冯婉桢
（北京师范大学教育学部，北京 100875）
[摘要]基于美国顾客满意度模型，依据《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》等主要教育法规，建立民办幼儿园园长对地方政府学前教育管理满意度的评价指标体系，然后对J省民办幼儿园园长进行了问卷调查与深度访谈，结果发现该省民办幼儿园园长对地方政府学前教育管理的满意度一般，尤其对政府财政支持和处理教育公平问题表示不满意。这既与民办园园长对政府学前教育管理的感知有限与期望偏差有关，也与民办园发展环境有关。为此，地方政府应加大宣传力度，引导民办园正确理解政策实践；应优化财政投入机制，公平对待公办园与民办园；应放松对民办园的不合理限制，重点解决民办园的师资问题；对民办园的管理要进一步精细和规范。与此同时，民办园园长应合理看待政府学前教育管理的权利与义务。
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关键词 ]政府满意度；民办幼儿园；学前教育管理稿件编号：201409040005
基金项目：教育部人文社会科学研究2012年规划项目“经济发展中的我国学前教育资源配置效率研究”（编号：12YJC880020），感谢张梦雪和王晶同学在发收和录入问卷过程中的工作
通讯作者：冯婉桢，北京师范大学教育学部，博士，E-mail:fwzh714@163.com
一、问题提出
为了多种形式扩大学前教育资源，解决入园难问题，2010年国务院颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》，提出要积极扶持民办幼儿园的发展，并明确地方政府是发展学前教育的责任主体，要求各地政府将发展学前教育的各项举措落到实处。之后，各地政府纷纷出台本地区《学前教育三年行动计划》（2010-2013年），加强了对民办园的管理与投入。事实上，对民办幼儿园的管理也是地方政府学前教育管理工作中的难点。已有研究发现，政府部门欠缺管理民办学前教育的经验。为提升政府对民办园的管理绩效，我们有必要在第二期学前教育三年行动计划启动之时，对民办园进行调查，以了解其对政府学前教育管理的满意度，探析政府管理可能存在的问题及其解决对策。
顾客满意度( customer satisfaction degree，CSD)是顾客在享受某项服务或使用某种产品以后形成的满意或不满意的态度。这一评价指标最早用于企业质量管理，现已在世界范围内被广泛应用于政府绩效评估。2004年我国即提出要建设人民满意的服务型政府。在管理民办幼儿园的过程中，民办园园长相当于政府的“直接顾客”，其对政府的满意度可以作为评价政府学前教育管理绩效的一项重要指标。已有对学前教育管理的研究多以国际比较和政策讨论的方式进行，对国家宏观层面的政策制度设计提供了诸多建议，但尚无民办园园长对政策实施的满意度评价研究。我国以往对教育满意度的调查，多是请“终极顾客”——社会公众或家长作为评价主体。相比之下，本研究以园长为评价主体获得的满意度评价信息，对学前教育行政管理的内部改进更具直接参考价值。
二、政府学前教育管理满意度评价指标体系构建
要测量民办幼儿园园长对政府管理的满意度，首先要建立政府学前教育管理满意度的基本理论模型。瑞典于1989年建立了世界上第一个全国性顾客满意度指数(Sweden Customer Satisfaction Barome-ter，SCSB)，美国、德国、加拿大、韩国及我国台湾等20多个国家和地区先后建立了全国或地区性的顾客满意度指数( Customer Satisfaction Index，CSI)模型。其中，在瑞典模型基础上形成的美国顾客满意度模型( ACSI)认可度最高。该模型将顾客满意度置于一个因果互动系统中，顾客期望、顾客对质量的感知、顾客对价值的感知是影响顾客满意度的原因变量，顾客抱怨和顾客忠诚则是顾客满意度的结果变量。国内一些学者在借鉴该模型的基础上形成了政府服务的公众满意度测评指数( CPSI)，所提出的共同指标包括公务员的素质、行政效率、服务效果、政府行为的合理化水平等。这为我们考察政府学前教育管理绩效提供了有效的理论框架。
