普惠性民办幼儿园管理与指导不到位等。为推动普惠性民办幼儿园更好发展，社会各界应提高对普惠性民办幼儿园建设工作的认识，地方政府应制定普惠性民办幼儿园发展规划，构建完备的政策体系，优化对普惠性民办幼儿园的监管，做好小区配套幼儿园的移交工作。
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关键词 ] 民办幼儿园；普惠性幼儿园；学前教育发展
2010年11月《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确指出应“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”，“采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务”。自此正式诞生了“普惠性民办幼儿园”这一概念，并迅速成为教育界的热门名词，使用频率非常高，在百度中搜索“普惠性民办幼儿园”可找到相关结果约319，000个。根据《辞海》中有关“普遍优惠制”词条的解释，以及《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010-2020)》中关于“形成惠及全民的公平教育，坚持教育的公益性和普惠性，保障人民享有接受良好教育的机会”的目标表述，可以得出所谓“普惠”就是“惠及全民”的意思。而所谓“民办”，根据《民办教育促进法》的规定，即是“民众集资兴办”的意思。如此，所谓“普惠性民办幼儿园”就是指由国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办，由政府认定挂牌，收费可以被普通大众接受，质量有保证，政府给予较多资助与监督的幼儿园，具有以下突出特点：一是社会公益性。普惠性民办幼儿园首先体现的就是公益性，其办学主体虽然是国家机构以外的各类社会力量，包括社会团体、企事业单位、城镇街道、农村集体和公民个人等，在符合法定条件的情况下也允许获得合理回报，但其主要目的仍是为社会大众服务；二是质量保证性。普惠性民办幼儿园是政府在合法的民办幼儿园中遴选认定的，因此其办园资质必须符合要求，各项教学条件必须达到一定标准，有一定的质量保证；三是收费适度性。普惠性民办幼儿园的服务对象是对学前教育有需求的一般民众，甚至包括部分弱势人群，因此其收费必须合理，可为普通民众接受；四是政府补偿性。普惠性民办幼儿园必须在保证质量、收费合理、保持良好运行状态这三者之间保持平衡，不仅需要举办者合理经营，更需要政府给予更为优惠的政策与资金扶持，其实质是政府向普惠性民办幼儿园购买服务；五是监管约束性。普惠性民办幼儿园既然接受了政府更多支持，根据权利与义务对等的原则，就应接受政府更多监督与管理，特别是其收费行为、保教活动、财务收支等理应接受比一般民办园更多的政府监督。
建设普惠性民办幼儿园有助于迅速优化学前教育资源的质量与结构，促进学前教育服务水平的整体提升，促进教育公平与社会公平，因此各地目前都在大力建设普惠性民办幼儿园。本研究拟以长株潭三市为研究对象，对其普惠性民办幼儿园建设下作进行分析，在总结其经验的基础上揭示其存在的问题，并提出对策建议，以期能为我国学前公共服务体系的建立与完善提供有益启示。
一、长株潭建设普惠性民办幼儿园的背景与成绩
（一）建设前的基本情况
就学前教育普及程度来看，长沙市与株洲市在湖南全省都可谓处于领先地位，截至2012年4月，长沙市共有幼儿园1209所，在园人数187721人，学前班517个，就读幼儿23079人，学前三年毛人园率91.7%。株洲也早在2010年底就实现了学前教育三年毛入网率约80%的发展目标。相对而言，只有湘潭市较为落后，截至2012年底，全市仅有幼儿园286所，在园幼儿数3581 1人，学前三年毛人园率仅为46.2%，离人民满意的学前教育还有很大距离。不过，即便发展较好的长沙市与株洲市也仍然存在很多问题，其中最突出的是公共资源投入严重不足，公办幼儿园与民办幼儿园的比例严重失衡，人好园贵、入好同难的问题比较突出。