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学会业务保障机制研究

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  • 更新时间2015-09-28
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赵映川 郑 军

(长江大学 湖北 荆州 434023)

摘 要:中共十八大规定的政府简政放权、职能下放为我国学会的发展带来了前所未有的机遇。但学会能否在与其它社会组织的竞争中获得发展的空间和机会,取决于它自身的业务能力、提供服务的质量。学会秉承独立性、学术性和规范性,在开展学术交流之外扩展学术活动范围,尤其是充当政府的智库和为政府提供服务等活动;并以项目管理为抓手推广项目制,创办实体机构。

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关键词 :学会;业务;保障机制

中图分类号:D035 文献标识码:A doi:10.3969/j.issn.1665-2272.2015.06.037

基金项目:中国科学技术协会2014年度学会改革发展基础工程项目“学会承担社会化服务职能的治理结构与管理模式创新研究”(项目编号:GGFZ2014053)

收稿日期:2015-01-03

0 引 言

随着我国行政体制改革,行政审批制度不断完善,政府许多职能采用下放或取消的方式进行了改革,取得了成效,对促进经济发展作出了有益的贡献。但是改革进程不可能一蹴而就,改革成效不能见好就收,与市场经济发展还相距甚远。表现在行政管理体制改革还存在滞后、政府转变职能不到位、许多应该或适合由社会组织承担的职能还仍掌握在政府手中等现象,政府转移职能还有较大空间,政府在行政管理中越位、错位的情况还不同程度地存在。我国《政府工作报告》曾要求加快政府职能转变,推进政企、政社和政事分开,坚决把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织,充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。政府相关文件也要求,应探索建立政府购买社会化服务、委托群团组织承接社会公共事务机制,鼓励承接政府转移职能。同时,中共十八大精神要求激活市场活力,充分发挥社会组织的作用。那么,社会组织发展空间从哪里来,就依靠政府职能的转移, 转移的职能就是学会这样的社会组织的业务范围, 因此学会的重点在于与其他社会组织进行竞争之后把业务竞争到, 而且还要把业务经营好, 这是学会的使命, 也是社会制度改革的初衷。

1 学会承接业务应具备的条件

科技社团承接政府转移职能,开展社会化服务是形势发展的需要,中国科协所属学会作为非营利社团组织,在承接政府职能中与其他社团组织相比,具有明显优势,但在承担政府购买服务时,应具备一些限制性条件,如:学会的组织必须规范、行为严谨、社会公信力高;学会是非营利性的社会组织,会员以专家为主,社会民众对学会的信任度、认可度较高,应具备与承接政府转移职能相关的专家团队;科协所覆盖的学科布局较全,所属学会的人才集中,学会凝聚了各行各业高层次人才,应具有较高的学术权威性;学会不属于政府的派生机构,也不属于类似于企业这样的市场主体,地位比较超脱、联系又较为广泛,学会会员来自不同的部门和单位,具有跨部门、横向联络的特点,应具有独立性。因此,按理说,学会具备上述基本的实力,应该具备承接政府转移职能的能力与资格,只要政府为学会提供活动空间,学会也将会增强自我发展能力。

2 学会开展业务的许可范围

尽管学会具备许多职能,但其主旨在学术,学术交流是学会最为基本的功能,否则学会就变为另外一类行业协会。其他社会组织尽管也开展学术交流活动,但是其附属的活动,不是其主旨,也不是生存和发展的特征,只是为了提高知名度、社会声誉以及开展其他活动而作出的必要补充。当然,学会除了开展学术交流这项基本功能之外,为了促进发展、繁荣学术、提供社会咨询服务、补充经费等,还开展一些类似于承接政府转移职能、出版学术杂志、开展社会咨询、出具行业技术标准等之外的活动,也许学会开展这些活动,与学术交流相比,活动更为频繁、规模更大,但不影响学术交流的初衷。伴随着学会的这一职能及其演化,学会可以开展学术交流与评价、行业标准制定与职业道德规范、技术鉴定、成果评审与论证、咨询服务、研究规划与课题发布、专业人员培训与职业教育、专业技术职务职称评审、学术出版物出版,以及作为第三方评估业务和鉴证性服务职能等。在行业管理领域,学会利用其专业性,还涉及到行业规范、行业评价、行业统计、行业标准、职业评价、等级评定等服务项目。在服务于企业层面,学会业务还包括提供决策论证、技术推广和技术服务,帮助企业进行技术攻关和技术创新,参与企业发展战略和可行性分析、评估投资项目,建立企业所需的人才库和行业信息,成为经济社会发展的高级智囊团、专家库和信息源。

3 承接政府购买服务

政府购买服务是指将原来由政府直接提供的公共服务事项,通过直接拨款、委托或公开招标等方式,交给具备一定资质的社会组织完成,再根据承接者提供的服务数量和质量,对照合同约定,支付服务费用。政府向社会组织购买公共服务,不是一项新业务,早在1970 年,欧美国家在行政改革中就着手公共服务项目对外发包的市场化,在公共服务领域引入竞争机制,以提高公共财政资金使用效率和公共福利的效果,也提高政府的行政效率。我国自20世纪90 年代以后开始在公益领域试点推行政府购买服务。其宗旨是,随着我国政府机构深入改革和简政放权,政府逐步将从部分微观领域退出,把一些社会服务职能转移还权于社会,具体由社会组织来承担。通过前文分析,科协所属的学会、研究会和协会作为科技社团组织的代表,在开展社会服务、承接政府转移职能等方面具有得天独厚的条件和明显优势。国务院办公厅出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号),财政部、民政部发布《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》(财综〔2014〕87号),从法规上加以明确,要求加大政府购买服务力度,应用市场竞争机制,优先选择资质条件好、承接能力强的行业协会商会、学会和公益慈善类社会组织承担政府购买服务项目。