另外，一些学者聚焦公众对政府教育管理的满意度进行的研究，也为我们提供了参考，例如将教育公乎作为顾客感知价值的直接体现。参照《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》等主要政策文件，加入政府学前教育管理的特定内容，本研究设计的测评指标体系如表1所示。
本研究主要采用问卷调查法，采用定性与定量相结合的方法，获取民办幼儿园园长对政府学前教育管理的满意度数据。问卷分为开放题目和封闭式题目两类。开放题目用于搜集三类信息，包括民办幼儿园园长对政府学前教育管理行为的感知描述、对政府的抱怨和期待。封闭式题目采用非常满意、满意、一般、不满意、很不满意五等级评定方式，了解民办园园长在各评价项目上的满意程度。
本研究以J省为个案进行研究。J省的民办幼儿园在幼儿园总数中占比多达95%。如何更好地管理民办幼儿园，是J省学前教育工作的重要任务。本研究在2014年J省民办幼儿园园长培训班上发放问卷302份，回收问卷283份，回收率为93.7%。基于数据处理的严格要求，剔除无效问卷与个别值缺失的问卷，获得有效问卷199份，问卷整体的分半信度为0.849。对数据使用SPSS 20.0进行统计分析，园长与幼儿园的基本情况如表2所示。
在问卷调查之外，本研究还随机选择了10位园长进行深度访谈，从J省某市选择两所幼儿园开展实地调研，并对《J省学前教育三年行动计划》和《J省某市农村学前教育资源规划( 2011-2015年)》进行了文本分析。
三、民办园园长对政府学前教育管理满意度现状分析
（一）对政府学前教育管理的整体满意度一般
将各评价项目得分汇总平均，获得每位园长对政府管理整体满意度的得分，发现民办园园长对政府管理的整体满意度一般，均值为3.15。
在内部四个质量因子中，得分由高到低依次为公务员素质、行政效率、服务效果和教育公平。其中，园长对公务员素质满意度最高，而且民办幼儿园园长整体对政府学前教育管理人员的思想道德素质（均值为3.55）、服务态度（均值为3.55）和业务素质（均值为3.54）评价基本一致。需要引起注意的是，教育公平质量因子上得分最低，达到“不满意”程度。
（二）对政府在学前教育管理中产生的费用与成本满意度偏低
本研究结果显示，近90%的地方教育行政部门中设有专门的学前教育管理人员。在对行政效率的评价上，园长们对政府学前教育管理部门设置（均值为3.37）和办事效率（均值为3.37）的整体评价一致，对政府学前教育管理中产生的费用与成本（均值为2.82）评价明显偏低。其中，有34.2%的园长对政府学前教育管理中产生的费用与成本“不满意”或“很不满意”，认为政府行政费用与成本过高。行政成本居高不下，是我国政府亟待解决的一个难题。政府在学前教育管理过程中的高成本与高费用主要体现在两个方面：一是检查多，实效差；二是管理成本由幼儿园额外负担。例如，有部分园长反映乡镇政府按每生50元收取幼儿园管理费，增加了幼儿园与幼儿家庭经济负担。
（三）对政府提供的财政支持服务满意度偏低
在对服务效果的评价上，园长们对政府行政监督服务的评价（均值为3.34，42.7%的园长选择很满意或比较满意）优于质量提升服务（均值为3.13，34.2%的园长选择很满意或比较满意）和政策规范服务（均值为3.08，30.7%的园长选择很满意或比较满意），对财政支持服务（均值为2.49）的满意度最低。
很多园长高度肯定国培计划以及其他层次的教师培训对民办幼儿园质量提升的帮助，但也有高达54.8%的园长“不满意”或“很不满意”政府的财政支持。他们的不满主要分为三种情况：一是抱怨当地政府在财政支持分配方面不公平，如将更多的资金投入到公办园，甚至到了浪费的地步，却对民办园支持很少，或是按照人情关系在民办园之间分配资金，甚至给公务员自己参股的民办园投入很高的财政资金；二是抱怨当地政府根本没有给民办园任何财政支持；三是抱怨当地政府虽有财政支持计划，但根本没有落实。
（四）对政府处理公办园与民办园之间关系时的公平性满意度偏低
