林洪铭 刘 成
（华中师范大学 湖北 武汉 ４３００７９）
摘 要：中共中央与国务院办公厅在２０１４年７月１６日正式发布公务用车制度改革的文件，正式拉开了公务用车制度改革的帷幕。但是从颁布的文件来看，具体的操作过程仍然存在诸多问题，中央与地方公务用车制度改革的具体方案的法律性质不清，且具体的改革过程不够透明，不被社会公众所知，从而使公务用车制度改革过程缺乏一定公开性。现行公务用车制度存在诸多问题，皆由于没有得到有效的法律规则。理应在将来的行政性立法或国务院部门颁布的规章中予以明确规定。
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关键词 ：公务用车；法律规制；改革
中图分类号：D922.1 文献标识码：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６６５－２２７２．２０１5．10．０38
《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》（以下简称《意见》）和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》（以下简称《方案》）于２０１４年７月１６日正式发布，使公务用车制度改革进入轨道。尽管公务用车制度改革这一命题已经被提及多年，并且地方政府亦在中央政府的指示之下多次展开改革。我国公务用车制度的建构一直模仿前苏联的模式，采用实物供给制，这种制度在计划经济时代之所以能够得到实行，在于其能够解决资源有限、财力不足的问题，在某种程度上能够保障国家机关工作的顺利开展。但由于公务用车财政预算管理制度以及监管制度的不完善，导致公务用车经费问题越来越突出，体现的正是现行体制的不足。公务用车制度的改革关乎党政机关权力行使的规范性，公务用车制度的漏洞之所以如此巨大，正是因为党政机关的权力行使处于失范状态，权力的行使之所以失范，缘于没有受到法律的规制，违反规则的成本太低，违反规则所付出的成本与获得的利益相比是不对称的，任何社会问题所反映的最终都是法律问题，法律制度难以在这个领域内得到适用，意味着这些领域是没有法律进行规制的。因此，笔者着眼于分析公务用车制度问题产生的法律原因，并基于这些分析提出相关的法律规制路径，以进一步完善公务用车制度，推进改革。
１ 公务用车制度问题产生的法律原因分析
１．１ 公务用车制度建构于党政机关的行政政策
公务用车制度作为一种保障党政机关工作人员顺利开展工作的措施，其反映的是党政机关权力行使的过程，公务用车制度的建构与运行，必须有具体的法律制度予以规定。但是与公务用车制度的建立与运行相关的文件均为党政机关的政策性文件或相关决定，即通常由中共中央以及国务院办公厅共同颁布的文件，这些政策性文件的法律性质是非常模糊的。根据《意见》的规定，参与公务用车制度改革的机关包括党政机关以及事业单位、国有企业和国有金融企业，涉及的范围是比较宽广的，可以认为这是从内部自上而下进行制度改革，而且公务用车制度问题的产生与解决也是涉及到党政机关、事业单位、国有企业以及国有金融企业内部具行政性质关系的协调，而不涉及任何法律关系。若内部机构产生了与公务用车制度相关的问题后由党政机关的监察部门或纪律检查委员会进行监督，而与之相关的问题的透明度不高，使得外部人员很难对这些问题提出实质性意见。从制度建构的层面分析，可以发现公务用车制度是建立在党政机关的内部行政授权的基础之上的，而行政权的行使界限必须由法律文件规定，而公务用车制度却没有以法律制度作为支撑，这是与中国正在全面推进依法治国这一现实情况不相符的。
１．２ 公务用车制度预算体制不完善
虽然现行法律中并没有与公务用车制度相关的规定，但公务用车制度是不能缺乏财政支持的，而与财政制度密切相关的是公共财政预算体制，但问题恰好是出现在公共财政预算体制上。根据《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第四条、第五条及第六条的规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。其中一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。”公务用车的费用是维持国家机构正常运转的费用，应当纳入政府财政预算中。但是如果仔细查阅每一年度的各级政府财政预算案，可以发现政府预算案中并没有列举出维持国家机构正常运转这一项的费用，即无该项目的具体支出，那么对于公务用车所需要的费用所占的份额自然而然地也没有明确地列出，没有对各项目进行具体的细化，因此无法反映出财政开支项目的真实情况，而对公务用车这个项目的相关费用就没有对应的监督机制，那么与之相关的各种费用，如采购费、维修费、过路过桥费、保险费、燃料费及其他常规性支出的费用就会缺乏监督管理，这些费用常被列入其他支出项目中，相关的监督部门并不能真正发现资金的真实用途，从而造成浪费。因为现行《预算法》对于一般公共财政预算的支出只规定按照功能和经济性质来分类，并没有规定维持国家机关作出运转的预算，这是目前《预算法》的局限。
