“学前教育成本分担研究”课题组
李宏堡 王海英 执笔
（南京师范大学教育科学学院，南京210097）
[摘要]根据OECD官网、《教育一瞥》公布的相关数据，对1998-2010年OECD国家政府、家庭、私人间的学前教育成本分担进行整理与分析。结果发现，OECD国家政府分担比例较高，家庭分担比例较低；政府间分担类型多样化；作为成本分担基础的学前教育财政投入规模相对较大，但与小学教育相比，学前教育的绝对投入量仍显不足。这对解决我国学前教育成本分担存在的问题有如下主要启示：优化三方分担结构，逐步构建以政府为主的学前教育成本分担形式，减轻家庭负担；优化政府间分担结构，进一步明确“省级统筹、以县为主”；加大学前教育财政投入总量。
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关键词 ] 学前教育；教育成本分担；OECD国家
经济合作与发展组织（简称经合组织，OECD），是由34个市场经济国家组成的政府间国际经济组织。经合组织国家一致认为，学前教育是向终生学习的第一笔投资，是为满足每个家庭更加广泛的经济及社会需要的一项意义远大的政策援助。国内外众多专家学者的研究也表明，学前教育是缩小社会贫富差距、提高全体国民素质、提高国家经济实力的最具前瞻性的战略决策，同时也是政府投资最少、回报率最高的教育事业。近年来，经合组织国家对学前教育的投入规模进一步加大，其学前教育成本分担日趋合理。为了清楚把握OECD国家学前教育成本分担现状及趋势，本研究利用OECD官网、《教育一瞥》公布的相关数据，对13年来OECD国家政府（政府间）、家庭、私人间的学前教育成本分担进行了梳理和分析，希望能够为我国建构合理的学前教育成本分担结构与机制提供有益借鉴。
一、OECD国家政府、家庭、私人三方学前教育成本分担现状
学前教育不仅使每个家庭从中获益，也是国家和社会培养所需人才的奠基阶段。根据教育成本分担理论，学前教育生均支出的主体包括政府、家庭、私人三个方面。
（一）除日本韩国之外的OECD国家学前教育成本分担总体状况
除日本和韩国，OECD其他国家的学前教育成本分担以政府分担为主的特点十分显著，其中有近7成国家的政府学前教育财政支出占总支出的比例在50%以上（见表1）。
按照政府财政支出在整个学前教育支出中所占比例，本研究将OECD国家简要分为三种类型：第一类是单方承担型。在所有OECD国家中，只有爱尔兰的学前教育财政支出完全由政府一方承担。2004年之前，爱尔兰的学前教育财政支出以私人和家庭支出为主。从2004年起，政府开始承担全部学前教育财政支出（见图1）。2005年，爱尔兰政府建立了儿童部长办公室。与此同时，其教育和科学部还在其下设立了早期教育政策组，主要职责为协同儿童部长办公室，制定学前教育整体战略框架，并集中负责政策和法规的制定。
第二类是一方为主，多方共担型。OECD中绝大部分国家属于这种类型，包括芬兰、德国、匈牙利、瑞士、意大利、挪威、英国、冰岛、新西兰、智利、丹麦、奥地利、以色列、斯洛伐克、捷克、波兰、西班牙、比利时、法国、荷兰、美国、墨西哥、澳大利亚等23个国家。这些国家的学前教育财政支出中都是政府一方占绝对优势，一般占总支出的50%以上。与此同时，另外两方的支出也占一定比例，政府、家庭和私人共同创建和支撑起整个国家的学前教育体系。其中，以芬兰为代表的国家以政府支出为主、私人支出为辅。2003年，芬兰近96 010的6岁儿童接受了学前教育，这一比例在世界上名列前茅，主要原因就在于芬兰政府承担了绝大部分学前教育财政支出，家庭几乎不需要承担（见图2）。以比利时为代表的国家则以政府支出为主、社会和家庭支出为辅。比利时是世界上最早完全普及学前教育的国家。早在1970年，比利时3—5岁幼儿的入园率就几乎达到了100%，从那以后，其学前教育进一步向2岁半的幼儿普及。2011年，其3—6岁幼儿的毛入园率为120%，净人园率为100%；2岁半幼儿的入园率也达到了85%。比利时政府不仅建设公办幼儿园，也全额资助私立幼儿园。从2岁半开始，幼儿上公办和私立幼儿园都是免费的，家长只承担临时性杂费，约占学前教育总成本的5%。