在教育公平维度的评价上，民办幼儿园园长整体认为政府在保障民办园与家长之间关系的公平性方面（均值为3.26）做得最好，有约37.5%的园长选择了“很满意”或“比较满意”；其次是处理民办园之间关系的公平性（均值为2.86），约有36.2%的园长对政府处理民办园之间的关系表示“不满”或“非常不满”；再次是处理公办园与民办园之间关系的公平性最差（均值为2.66），有高达45.2%的园长对政府处理公办园与民办园之间关系的公平性表示“不满”或“非常不满”。本研究显示，民办园园长对政府处理教育公平的不满主要来自财政支持方面。如何公平合理地在民办园之间施行财政支持制度，以及如何平衡公办园与民办园之间的财政支持比例，是民办园园长关注的焦点，也是政府需要思考的现实问题。
四、影响民办园园长对政府学前教育管理满意度的因素分析
自2010年以来，J省人民政府先后出台了《关于加快发展学前教育的实施意见》《J省学前教育三年行动计划（2011-2013年）》，制定并实施了多项有力措施，如以奖代补、减免租金、财政补贴等支持民办幼儿园提供普惠性服务，或对民办幼儿园给予用地支持、教研指导、教师培训等。但是，民办园园长对政府学前教育管理的整体满意度并不高。这需要结合民办园园长对政府学前教育管理的感知和期望来分析个中缘由，因为对服务质量的感知与服务期望之间的差异决定了顾客的满意度评价。
（一）民办园园长对政府学前教育管理的感知有限
民办园园长对政府学前教育管理范畴不清楚，是导致其对政府学前教育管理满意度偏低的首要原因。本研究发现，50%以上的民办园园长不能完整、准确地报告有哪些政府部门管理学前教育，90%以上的民办园园长不能清楚描述政府各部门对学前教育管理的内容与方法，很少有园长了解中央政府和本省市实施的学前教育政策。他们大多基于自身园所的管理经验，根据当地管理部门直接介入幼儿园运营的情况定义“政府的学前教育管理”。如此，一些园长对政府学前教育管理的认识就存在错误、片面或主观臆测的成分。例如有园长在访谈中提到：“听说有特困生补助，但从来没有给我们园发过，那些领到补助的肯定是有关系的”，但当问到特困生补助申领应遵循怎样的程序与方法时，这些园长全然不了解。
正如所有的消费者都是在一次消费经历中感知企业的服务质量一样，民办园园长也是在自己有限的与政府部门交往的过程中感知政府的管理质量，而且民办园园长对政府学前教育管理的质量感知与民办园园长的专业资质和素养是有关系的。在参与调查的283名园长中，42.7%的园长只有中专及以下的学历水平，60.4%的园长只有5年及以下的任职经历，这都必然限制了这部分园长对政府学前教育管理质量的感知。
（二）民办园园长对政府学前教育管理的期望有偏差
本研究发现，约有30%的民办园园长对政府学前教育管理的期望存在偏差。在政府财政性经费分配上，这种期望偏差尤为突出。很多民办园园长期望政府在公办园和民办园之间平等分配财政经费。这种期望偏差导致民办园园长对政府的财政支持不满，反映出部分园长对民办园的定位认识有误。公办园是由政府部门举办的、非营利性的、以财政投入为主要经费来源的公益性和普惠性幼儿园。民办幼儿园则是由社会团体或个体举办的，在满足公众的需求时获取盈利，以使幼儿园得到生存和发展。因此，政府的财政性教育经费不可能以同样的额度和方式进入到这两类性质不同的幼儿园。就民办园尤其是非普惠性民办幼儿园而言，其自身的生存与发展由市场竞争决定，应当通过不断提高自身办园质量与声誉来提高自身的生存能力与竞争力。
其次，部分民办园园长因对政府有依赖心理而对政府学前教育管理的满意度偏低。优胜劣汰是民办幼儿园发展过程中必须遵循的市场规律。作为园所的经营者，园长不能产生依赖政府、依赖他人扶持的心理，否则其幼儿园会逐渐丧失自生能力。然而，本研究发现，近些年不少新办的民办园进入学前教育市场，以致出现“僧多粥少”现象，幼儿园之间互相争抢生源，甚至出现恶性竞争的现象。针对这类情况，有园长建议“根据地方人口数量合理规划幼儿园的数量”，以维护地方学前教育市场的健康运行，但也有园长过激地期望政府“不要再允许开办新的幼儿园”或“关闭一些民办园”。很显然，在市场经济条件下，这些要求明显超出了政府职责范围。对符合政府规定的办园标准和资质的民办园，政府不能以行政命令强制其不得举办，因而无法满足一些民办园园长的过高期望与要求，由此导致其满意度评价不高。
（三）民办幼儿园的生存空间有待改善