如截至2012年4月，长沙市仅有公办园249所，占园所总数的20.59%；民办园960所，占79.41%；在公办幼儿园入托的幼儿49827人，比例为26.54%；民办园入托幼儿137894人，比例为73.46%。株洲市与湘潭市的公办幼儿园更少，前者公办园数仅占其园所总数的5.80/0，后者总计只有3所公办园。鉴于这种状况，作为全省一线经济城市，长株潭三市均有必要大力开展普惠性民办幼儿园建设，扩大学前教育公共资源，为全省其他市区做出表率。
（二）取得的成绩
1，制定了相关政策。
长沙市于2011年制定了《长沙市人民政府关于进一步加快学前教育发展的若干意见》与《长沙市学前教育：年行动计划2011-2013》，提出大力发展公办幼儿园和普惠性民办幼儿园，到2015年，公办幼儿园和普惠性民办幼儿园占幼儿园总数60%以上；到2020年，公办幼儿园和普惠性民办幼儿园占幼儿园总数80%以上，并规定城区旧城改造和新区建设时，应规划建设好与居住人口相适应的配套幼儿园，当地政府将之举办为公办幼儿园或通过招标将之举办为普惠性民办幼儿园；已改制的公办幼儿园产权仍属国家或集体的，要恢复其公办性质或者办成普惠性民办幼儿园。当地政府在没有公办幼儿园的区域可以通过购买服务，委托民办幼儿园接受其居民子女人园，民办幼儿园所收保教费，除居民按公办幼儿园标准缴费外，其余应由政府补足，或者可以采取减免租金、以奖代补、派驻公办教师等形式引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。此外，还规定并落实了公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在用地及建设、税收、用水、用电、用气价格方面的优惠政策。2013年又出台了《长沙市人民政府关于进一步加快学前教育发展的补充意见》，提出加快普惠性民办幼儿园建设，并就普惠性民办幼儿园认定程序、补贴标准、退出机制作出了详细规定。
株洲市也于2011年初以一号文件下发了《株洲市人民政府关于进一步加快学前教育发展的若干意见》，将普惠性民办幼儿同建设列入与公办幼儿园建设、城市住宅小区配套幼儿园建设、优质幼儿园创建并列的四大学前教育发展工程。随后市政府办公室又下发了《关于加快城区公办幼儿园和普惠性民办幼儿园建设的通知》《关于做好城区普惠性民办幼儿园建设有关工作的通知》，提出了发展城区公办幼儿园和普惠性民办幼儿园的目标任务和政策措施。湘潭市则在其学前教育三年行动计划( 2011-2013年）中制定了普惠性幼儿园建设措施，并于2012年下发《湘潭市民办普惠性幼儿园管理办法（试行）》，就普惠性民办幼儿园申报资格、申报程序、资金管理、收费管理作出了规定。
2．明确了认定标准。
《长沙市人民政府关于进一步加快学前教育发展的补充意见》就普惠性民办幼儿园的认定标准作出了原则性的规定：由教育行政部门根据幼儿园的办园条件、办园行为、保教质量等，将民办幼儿园分别定为一、二、三、四级，分别对应公办幼儿园的省、市、区县（市）示范园和标准园，然后参照相应级别的公办园确定收费标准，同时对普惠性民办幼儿园实行动态管理，经认定的普惠性民办幼儿园有效期为三年，实行一年一评估，三年一认定，确保其教育质量。《湘潭市民办普惠性幼儿园管理办法（试行）》则对评审标准作出了比较具体的规定，就办园年限、资质、办园条件、规模、教师资质和培训、教育活动、收费、招生等提出了较为详细的要求。株洲市制定了《城区普惠性民办幼儿园评估标准（试行）》，从以下四个方面提出了普惠性民办园的评估标准：办园条件，包括园所安全、用房配置、户外场地、设施设备、经费投入、办园规模等；园所管理，包括行政管理、教学管理、后勤管理、安全管理；保教队伍，包括园长资质、教师资质、教辅人员素质、人员编制；家长与社区工作，分别对家长工作、社区工作提出了要求。
3．规范了认定程序。