第三类是不断调整型。如澳大利亚学前教育成本的三方分担方式在不断变化，如图3所示，从1999年到2006年，澳大利亚加大了政府对学前教育的财政支出，从1998年的平均分担逐步转为政府主导。1998年，联邦政府取消了对非营利性保育机构的直接经营补贴，转而对具有一定资格的家庭进行儿童保育帮助(Child Care Assistance)和儿童保育费减免(Child Care Rebate)。2000年7月，联邦政府颁布《家庭帮助法案》，以此取代儿童保育帮助和儿童保育费减免项目，旨在帮助低、中等收入家庭。2004年，作为儿童保育补助的补充，联邦政府设立了儿童保育税费返还项目，通过所得税现金退税的形式减免家庭30010的儿童保育成本。同时联邦政府提供了多种类型的拨款，每年投入约65亿澳元为5岁以下儿童家庭提供资助。2007和2008年，澳大利亚政府减少财政支出，使家庭和私人成为主要承担方。2009年开始，又逐渐调整为政府主导，但三方分担比例相差不大。
（二）日本与韩国学前教育成本分担状况
日本、韩国两个亚洲国家的政府对学前教育的财政支出占其GDP的比例较小，是一种典型的以家庭和私人支出为主的学前教育成本分担结构，可谓三方均摊型。
社会投资理念是韩国教育政策制定的基础。20世纪90年代之后，韩国政府逐渐认同社会投资不应该处于“被动”谋求经济收入的状态，而应有助于创新经济现状与前景。基于这一理念，韩国政府认为保教工作不仅仅是家庭的责任，是教育体系的一部分，更是有效的社会投资政策工具，是能消除贫困儿童问题，将国民经济从制造业转向知识密集型产业的工具，由此学前教育成为整个社会投资政策的核心。但是从2005年开始，韩国老龄化与未来社会统筹委员会提出了新的儿童保育政策目标以及全面保育计划，包括财政支持机制。这使得韩国政府加大了对学前教育的直接财政投入，同时政府还根据家庭收入水平对儿童教育和保育进行分层支持。从2012年3月起，韩国所有幼儿机构的5岁幼儿开始享受免费学前教育，政府还开始对0到2岁幼儿实施免费儿童保育计划。
日本的幼儿教育体制至今仍保持着二元化的发展方向，即幼稚园教育和保育所教育共同发展，二者有各自的法规和制度。日本的幼稚园作为学校教育的一部分，被列入学校教育体系，由文部省管辖，招收3岁以上的学前儿童，每天在园约4小时，侧重于教育；保育所则是一种福利性设施，由厚生省管辖，招收刚出生到入学前的儿童，儿童每天在保育所约8小时，侧重于保育。日本政府对幼稚园和保育所的财政投入差别较大，这使家庭不得不拿出更多的钱补偿政府投入的不足（见图4）。
二、OECD国家中央政府、省级政府与地方政府分担状况
（一）除日本韩国之外的OECD国家学前教育政府间成本分担总体状况
如表2所示，OECD国家学前教育财政支出的政府分担方式呈现多样化的特征，执行单级政府分担形式的国家不多，绝大多数国家执行的是两级或多级政府分担的形式，各级政府共同承担学前教育的财政支出。按照各级政府财政支出在整个学前教育支出中所占比例情况，本研究将OECD国家简要分成三类：第一类是单方主导型，如新西兰。在OECD国家中，只有新西兰的学前教育政府财政支出自1998年起一直全部由中央政府承担。正是新西兰政府高比例的财政支出成就了其学前教育的高普及率。2009年，新西兰学前教育公共财政支出占其当年GDP的0.6%左右。
第二类是两方共担型，又可以分为三种不同的子类型：第一种子类型是中央与地方政府共担，以地方政府为主，如英国（见图5）。英国具有地方分权的传统，地方政府在教育方面拥有较大的自治权。1988年《教育改革法》的颁布大大地增强了英国中央政府的教育领导权限，此后中央政府在有关教育事业的宏观规划和调控中发挥了越来越大的作用。英国最高的教育行政机构是教育与技能部，它负责制定学前教育相关政策、颁布法令、制定发展规划等，并由教育大臣直接负责管理学前教育事业。不过，英国地方当局在教育管理与发展中的地位仍然不容忽视，2004年《儿童法》第52条明确规定英国地方当局有保护和促进儿童健康成长及提高教育成就的职责；2006年的《儿童保育法》也进一步明确了地方当局在学前教育管理方面的总体职能和具体职责。