当然,并不是所有政府职能都将转移,也不是所有学会都能承接转移出来的所有业务,尽管学会具备人力资源的优势,而有些政府购买服务就对学会提出了一些限定性的条件。如有关规定就要求,学会承接政府购买服务应当具有独立承担民事责任的能力,具有开展工作所必需的条件,具有固定的办公场所,有必要的专职工作人员,具有健全的法人治理结构、完善的内部管理、信息公开和民主监督制度,有完善的财务核算和资产管理制度,有依法缴纳税收、社会保险费的良好记录;近3年内无重大违法记录;法律、行政法规规定的其他条件等。还有些省份对承接政府购买服务的学会,要求在5A级评估时必须达到3A级以上作为承接政府购买服务的门槛。同时学会承接业务时必须具有招投标机制和谈判议价能力。

需要注意的是,政府向学会购买服务或学会承接政府转移职能,不同于企业那样简单的购买行为,购买的交易双方是两个不同的交易主体,即政府和学会,其交易行为与企业相比存在本质的差别。一方面,政府与学会之间的购买过程既符合市场契约原理,又有所区别。职能转移方(即政府)与学会(即承接者)在交易过程中,以契约形式规定双方的权利与义务,彼此受到合同约束。但考察双方签订契约的过程就会发现,存在着许多不符合平等契约之处。如买什么由政府说了算,学会没有发言权;要求什么样的社会组织才能参与竞标,也完全由政府单方确定;提供服务的质量标准也由政府单方预先设定;政府对于合同执行结果在事实上享有最终解释权。双方如果发生合同纠纷,以何种法律救济,购买方往往刻意回避,也不敢或不愿言及。发包主体与购买客体的高度不对称性从头到尾都存在。另一方面,政府转移职能的交易双方不是完全对等的两个实体。政府占据绝对优势地位,掌握信息、资金等主导权,政府的意愿决定了交易的成功与否。而学者则处于弱者地位,在与政府博弈中,处于不利地位。这些现实情况,更加要求学会加强自身建设,规范管理,防范风险,有必要时可以成立专门的招投标委员会。

4 学会开展业务的体制问题

4.1 学会实行项目管理模式

由于学会除了学术交流之外还开展广泛的活动,而学会的内部管理人员较少,尽管学会会员较多,但均是松散的、不固定的,学会的体制是开会而聚、休会而散。所以学会在开展业务活动、承接政府购买服务等事项时,难以有固定的人员专职管理,也就难以完成各项业务或活动。因此,学会采用项目管理制是最好的形式。项目管理的特点,是将各自独立的复杂的而又相互关联的活动,按既定的目标或合同约定的要求,在特定的时间范围内,组织人力、物力和财力,集中精力完成既定任务。上述所言的承接政府购买服务,就相当于承接了一个政府委托的项目,在学会内部采用的是项目管理制。而本条所述的项目管理制,指的是学会承接某一项目或接受政府委托时,为更好地完成目标,达到预期效果,特别是将学会业务设置成许多项目版块,采用项目管理制的方式,进行分类活动、分类管理、分类考核、分类评估。尤其是考虑到学会在职人员特少,专家型的人员主要是松散地分布在行业的相关部门,开会而聚,休会而散,所以在承接某一项目时,如果以学会为主体,难以组织进行,只有项目管理制的方式,临时委托组建专题团队。

4.2 关于实体机构创办

尽管学会属于非营利性组织,但是为了扩大影响、促进服务,特别是目前面临廉政建设的大好环境而缺乏经费的现实情况下,学会建立实体机构是探索经营学会的方式方法,也是在探索自我发展、自力更生之路。多年来,学会的经营实体,不一而足,多种多样,经营实体的体制机制也不完全相同。如学会出版学术刊物,收取版面费、资料费、合作建设费和广告费、赞助费等;学会注册成立咨询机构,如会计师事务所、评估公司、税务师事务所、技术顾问咨询、技术检验公司等;学会成立培训机构,对外承接专业性的职称培训、继续教育,甚至与机关联合承担一些职称评审等。从目前来看,多数学会能够自力更生,不能大富大贵,但因为业务开展有限,并且与政府职能部门没有完全脱钩,一定的经费保障,得过且过。也有部分学会,入不敷出,困难重重,难以为继,利用领导在任时的余威和职权,拉赞助以维系生存;当然,也有些学会因开展业务活动而经费十分充足,添置家业,发布课题,对外委托项目,开展评奖活动,甚至对外投资。这些学会分两种情况,一种是利用领导职权和所挂靠的政府职能部门而获得特权业务,属于寻租行为,一种是学会确实具备发展实力,专业性很强,具备较强的竞争能力。

随着政府机构改革和简政放权的逐步深入,加上廉政建设和“八项规定”的强硬要求,学会不能再将政府职能部门作为“温床”,完全依靠自身的能力去求得生存之道和发展之路。学会面临的环境是,政府在引导,环境在变好,而纪委监察又规定了一些禁令,这是梳、堵结合,将学会逼上了自我完善与发展的正常轨道。因此,学会为了自身发展,具有创办实体机构的热情和积极性。学会的实体机构具有法人资格,为学会日常活动提供经费,为学会发展积累资金,也为会员发挥特长、开展科技咨询等活动提供舞台。如学会可以成立独立的专业人才选拔或培训的机构、学术出版机构、顾问或专家咨询机构、第三方评估机构等等。成立这些机构可以在享受政府对学会的优惠政策的基础上,再争取相应的工商简化登记、税收优惠减免等。

(责任编辑 何 丽)