城市轨道交通建设PPP模式探讨
马天文
（上海海事大学上海２01306）
摘要：文章介绍PPP融资模式，并对国内外部分城市轨道交通建设应用PPP模式进行了分析，结合国内PPP投融资模式的实际提出了建议。
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关键词 ：PPP；融资模式；城市轨道交通；应用系统
中图分类号：F570文献标识码：Adoi：10.3969／j.issn.1665－2272.2015.16.002
1PPP融资模式介绍
PPP（Public－PrivatePartner－ships）模式，即公共部门与民营企业合作模式，是指政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某些公用事业项目而形成的相互合作关系的形式。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。虽然PPP融资模式在国际上早已存在，但在中国把PPP融资模式真正的运用到城市轨道交通中始于2003年开始施工的北京地铁4号线项目。按照政府在PPP融资模式中的参与程度可以将PPP融资模式分为三类：外包、特许经营和私有化。外包是指PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，私人部门承担的风险相对较小。特许经营是指项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。私有化是指PPP项目需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。
不管公私合营模式PPP以何种形式存在，其最终目的都是为了分散耗资巨大的城市轨道交通项目的投资，使兼具公益性和盈利性的轨道交通项目能够顺利实施并长期运营下去，由于各个国家各个城市有关融资的政策、法规、经济状况和轨道交通的发展程度等等外部条件不同，故不同城市采取融资模式也不同。目前，我国轨道交通PPP融资模式还处于萌芽状态，只存在外包和特许经营两种形式，且在其实施过程中存在种种阻力，亟待在未来的发展中逐渐解决并完善。
2国内外部分城市轨道交通建设应用PPP模式分析
2.1新加坡模式
新加坡地铁的线路完全由政府财政投资建设，建成后委托有运营经验的社会投资人负责地铁的运营管理和相关资源开发。社会投资人由政府通过市场竞争机制选择，以特许经营费作为标的。运营公司可以由社会投资人独自组建，也可由政府和社会投资人共同出资组建。运营公司只有使用权和管理权，承担专业化的运营职能，采取商业化的运营模式以实现公司赢利，政府负责监督、规范运营公司的运营。该模式的优点是：市场化运作存量资产，引入适度竞争，以降低运营成本、提高运营效率，改变长期由国有运营公司垄断经营带来的效率低下、亏损严重、依赖政府补贴的局面。
2.2日本轨道交通建设的投融资模式
东京地铁建设项目分为公营和私营两种，由政府直接控股、特殊法人和第三部门建设经营的城市轨道项目都为公营，由私人自发投资建设的城市轨道交通为私营。其中公营轨道交通的投融资模式包括：自有资金（建设费的20%）；政府补助金；财政投融资资金；地方政府和日本开发银行出资；发行债券（公营企业、交通债券）；商业银行贷款。私营轨道交通的投融资模式包括：自由资金（建设费的10%－20%）；政府补助金；政策融资；使用者负担制度；发行债券（企业债券、上市）；商业银行贷款。公营和私营轨道交通虽然都存在政府补助金，但是政府对公营和私营轨道交通的补助政策却大大不同，一方面政府想不断加大公营轨道交通的份额，避免私营轨道交通垄断，另一方面政府也不想失去私营轨道交通这一早已存在的经济实体对轨道交通的市场化调节。
因此，政府对公营轨道交通的补助力度要远大于私营轨道交通项目。由于私营地铁项目的政府补助内容和金额的限制，私营地铁项目还采用了各种受益者负担制度来降低和分摊建设成本。
2.3香港模式
香港的轨道交通是全世界惟一赢利的，它采用了“地铁＋物业”模式，成功地把地铁建设与周边商业开发紧密联系在一起，形成共赢，沿线的地产开发、物业开发支撑了地铁本身的运营。即政府给予部分地铁站点一定的上盖开发规划条件，由社会投资人负责这部分站点及相邻区段的整体建设，地铁工程部分要达到建设标准并满足工程需求，同时上盖物业的开发不能影响地铁正常功能的发挥。建成后，地铁功能所需工程部分移交给代表政府的地铁公司，社会投资人在一定期限内享有上盖物业的经营权，通过经营收益获得建设投资回报。
香港的做法，通过预测其收益水平，选择具有一定上盖物业开发规模的地铁场站及其相邻区段，实施一体化建设。该模式作为局部投资建设模式，可以吸引有工程施工资质和物业开发经验的社会投资人参与。
2.4深圳模式
深圳市政府和香港地铁公司签署协议，香港地铁公司在深圳成立项目公司，负责深圳市地铁4号线二期工程的建设、运营和维护。同时，深圳市政府还将已于２004年底建成通车的全长4.5km的4号线一期工程在二期工程通车前租赁给香港地铁深圳公司经营。自4号线二期工程通车之日起，4号线全线交由香港地铁公司成立的项目公司统一运营，该公司拥有30年的特许经营权。此外，香港地铁还获得了4号线沿线２90万m2建筑面积的物业开发权。在整个建设和经营期内，项目公司由香港地铁公司绝对控股，自主经营、自负盈亏，运营期满后，全部资产无偿移交给深圳市政府。