三市都对普惠性民办幼儿园的认定程序进行了规范，其中株洲市最为清晰：一是自愿申报。通过各种媒体宣传国家发展学前教育的方针政策，公布各地区扶持普惠性民办幼儿园发展的优惠政策措施，引导民办幼儿园履行社会责任，积极申报和创建普惠性幼儿园；二是评估定级。依据省教育厅颁布的办园标准，结合本地实际制定评估细则，由各县市区教育督导部门组织评估专家对申报者逐园评估，根据得分由高到低，分别评出等级；三是布局遴选。结合公办幼儿园分布情况，统筹公办园与普惠性民办园布局，尽量覆盖到每一个社区、村组，方便幼儿就近入园；四是核定收费标准。由物价、教育、财政等部门联合对遴选入围的幼儿园逐园核算办园成本，确定收费标准；五是签订合同。由各县市区教育局与遴选人围的民办幼儿园签订合同，明确双方的权利与义务以及违约责任追究形式；六是认定挂牌。通过报纸、电视、网络等媒体向社会公示拟入选普惠性民办幼儿园名单，无异议后由各县市区政府发文认定授牌。
4．创新了监管机制。
为了提高管理效能，三市均创新了监管机制，其中以株洲市最为完善：一是通过实行年检制、等级动态升降制，建立健全普惠性民办幼儿园退出和补充机制，并将评估结果向社会公布；二是建立普惠性民办幼儿园观察员制度，构建学前教育社会监管机制。委托最大的门户网站“株洲在线”作为第三方机构，向社会公开招聘观察员，对城区普惠性民办幼儿园进行监督，收集家长意见，发现问题提出整改建议，不断推动幼儿园改善条件，规范管理，科学保教，诚信经营；三是建立幼儿园信息公开机制。每学期开学前都在株洲日报、晚报、长株潭报、株洲在线网、株洲教育网等媒体上将城区每一所幼儿同的办园地址、评估等级、核定收费标准等相关信息向社会公布，让家长理智选择，明白消费；四是建立健全普惠性民办幼儿园激励机制。连续两年分别安排25万元、50万元专项资金，表彰奖励先进普惠性民办幼儿园和个人。委托“株洲在线”开展先进普惠性民办幼儿园、优秀园长、优秀幼儿同教师评选活动。
5．取得了初步成效。
长沙市各区县都探索了普惠性民办幼儿园机制运行的方法和途径。如岳麓区2012年9月制定《岳麓区普惠性幼儿园管理及扶持办法（试行方案）》，落实区级普惠园奖补资金100万元；2013年制定《岳麓区普惠性学前教育财政专项资金管理暂行办法》，扶持了24所普惠性民办幼儿园。2012年，株洲市城区认定普惠性民办幼儿园86所，提供普惠性民办园学位13000个，救助家庭贫困幼儿500名。2013年城区增加普惠性民办幼儿园29所，增加学位4000个，五县（市）认定普惠性民办幼儿园232所，学位37370个。2012年市、区两级财政分别增加学前教育专项经费700万元，以后逐年增长，用于补助和救助入托普惠性民办幼儿园幼儿。湘潭市于2012年认定普惠性民办幼儿园19所，按每所幼儿园4万元的标准共落实建设奖励经费76万元。各县（市）区同时启动了普惠性民办幼儿园的认定工作，其中雨湖区认定12所，落实奖补经费54万，岳塘区认定3所。2013年11月25日印发《湘潭市教育局关于2013年普惠性民办幼儿园认定的通知》，新认定普惠性民办幼儿园25所，投入建设奖励资金100万元。自学前教育三年行动计划实施以来，长株潭三市努力创新普惠性民办幼儿园认定和管理机制，取得了较为显著的成效，学前二年教育普及程度、质量及公共资源所占比例都有所提高，入园难、入园贵问题得到缓解，如株洲市在全国大多数大中城市民办幼儿园收费上涨的情况下，实现了明显下降，2012年与上年相比，不含财政补助全市幼儿冈保教费下降2%，2013年再降8%，全市学前三年毛入园率达到98.50/0。
二、长株潭三市建设普惠性民办幼儿园存在的问题
（一）对发展普惠性民办幼儿园的认识还不到位