本研究发现，政府对民办幼儿园管理环节较多，但管理行为缺乏明确的依据，随意性较强。2012年J省印发了《J省幼儿园基本办园条件标准》，对幼儿园园舍建设、设施设备配备、教职工配备等基本办学标准做了比较明确的规定，但是对卫生防疫、消防安全、食品安全等办学事项规范得不够清晰细致，造成部分政府相关部门在管理检查中存在主观性较强、随意性较大等突出问题，给民办园正常办学带来极大的困扰。如有许多民办园园长反映“几乎每年都会受到教育、卫生防疫、物价、财政、工商、消防、药监等部门的检查、督导，只有这些部门许可办证后，才可以进行年审。如果有一项没有办到许可证就等于自动放弃年审，连续两年不年审就被注销办学许可证”。
尽管多数部门的管理行为比较规范，但很多园长也反映，确实“有些部门的管理是以收费为目的的”，比如“物价部门每年收取换证费、年检费”，“卫生防疫站年年收取检查费，推销消毒液等”，“食品监督局、卫生局、消防部门等证件年审要几千元，还有很多形式主义的检测费也很贵”。在部分地区还存在政府违背市场规律，直接干涉民办幼儿园收费标准、对民办幼儿园生源地进行划分等行为，对民办幼儿园的生存与发展造成了较为严重的消极影响。
五、政策建议
（一）政府应加大宣传力度，引导民办园正确理解政策实践
据了解，J省各级政府在财政投入和教师队伍建设等多个方面制定并实施了诸多有力措施，如“国培计划”“特困生资助”等。但是，许多参与调查的民办园园长对这些政策举措并不清楚。同时，一部分民办园园长对已经获得的发展支持还表示了不满。例如，一些园长认为自己参与国培学习与其他园所相比“很晚”，由此而心怀不满；一些已经获得政府支持的民办园，总是期待这种支持能够长期持续，一旦在某些年份没有得到支持，就认为政府政策实施不公正，并不过多地考虑政府的立场与管理规划。对这些民办园而言，不管政府是否实施支持政策，似乎都会引起他们的不满与误解。
因此，政府应加大管理工作的宣传力度。首先，要增加政策实施与管理行为的透明度，公开政策实施的长期规划与目标等方面的信息，以及政府管理的标准与程序。其次，应在民办园中开展政策巡回解读，引导民办园正确理解政策精神，了解政策实施的规划与安排，找到自身园所在政策实施过程中的位置，消除诸如“理所当然应当获得支持”等不健康心态。再次，政府在具体实施管理行为时，要向民办园园长解释管理目标与管理标准，以使其了解政府管理行为的依据，尽量减小民办园园长质量感知的有限性与期望偏差对其满意度评价的消极影响。
（二）政府应优化财政投入机制，公平对待公办园与民办园
政府对民办园的财政支持既要关注效益，也要讲究公平。政府应找准自己的定位，限定自己的主要职责是为一般大众提供具有保育与看管功能的救济型学前教育，对于超出基准服务的学前教育要求，应当由学前教育市场来提供。在这种定位下，政府要突破传统的“唯公”思维与投入倾向，坚持以发展数量充足、办学规范、达到基本质量要求的公益性和普惠性幼儿园为投入目标，建立以优先发展公益性和普惠性幼儿园为主的财政投入结构。
为此，政府应建立相应的公共财政补贴和奖励制度，明确相应的奖补标准，并根据每年对幼儿园的公益性和普惠性及其质量的审核结果，对下年度的财政投入做适当增减与奖励，以此引导并鼓励各类幼儿园向公益性与普惠性方向发展。只有这样才能既在公办园与民办园之间确立财政投入的公平尺度，也才能平等对待每一家民办园。
（三）政府应放松对民办园的不合理限制，重点解决民办园的师资问题
教师质量决定着幼儿园的教育质量。本研究发现，近70%的民办幼儿园的教育质量还比较低。很多园长反映，“招不到也留不住有教师资格、愿意专心从教的幼儿园教师，是制约幼儿园质量提升的关键”。当前，J省幼儿园教师总体数量依然不足，在依靠学费支付教师工资的情况下，民办园自身很难解决该问题。尤其是一些地方政府对民办幼儿园实施限价政策，致使其生存状况堪忧。因此，加大幼儿园教师培养培训力度、扩大幼儿园教师数量、提高幼儿园教师整体素质是民办幼儿园园长对政府的集中期待。