深圳地铁4号线二期工程是继北京地铁4号线之后第二条采用PPP模式建设的地铁线路。其优点是在借鉴香港地铁建设经验的基础上，通过吸引有实力的企业的资金以及运营和维护的先进理念和经验，同时解决了4号线二期工程的投资以及4号线全线的运营和维修问题。
2.5北京模式
北京地铁4号线是国内首条采用PPP模式进行融资的地铁线路。其操作模式是将工程的所有投资建设任务以7∶3的基础比例划分为A、B两部分，A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设，由政府投资方负责；B部分包括车辆、信号等设备资产的投资以及设施的运营和维护，该部分由社会投资人与政府公共部门共同组建的PPP项目公司来完成。政府部门与PPP项目公司签订特许经营协议，根据PPP项目公司所提供服务的质量、效益等指标，对企业进行考核。在项目成长期，政府将其投资所形成的资产，以无偿或象征性的价格租赁给PPP项目公司，为其实现正常投资收益提供保障；在项目成熟期，为收回部分政府投资，同时避免PPP项目公司产生超额利润，将通过调整租金的形式使政府投资公司参与收益的分配；在项目特许期结束后，PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。
该模式的优点是：通过项目的分拆，可以降低政府财政资金压力，吸引社会资金，分散并降低出资各方的风险。在引入社会资金的同时带来规范管理和专业经营，比较有效地建立了地铁项目的市场化收益机制。
3国内PPP投融资模式的建议
针对以上轨道交通PPP投融资模式存在的问题，提出以下建议：
（1）城市轨道交通建设为沿线物业带来巨大的升值开发空间，为了缓解政府对轨道交通投资压力，加快城市轨道交通建设速度，应建立相应的机制将轨道交通带来的外部效益通过一定的方式估算出来，并运用到城市轨道交通建设运营中，即外部效应内部化。
（2）不断完善政府对PPP投融资模式下社会投资的补助制度，并从如允许投资者进行广告、商业及房地产开发等各种优惠政策吸引社会的多元化投资，使投资者真正感觉到有利可图，才能真正吸引民营企业投资。单纯的说不足部分由政府补贴，不利于特许经营公司的市场化运作，还容易造成政府与特许公司纠纷。
（3）国内PPP模式下政府投资普遍高于日本PPP模式下政府投资，低估了地铁的外部效益，因此需要对PPP投融资模式下民营企业的投资、收益加强监管，建立合理的受益者负担制度。
（4）采取一定的措施能够把地铁沿线的居住和商业增值进行回收，例如美国采取的是税收政策，而香港地铁在地铁建设之前就将沿线的土地转让给地铁公司，地铁公司对沿线的大多数商铺和写字楼只租不卖，这样因为地铁修建而带来的增值效益都能通过租金回收。
（5）为保障城市轨道交通成功实施PPP模式，政府及其公共部门与社会投资人都应该本着“双赢”或“多赢”的态度就城市轨道交通项目的风险分配进行谈判和协商。建立合理的城市轨道交通风险分配机制必须遵循“由对风险最有控制力的一方控制相应风险”的原则。在城市轨道交通建设中，社会投资人处在控制项目建设的最有利位置，应该承担建设风险。
（6）不断完善城市轨道交通与其他交通工具的接驳换乘，如地铁站附近一定设立与其接驳的公交，而大型的地铁站附近最好建立自行车停车场或者私家车停车位，方便换乘。
（7）为适应城市轨道交通快速发展的需要，国家及各地政府必须进一步完善政策体系，加大对社会资本进入该领域的政策支持力度。为此，各级政府要积极转变自身角色，打破政府垄断城市轨道交通建设的局面，鼓励有实力的社会投资人进入该领域，与政府公共部门（国有企业）一起加快城市轨道交通的建设。
（8）PPP模式的应用同样也需要法律法规体系的支持。城市轨道交通实施PPP融资模式实际是在一系列法规文件和合约的约束下运行的。
4结语
当前，我国中等城市正处于快速发展的初步阶段，普遍具有良好的社会、经济发展预期，远期城市规模必然有所突破，甚至跨越至特大城市的规模。借鉴国内大城市和特大城市的发展经验，在中等城市总规编制中，应当结合远期、远景发展预测和判断，有意识地加强对轨道交通系统规划的分析和研究；在充分论证轨道交通的必要性和可行性的基础上，从远期和远景发展需求出发，以控制和预留为主要手段，做好轨道交通系统网络的布局和安排，科学、有序地推动城市和公交系统的发展；根据城市空间拓展的不同特点制定相应的线网布局策略，明确交通系统与土地利用之间的互动关系，做好近、远期轨道交通系统的建设计划和公交衔接方案，使之既能引导城市空间的发展，又能满足远期大客流量的公交出行需求。总规划轨道交通系统规划的深度应当依据相关规划编制办法的要求，结合城市特色和对下层次规划指导的需要进行编制，真正落实土地利用与交通发展相协调的基本策略。
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（责任编辑高平）