第二种子类型是省级政府与地方政府共担，以地方政府为主，如德国（见图6）。德国共有16个州，实行联邦政府制度。中央政府有行政、立法及司法权，各州则拥有《德国基本法》所保障的地方自治权利。在教育方面，各州有独立自主权。各州政府与地方政府共同分担学前教育经费支出，并以地方政府为主。
第三种子类型是中央政府与省级政府共担，逐渐以省级政府、地方政府为主，如墨西哥(见图7)。在办学经费方面，墨西哥有着公费资助公办教育的传统。1917年墨西哥宪法第三条就规定：“由政府提供的一切教育都是免费的。”因此，在《学前义务教育法》颁布和实施之前，墨西哥的公办学前教育机构已经是免费的了。就经费数量来说，墨西哥政府对学前教育的资助额十分巨大。墨西哥教育经费占政府总开支的比例很高，达到20%以上，几乎是经合组织其他成员国的两倍。从上世纪90年代起，在国际潮流影响下，墨西哥也实行了权力下放的制度改革，开始由各州统筹本州的基础教育经费。但实际上，各州80%以上的教育经费仍然来自联邦政府的教育拨款。
第三类是共同分担型，包括两种子类型：第一种子类型以中央政府为主、省级和地方为辅，如法国（见图8）。法国实行中央集权管理体制，自近代以来，法国学前教育在世界上一直保持着领先位置。在法国，学前教育被定为非强制性的免费教育。幼儿园含公、私立两类。家庭可以按自己的收入水平选择相应的幼儿园，费用不超过家庭全年收入的14%到16%。法国《宪法》和《教育法典》均明确规定，构建免费和世俗的各级公共教育是国家的责任，其中各级公共教育就包含了公立学前教育。法国多部法律法规还对地方政府发展学前教育的职责做出了明确规定，如1983年和1985年的几部法律都明确了市镇政府在主办学前教育事业中的各项职责。由此，法国一直保持着“中央政府和地方政府并进、中央政府为主”的政府间学前教育财政分担方式。
第二种子类型以地方政府为主，中央、省级政府为辅，如美国（见图9）。根据美国宪法，各州拥有独立的教育权，因此美国历来没有全国性的儿童教育和保育制度，联邦政府通过立法和拨款扮演制定学前教育政策、推进项目贯彻落实的角色，地方政府则一直分担着大部分的学前教育经费支出。
第四类是不断调整型，如捷克（见图10）。20世纪末，捷克政府间学前教育成本分担形式以中央政府为主、地方政府为辅，2001至2004年间转变为地方政府为主、中央和省级政府为辅，2005年至2010年又转变为省级政府为主、地方和中央政府为辅。
（二）日本韩国学前教育成本政府间分担状况
日本的学前教育不属于义务教育范畴，经费由国家、地方和家庭三方支出，其中省级政府与地方政府承担了绝大部分的财政经费（见图11）。
2004年之前，韩国“以省级政府为主，中央、地方政府为辅”，而自2004年开始转变为“以地方政府为主，中央、省级政府为辅”（见图12）。
三、OECD国家学前教育财政投入规模及与小学教育的比较
教育经费投入是学前教育发展的基本且重要的保证条件之一，也是进行成本分担的基础和前提。一个有着较为合理的学前教育成本分担方式的国家，若其学前教育财政投入量低，也仍然是不健康的，其学前教育事业将无法较好地发展。因此，在分析了OECD国家学前教育成本分担的情况后，本研究将对OECD各国学前教育财政投入规模进行比较分析，以便得出更全面的启示。国际上通常用一个国家的“教育经费占国内生产总值(GDP)的比例”作为衡量一国政府对教育投入努力程度的重要指标。表3具体呈现了OECD国家2010年的学前教育生均支出及学前教育支出占其GDP的比例，这两个指标可以在一定程度上反映OECD国家学前教育财政投入规模总体状况。