１．３ 财政预算外资金的管理漏洞
根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（以下简称《决定》）第三条的规定：预算外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章面收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其范围主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及其财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院以及财政部审批建立的基金、附加收入等；主管部门从所属单位集中的上缴资金；用于乡镇政府开支的乡镇自筹和乡镇统筹资金；其他未纳入预算管理的财政性资金。且根据《决定》第五条的规定，预算外资金要上缴财政专户，实行收支两条线管理预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须纳入财政管理。财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理。但许多党政机关不按照中央政府明确规定的要求来进行预算外资金收支管理，为了增加本部门的财政资金的来源，变相增加行政与事业性收费项目，通过这些方式来获得大量预算外收入，使得预算约束机制被大大弱化，为公务用车消费的膨胀提供了制度漏洞。
１．４ 政府信息公开制度的不足
政府信息公开制度是根据国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的规定建立起来的，但是根据《条例》第九条的规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：①涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；②需要社会公众广泛知晓或者参与的；③反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；④其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”可以看出，公务用车经费不在政府信息公开的范围之内，而且通过网络搜索各级政府的官方网站，网站上标明的“政府信息公开目录”却包括该部门的“三公经费”预决算项目。各级政府在其官方网站上均进行了“三公经费”的公示，但是这其中存在一个问题，所有的政府机关的官方网站上对于公务用车经费的财政拨款预决算公开是不具体、不详细的，只是一个总项目的支出，只包括公务用车购置费与公务用车运行维护费这两项，而没有更为细致地公开其他项目。
以上是从法律制度层面对公务用车经费进行分析的，并没有从公务用车购置程序、运行维护情况以及财务管理情况、监督检查和报销报废等情况来进行分类制度上的分析。
２ 公务用车制度改革的法律规制路径
基于对公务用车制度问题的法律原因分析，以下拟从几个角度分析公务用车制度改革法律规制路径的可行性，结合我国现实情况与《意见》和《方案》的内容，对该问题进行进一步研究。不只是公务用车制度需要法律制度来将其规范化，所有与政府公权力行使相关的制度都要运用法律手段来进行调整，但公务用车制度作为社会矛盾与利益冲突较为突出的领域，需要先行将此问题解决。如上文所述，公务用车制度一直是建构在中共中央党政机构所颁布的政策性文件之上的，且中共中央党政机关一直依靠着自己所制定的各类文件来规范公务用车的使用，并且得到了较为良好的效果。就像这次的《意见》与《方案》都是中共中央办公厅与国务院办公厅联合发布的文件，设置中央公务用车制度改革领导小组，主要由国家发展改革委等牵头，财政部、人力资源社会保障部、审计署等部门参加，主要职能为负责指导、协调全国公务用车制度改革工作，制定并组织实施中央和国家机关公务用车制度改革方案及配套政策，会同有关部门制定中央和国家机关所属非参公事业单位、中央企业和中央金融企业公务用车制度改革方案。