一是政府有关行政人员认识不到位。一方面没有充分认识到学前教育的重要价值与地位，另一方面对发展普惠性民办幼儿园的重要意义认识不到位，总认为民办幼儿园本来就是营利的，不应该利用公共资源使它们发展壮大。二是社会公众对政府发展普惠性民办园也存在较多质疑和担心，如不少幼儿家长认为，发展普惠性民办园会使政府的钱落人私人老板的腰包里，而老百姓却没有得到实惠。三是学前教育机构对是否纳入普惠性幼儿园存有疑虑。笔者在调查中发现除少数高收费民办园外，50%以上的民办幼儿园都希望发展成为普惠性民办园，但大部分又表示还不太了解政府扶持和监管普惠性民办园的具体措施，更不清楚普惠性民办园将来的发展前景，对被认定为普惠性民办园后能否收回成本、办园是否还有收益等存有疑虑，难以坚定其发展为普惠性民办园的决心。
（二）发展民办普惠性幼儿园的政策不到位
一是普惠性民办园发展目标定位太低或定位不清晰。如《湘潭市学前教育三年行动计划( 2011-2013年)》在其学前教育发展总体目标中没有提到普惠性民办幼儿园的建设目标。长沙和株洲相关文件虽然规定了普惠性民办幼儿园的发展目标，但都是与公办幼儿园统在一起的，没有将普惠性民办冈建设目标单列。二是在扶持政策的确定上，限制条款多，但支持政策不够明确也不够给力，缺乏刚性和可操作性的保障政策。目前三市对普惠性民办幼儿园都没有明确补贴标准和补贴形式，如长沙市芙蓉区政府2012年拔款5000万用于普惠性民办园补贴，但由于没有具体可操作的刚性政策，不知如何支出。特别是目前幼儿入园没有划分片区，只有少数公办园归教育局主管，普惠性民办幼儿园的优惠政策实施起来比较棘手。
（三）对普惠性民办幼儿园的经费投入缺口大
普惠性民办幼儿园的保质、平价运行，需要政府投入一定经费，但从各市的实践来看，经费投入缺口很大。如长沙市级设立普惠性民办幼儿园奖补专项资金1000万元，根据各区县（市）开展普惠性民办幼儿园建设工作的努力程度、财政投入力度等因素，补助到各区县。各区县政府根据民办幼儿园等级评定结果和区县财政状况确定补贴标准。这就使得普惠性民办幼儿园的补贴资金主要由区县级财政负责，困难很大。
（四）对普惠性民办幼儿园的管理和指导不到位
一是管理体制不顺。普惠性民办幼儿园建设工作在湘潭由民办教育科牵头组织，在长沙市由基础教育科牵头组织，在株洲市由近年专门成立的学前教育管理中心牵头组织，这使普惠性民办幼儿园陷人多头管理和管办分离的现状，难免出现多头管理和管理缺位并存的情况。二是管理力量薄弱，难以具体落实扶持与管理措施。除株洲市成立了专门的学前教育管理中心，配备了专门的管理人员之外，长沙市教育局只在基础教育处配备了一位兼职的副处长，兼管学前教育、特殊教育和民族教育，民办教育处没有配备学前教育管理人员，基本不管理民办学前教育事务。各市所属县（市、区）一级更是没有配备专门的幼教管理机构和人员，学前教育仍然与职城教育、民办教育合在一起，且基本南一人兼管。由于学前教育管理机构和人员设置的严重缺位，使得政府根本无力承担对数量众多、覆盖面广的普惠性民办园的日常监管与指导，也就难以保障政府出台的扶持与管理措施的有效落实。
（五）优质资源缺乏，制约普惠性民办园健康发展
对长株潭三市20所普惠性民办园的调查发现，这些园所的软件与硬件条件都比较差。硬件方面的主要问题是：办学条件不符合《湖南省幼儿园办园标准》，生均所占空间较小，教育设施较简陋，设备较陈旧。原因主要在于这些园所的办园主体大多是公民个体，可用流动资金少、场地狭小，很难扩大户外活动场地、添置大型设施设备。软件方面的主要问题是：教师队伍专业化水平低，持有幼儿园教师资格证的比例仅为30%，园长的管理能力不强，生师比高，小学化倾向严重，教师外出参加培训学习的难度很大。虽然各市都拥有一些硬件较好的小区配套幼儿园，也制定了相关文件对其归属作了规定，但由于牵涉的部门多，且没有相应的制约机制，大部分小区配套幼儿园仍由物业公司或开发商把持，阻碍了普惠性民办幼儿园的发展。如长沙市现有小区配套幼儿园118所，已收回的只有20所，大多数配套园仍然在按高租金高收费运作。此外，还面临教研力量不足的问题，长株潭市、县（区）级教研室很多没有设立幼教教研员，对普惠性民办幼儿园业务指导不够，这使得城区与农村之间、普惠园与普惠园之间，还存在着发展不平衡的问题。
三、加强普惠性民办幼儿园建设的对策建议
（一）提高各界对普惠性民办幼儿园建设工作的认识