总体来说，从1998年到2010年，除日本韩国外，OECD其他成员国的学前教育生均支出呈上升的趋势（见图13）。2010年OECD的26个成员国的学前教育生均支出均值达到6762.05美元，其中最高的两个国家是新西兰和卢森堡，分别为11494.74美元、20957.62美元；最低的是墨西哥，为2280.22美元。而2010年我国学前教育生均支出只有3601.85兀，不及墨西哥的1/3。
日韩两国的学前教育生均支出在1998至2010年间也基本呈上升趋势（见图14），除了2010年，日本的学前教育生均支出皆高于韩国。不过，两国多数时候仍低于OECD其他国家的平均水平，如2010年OECD国家学前教育生均支出为6762.05美元，日本同年的学前教育生均支出只有5550.33美元．韩国为6738.94美元。
（二）OECD国家学前教育财政投入占GDP比例情况
如表4所示，澳大利亚、捷克等15个国家的学前教育财政投入占其GDP的比例在0.5%以内，奥地利、比利时等14个国家在0.5%到1.0%之间，丹麦为1.1%，这说明OECD各国目前对学前教育的财政投入相比于其他阶段教育（尤其是义务教育阶段）来说，还不太充分。
（三）OECD国家学前教育与小学教育财政投入量比较
目前，在各级教育阶段的支出上，绝大部分OECD国家学前教育阶段的生均支出低于或远远低于小学、中学和大学教育。其中与小学教育相比，OECD国家学前教育与小学教育生均支出比呈现出不同的特征。由于一些国家数据缺失，现选择2005至2010年OECD中25个国家来加以比较和分析（见图15）。
以2010年的数据为例，这一比例介于0.5至1（包括1）的有澳大利亚、奥地利、比利时、丹麦、芬兰、法国、冰岛、以色列、意大利、日本、韩国、荷兰、挪威、斯洛伐克、西班牙、瑞士、英国、波兰、美国、墨西哥、卢森堡等21个国家，介于1至1.5的有智利、捷克、匈牙利、新西兰、葡萄牙等国家。2010年，OECD国家的学前教育与小学教育平均生均比为0.89。总体看来，2005至2010年间，多数OECD国家的学前教育生均支出不及小学教育，每年仅有5个国家左右的学前教育生均支出超过小学教育。这5年间，OECD国家的学前教育与小学教育的生均比比值情况变化较小，相应比值的国家数目也变化不大，仅在2008年变化较大，2008年学前生均支出多于小学（比值大于1）的国家有所增加。
四、OECD国家学前教育成本分担特点分析
（一）OECD绝大多数国家的学前教育成本分担以政府分担为主
由上述分析可以看出，OECD国家绝大多数由政府承担了学前教育成本，家庭负担比例从0%到35%不等，平均只占学前教育经费总投入的18.5%左右，而我国家庭负担的学前教育经费占学前教育经费总投入的38.3%，远远高于OECD国家的平均水平。国际经验揭示，加大政府对学前教育成本的分担比例，有利于将公、私立的学前教育机构纳入政府的管理之下，使之得到更有效的管理、更好的员工培训和更合适的评估机会，从而保证学前教育机构质量，提供更多儿童人园机会。可见，以政府财政投入来保障学前教育的核心价值在于提高一国学前教育的公益性水平，形成良好、稳定的学前教育环境，最大程度地保障和支持本国儿童的发展。
（二）OECD国家学前教育政府间成本分担方式呈现多样化特征
由于各国的政治体制、经济状况等差异，各个国家采用的政府间分担方式不尽相同，因此OECD国家学前教育政府间成本分担方式呈现多样化特征，有由单级政府独自承担的新西兰，由两级政府共同承担的英国，还有由三级政府共同承担的日本、韩国。除新西兰、爱尔兰、挪威三个国家的学前教育经费支出由某个单级政府独自承担外，OECD其他国家都是由两级或多级政府共同分担的。
（三）OECD国家学前教育财政投入总体呈增长趋势，但相比于其他阶段教育仍不太充分
从1998年到2010年OECD各成员国的学前教育生均支出呈上升趋势，2010年OECD26个成员国的学前教育生均支出均值更是达到了6762.05美元。但除丹麦外，各国在学前教育上的财政投入均不超过该国当年GDP的1%，与其他教育阶段比值相比小很多，说明OECD各国对学前教育的投入相比于其他阶段教育（尤其是义务教育阶段）仍不太充分。