而各省（自治区、直辖市）的公务用车改革方案须经中央公务用车制度改革领导小组批准方可实行。根据《党政机关公务用车预算决算管理办法》的规定，作出如下安排：无论是中央党政机关还是地方各级党政机关的年度公务用车的配备更新计划、公务用车购置费、公务用车运行费，均需要纳入各部门的预算管理中，且在编制部门预算时，党政机关公务用车购置费用列《政府收支分类科目》支出经济分类科目“基本建设支出”类或者“其他资本性支出”类下的“公务用车购置”款级科目。而公务用车运行费用列《政府收支分类科目》支出经济分类科目“商品和服务支出”类下的“公务用车运行维护费”款级科目。而关于预算执行与决算编制，都是经由财政部门负责。再根据《方案》和《意见》的规定，取消一般公务用车后，对参改的司局级及以下工作人员适度发放公务交通补贴，公务交通补贴属于改革性补贴，统一纳入财政预算，在交通费中列支、按月发放，用于保障公务人员普通公务出行。可以看出，与公务用车相关的所有费用都与财政预算有关，那么中共中央与国务院可以尝试以下的改革路径，先统一已经由其办公厅联合颁布的与公务用车管理相关的党政文件，将公务用车制度统一纳入一个完整的党政文件中，在这基础上由国务院统一公务用车制度各个层面的制度规划，然后以国务院的名义发布决定或者由财政部发布设立公务用车制度的行政规章，统一协调全国各党政机关的公务用车费用问题，制度设计主要包含以下几个方面：
（１）首先明确公务用车制度的法律渊源。目前可行的是由在国务院发布的决定或者财政部颁布的行政规章设立的，与党政机关公务用车有关的经费均由财政部门统一管理，即由中央以及地方各级财政部门保证党政机关年度公务用车的配备更新和正常使用，公务用车购置费用和运行费用实施的预算编制、预算执行、决算编制等管理工作。财政部门所管理的事项主要包括公务用车配备更新计划、公务用车购置费用、公务用车运行费用以及公务交通补贴费用，这些事项统一纳入各部门的部门财政预算中，在公务用车购置费用预算编制中，党政机关公务用车购置费用列《政府收支分类科目》支出经济分类科目“基本建设支出”类或者“其他资本性支出”类下的“公务用车购置”款级科目。预算编制没有细化到经济分类的，应当将“公务用车购置”预算单独列示。在公务用车运行维持费用预算编制中，党政机关公务用车运行费用列《政府收支分类科目》支出经济分类科目“商品和服务支出”类下的“公务用车运行维护费”款级科目。预算编制没有细化到经济分类的，应当将“公务用车运行维护费”预算单独列示。在党政机关公务交通补贴预算编制中，应当在各部门交通费中列支、按月发放，用于保障公务人员普通公务出行。中央和国家机关一般公务用车和部级干部用车购置费用，分别归列入管理部门预算。中央和国家机关执法执勤用车、特种专业技术用车和其他用车的费用，列入各部门的部门预算。地方各级党政机关公务用车经费，按照地方部门预算管理有关规定，列入地方各有关部门的部门预算。
（２）与公务用车经费相关政府信息公开，《意见》中明确规定“把公务用车配备和运行维护费用、交通补贴发放、车辆处置情况等纳入日常和专项审计监督及政务公开范围。”那么在制度设计中应当将每一年度公务用车配备情况与公务用车购置费用，公务用车运行维护费用，公务交通补贴以及通过市场化而拍卖出去的公务用车的处置情况（包括拍卖的公务用车数量，拍出的价格以及扣除税费后应上缴中央国库的处置收入）向社会公布，中央一级的党政机关应该由相关管理部门统计并向社会公开，地方一级应以省级财政部门统计并向社会公开。
（３）各级审计部门应该对与公务用车经费相关的财政收支进行审计监督，规范财政收支行为。
（４）对违反此项规定的相关人员应当由纪检部门或行政监察部门追究其行政责任，构成犯罪的，由司法机构追究其刑事责任。
３ 结语
公务用车制度改革的推进必须以规范性法律文件为依托，这才是实现依法治国的必然要求，不只是公务用车制度需要改革，与公务用车相关的公务接待费用和因公出国费用都必须进行改出国费用都必须进行改革，应当将其纳入法律的轨道并实现有效的法律调整与规范。提高这些费用的透明度与公开性，让社会大众都能够进行监督，这样才能使政府的权力行使得到有效的制约，才能达到权为民所用的目的。
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参考文献
１ 王玲．论公车改革与纳税人的全力保障［Ｊ］．金卡工程：经济与法，２０１０（８）
２ 翟元元．我国公务用车改革中的问题与对策研究［Ｍ］．青岛：中国海洋大学，２０１１
３ 王翠红．论政府机关“三公经费”的法律规制［Ｊ］．沈阳工业大学学报（哲学社会科学），２０１３（４）
（责任编辑 要 毅）