首先，政府行政人员要提高对学前教育重要价值的认识，对发展普惠性民办幼儿园重要意义的认识。现阶段普惠性民办园的发展是政府解决“入园难、入园贵”等突出问题，满足广大普通民众基本人园需求的一项重要举措，不仅能有效减缓当前公办幼儿园资源严重不足的压力，而且能有效减轻政府发展学前教育的负担。其次，各级政府要向社会广泛宣传普惠性民办园的建设意义，让普通民众了解普惠性民办园的园所性质，理解国家推广公益性、普惠性学前教育的途径与方法，接纳普惠性民办园。再次，应加强普惠性民办园举办人员和管理人员对国家、地方发展普惠性民办园政策的学习，使其明确普惠性民办园的基本性质及其承担的社会责任、义务和权利，积极配合政府做好对园所财务、办园质量等各方面的监管工作。
（二）制定普惠性民办幼儿园的发展规划，构建究备的政策体系
首先，地方政府应制定专门的普惠性民办幼儿园发展规划，明确发展目标、政策、措施及实施步骤，做好科学布局，避免重复建设和恶性竞争，设立专项资金，明确普惠性民办园扶持资金在政府学前教育经费中所占比例的最低标准，确保每年用于扶持普惠性民办园发展的资金不被挤占。其次，应健全发展普惠性民办幼儿园的配套政策体系，制定多样化的补贴方式，如可以设立幼儿园教师专项补贴，解决普惠性民办幼儿园为其教师购买五险、继续教育培训等问题；按等级实行学位、班额补贴，根据园所等级及办园规模，分别给予不同额度的补贴；以划拨供地、减免租金、新建改扩建一次性补助等方式，实行项目补贴；给拥有本市户口的适龄儿童家庭发放一定额度的教育券，让家长自选幼儿园；对低保人员子女和孤儿实行免费人园等。其中尤其要积极争取补贴经费，惠普性民办幼儿园建设的关键在于补贴经费的落实。据初步核算，如按每生每月补贴200元计算，一所200名幼儿的普惠性民办幼儿园每年至少需补贴40万，每市建100所普惠性民办幼儿园就需要每年补贴4000万。各市及区（县）教育局应积极争取政府财政支持，明确补贴数目及各级财政的补贴比例，每年按规定的时间和额度补贴到位。为此，就需要拓宽补贴资金渠道，发动街道、乡镇共同参与普惠性民办园的建设，以解决补贴经费不足的问题。此外，还是应允许普惠性民办幼儿园在达到《民办教育促进法》要求的前提下获得合理回报。
（三）优化对普惠性民办幼儿园的监管
首先，应严把普惠性民办幼儿园入门关。政府应制定明确的等级认定标准，严格按照自愿申报、组织认定、核定收费标准、公示挂牌的程序发展普惠性民办幼儿园，为此应成立结构科学合理的评审专家委员会，吸纳社会贤达和家长参与。其次，应建立健全普惠性民办幼儿园淘汰机制，使民办幼儿园举办者进得来、办得好、出得去。再次，应建立一支精干、专业的学前教育管理和指导队伍，落实对普惠性民办园的日常管理与指导，为此应健全各级学前教育管理机构，配备数量充足、专业性强的幼教专干和教研员队伍，保持市、县（区）等各级学前教育管理和教研机构之间业务上的紧密联系，确保学前教育发展政策能够得到准确解读和有效落实。此外，还应充分发挥第三方组织、学术团体、媒体、家长及社会公众的监督作用。
（四）开发优质资源，重点做好小区配套幼儿园的移交工作
要制定有效措施，吸纳优质品牌幼儿园进入普惠性民办幼儿园队伍，就应在小区配套幼儿园移交工作上下功夫，这是扩大公办幼儿园规模、实现学前教育普及最有效的途径。政府应在此方面加大协调移交的工作力度，酌情对小区配套幼儿园采取移交公办、认定为普惠性民办园等方式进行规范管理，争取尽快将小区新建园和已租幼儿园收回，以为小区业主和更多幼儿家长提供低价优质的学前教育服务。《长沙市人民政府关于进一步加快学前教育发展的补充意见》规定：“对已经建成并投入使用的小区配套幼儿园，区县（市）政府要分期分批协商回收，用于举办公办幼儿园或普惠性民办幼儿园。严禁开发建设单位私自将配套幼儿园出售、转让、租赁给单位和个人，或自行开办。对已经改变性质和用途的，由当地政府依法收回。”这一规定非常及时，而且态度也非常明确，关键是要落到实处，建议由政府牵头，成立专项工作组，由相关部门派人参与，协调解决这一问题，并建立长效发展机制。