2005年至2010年间，新西兰、智利、波兰、捷克的学前教育与小学教育生均支出比值多数大于1。2010年，新西兰的这一比值高达1.68，说明其学前教育生均支出已经远超小学教育，但总体看来，2005至2010年间多数OECD国家的学前教育生均支出不及小学教育，在25个可得数据的国家中，每年仅有1/5左右的国家学前教育生均支出超过小学教育。目前，在各级教育阶段的支出上，绝大部分OECD国家学前教育阶段的生均支出低于或远远低于小学、中学和大学教育等其他教育阶段的水平。
五、对我国的启示
目前，我国实行的是“地方负责、分级管理”的学前教育管理体制，责任主体重心过低，地方政府统筹协调和财政保障能力不足，严重制约了学前教育事业的健康发展。借鉴OECD国家的经验，我国政府还须在以下方面做出调整。
（一）优化三方分担结构，逐步构建以政府为主的学前教育成本分担形式，将家庭分担比例限制在30%以内
国家和社会是学前教育的主要获益者，应该为学前教育的发展承担主要的经济责任。OECD国家政府学前教育财政支出占学前教育总支出的50%以上的占将近7成，这些国家的家庭平均分担比例在30%左右，远低于我国。因此，人均GDP排名靠后的我国更应慢慢将学前教育财政支出偏向中央政府，而不是主要依靠地方和家庭来承担。
除去欧美发达国家，在作为发展中国家的印度，其政府在学前教育方面也投入了大量资金，成为学前教育事业发展的重要保障。政府分担学前教育成本可以有多种形式，如既可以学习法国，通过直接举办学前教育机构来普及学前教育．也可以通过对私立学前教育机构的补助、津贴等来实现对学前教育的投入。
（二）优化政府间分担结构，进一步明确“省级统筹、以县为主”
首先，应在“地方负责、分级管理”的基础上进一步明确“省级统筹、以县为主”，即应加大省级政府对省域内学前教育的统筹领导责任和县级政府对县域内学前教育的管理指导责任。其次，应明确学前教育管理体制改革的重点在于管理主体重心和财政保障重心的双上移，行政管理的重心要从乡镇提升到县级政府，统筹管理的重心应进一步提升到省级政府，财政投入保障的重心则应以中央支持下的地方政府为主，并要根据各地经济社会发展水平而有所区别，对经济社会发展水平越是落后的地区，财政保障的主体重心应该越高。再次，在学前教育管理体制改革中，应紧紧抓住中央、省、县三级政府之间的权责利关系调整，重点加强中央、省和县的职责，同时也要注意发挥地市和乡镇的办学积极性。
（三）加大学前教育财政投入总量
改革开放以来，虽然我国学前教育经费一直在不断增加，但数量非常有限，与其他阶段教育经费相比，学前教育经费占总教育经费的比重也一直非常低，未超过1.5%。这一方面与我国教育经费总体严重不足有关，另一方面与我国教育经费投入结构有关，我国大部分教育财政拨款都流向了义务教育和高等教育，学前教育所得经费投入量最少。党的十七大提出要重视学前教育，2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》明确提出政府对学前教育所负有的职责，强调国家必须重视学前教育，勇于承担政府应负的责任，增加对学前教育的经费投入。但是，无论是从各相关报道，还是从教育经费统计年鉴来看，我国学前教育领域仍然严重缺乏政府的财政投入，学前教育财政经费仍然远远少于其他各学段，学前教育仍然未被单独设置为一个独立的项目预算。政府投入量的不足导致了家庭负担过重，加大学前教育财政投入总量迫在眉睫，这是改善我国学前教育成本分担结构的关键，为此需要各级政府更多积极作为。
注释：
①由于OECD的官方数据通常在年底发布，且公布的数据均为三年前的，因此本研究最新可得数据截止到2010年。
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