为此，政府部门应当放宽对民办幼儿园的不合理限制，依法保障各类民办园的办学自主权，并为民办园按照市场机制竞争发展提供保障措施，同时应继续加大学前教育投入，重点解决师资问题。据了解，J省已经出台了幼儿园教师培养与培训计划，力图从源头上解决教师数量不足的问题。另一方面，各级政府应切实提高幼儿园教师的待遇，吸引优秀毕业生长期从事幼儿园教育工作。在此基础上，政府应重点打破公办园与民办园之间的壁垒，对幼儿园教师实施统一管理与调配，尤其在幼儿园教师职称评定和评优评先等工作上，应采用公平的标准，在公办园与民办园之间合理分配职称、优秀教师、先进个人等指标，确保民办园教师与公办幼儿园教师享有同样的专业发展机会与待遇。此外，还可以采取派驻公办教师的方式来缓解民办园师资队伍建设压力。
（四）政府对民办园的学前教育管理要进一步精细和规范
首先，政府对民办园的管理要进一步精细，实现管理与指导相结合。政府尤其要对幼儿园如何使用公共财政投入提供指导与监管，以真正有效地提高民办园的办园质量，提高公共财政资金的使用效益。J省一些地方政府直接给民办园发放资金补贴，另外一些地方政府则提供了物资选单，供民办幼儿园选领，但无论哪种形式，都很少有政府部门为民办园提供使用指导和监督跟踪，以至于有园长坦言：“这部分钱不知道该怎么用，很多同行拿着钱干其他事情去了，也没有人管。”还有农村园长表示，考虑到用电价格，从政府部门选领的空调等设备实际上并不会去用，而对政府提供的电脑等教学设备，由于自己不会用也就根本不会选领。
其次，政府各部门的管理应进一步规范。本研究发现，在落实中央政策时，地方政府的一些管理行为显得过于粗放，甚至有不规范行为发生，主要表现在：一是财政投入整体上形成了中央财政从引导性投入变成主体性投入，园舍建设投入的迫切性掩盖了设施设备与玩教具投入的必要性，重数量投入，轻质量投入。二是财政资金在不同性质的幼儿园之间、同类幼儿园内部之间进行分配时标准模糊，甚至发生寻租与腐败行为。正所谓“不患寡而患不均”，很多民办园园长证实，“政府财政直接支持的公立幼儿教育机构有过度膨胀的动机，政府监管不力致使学前教育资源浪费严重”。还有一部分园长报告，少数地方政府行政管理人员接受个别幼儿园的贿赂，为其提供“优惠和便利”，甚至为公务员个人参股的民办园分配更多的财政资源等。
（五）民办园园长应合理看待政府学前教育管理的权利与义务
民办幼儿园是独立经营、自负盈亏的市场化教育机构，应当立足市场，通过提高幼儿园的竞争力获得持续发展的能力。在发展过程中，民办园园长应正确看待政府的权利与义务，不能将幼儿园的发展寄希望于政府的行政支持。因为在市场经济条件下，政府没有义务利用公共财政扶持市场化经营机构的发展，也没有权利采取行政干预的方式限制一些经营机构以推动其他经营机构的发展。
当前，一些民办园园长对政府的服务期望过高，提出了许多超出政府职责范围的要求，将很多属于自己应该做好的事情推给政府，这些不合理的要求与其定位的偏差，导致民办园园长对政府学前教育管理做出了不甚满意的评判。本研究发现，很多民办园园长希望政府能够帮助民办园处理与家长的关系，有的甚至希望政府阻止民办园跨乡镇招生，认为当前民办幼儿园之间的竞争压力太大，在一定区域内有证幼儿园太多而希望政府予以限制等，都显示出部分民办幼儿园对市场行为的误解与害怕竞争的“情性”经营理念。可见，民办园园长自身的素质与能力还有待提高。
注释：
①数据来自《J省学前教育三年行动计划（2011-2013年）》。
②当然，政府也会采取政府购买、经费补贴等形式对具有良好资质的普惠性民办幼儿园予以扶持。
③从财政投入看，2011年J省预算内学前教育经费4.98亿元，比2010年增加了3.13亿元，其中省本级财政投入3000万元，支持普惠性农村民办幼儿园发展。从教师队伍建设看，2011年J省在争取教育部、财政部“幼儿园教师国家级培训计划”项目资金1800万元的基础上，省级财政投入1200万元用于开展顶岗实习和置换培训、短期集中培训、转岗教师培训等，完成培训农村幼儿园教师8500人，约占农村幼儿园教师的20%。2013年，J省民办幼儿园园长培训项目一期和二期共安排2296名园长参加培训，占当年民办幼儿园园长总数的24%左右。按照这一比例，全省民办园园长全部实现轮训所需时间在5年左右。
④从《J省某市农村学前教育资源规划（2011-2015年）》文本来看，中央财政投入与地方财政投入的比例为4：1。然而，从对J省某市公办和民办幼儿园的实地调研来看，规划资金并没有完全落实和使用到位。
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