盖青 张红
西北农林科技大学人文社会发展学院 陕西杨凌 712100
[摘要]城市社区建设是我国现代化建设的重要组成部分，也是受到各界专家学者关注的热点议题。目前，我国正处于社会转型的关键时期，城市社区建设也由于社会的快速变迁面临一定的挑战。对城市社区建设的社会政策进行分析有利于把握政府进行社区建设的主导方针，并找出影响当前社区政策的制约因素。本文从社会工作的赋权视角出发，针对社区政策存在的问题对社区政策的制定、执行等各方面提出相应的建议与对策，发挥社会工作专业知识在社区建设的作用。
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关键词 ]城市社区建设；社会政策；赋权
一、引言
城市社区是居住在一定区域的社会共同体,相对于农村社区来说，城市社区是一种经济规模大、人口密度高的非农产业活动在一定地域空间的集聚形式。城市社区的建设与发展，不仅关系到人们日常生活水平的高低，还与经济发展、社会控制有以及城镇化的推进有着密切的联系。因此，城市社区的建设问题成为社会各界专家、学者极为专注的一大问题。近年来，国家相继出台了一系列的社会政策，这些社会政策为城市社区的发展起到了积极的引导作用，同时也为城市社区的建设与发展提供了多种可能路径。但是随着城镇化的水平的不断提高、人口流动的不断加快以及城市空间的剧烈变化，当前已有的城市社区建设的相关政策尚且存在很多矛盾，不能解决转型社会时期城市社区的面临的诸多问题。由此可见，对当前城市社区建设的社会政策进行分析，找出其中的症结并加以改革和完善，以此来促进城市社区的健康稳步发展是我们首先需要解决的问题。本文从社会工作的视角出发，对现有城市建设相关社会政策进行梳理，运用赋权理论对我国城市社区建设的社会政策进行深入分析。
二、城市社区建设的社会政策发展历程
伴随着城市社区建设理论的发展与我国国情的反复变化，政府所出台的城市社区建设的社会政策不断进行优化和改革。建国初，我国政府就对城市社区建设建立了政策扶植。这是一个不断摸索、实践、改变、创新的过程。在这个过程中面临了很多挑战，但整体的社会政策是在不断提升，并积极响应社会需求的。从“街居”制的产生，到“单位-街居制”的尝试，再到社区服务这一应急性措施的提出，党和国家认识到，现有的城市社区功能仍然不能满足基层社会发展的需要，因此有必要重新开展新的措施。1991年5月，民政部号召居委会、街道办事处等系统开展了一系列工作，我国的多数城市和地区都积极响应这一号召。1996年3月18日，江泽民提出“要大力加强社区建设”，这代表着中国社区建设发展过程中的一个重要里程碑。1998年，政府机构进行改革，“基层政权与社区建设司”取代了“基层政权建设司”，民政部也由此具有了“指导社区服务管理工作，推动社区建设”功能。1999年，在民政部的主持下，社区建设实验区工作座谈会在南京顺利召开，在此次会议上，北京市西城区等11个城区被确定为“城市社区建设实验区”，由此拉开了国家级社区建设实验区建设的帷幕。2000年11月，中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，标志着我国城市社区建设开创了一个新的局面。中办发2000[23]号文件的发布标志着我国全面城市社区建设的开始，到2010年，全面城市社区建设已历经了十年，在这十年中，各地区城市社区在建设道路上不断进行探索与实验，取得了优秀的成果，积累了很多宝贵经验。尤其是近年来，我国城镇化水平显著提高，城市居民比例较以往明显增加。但人口流动的不断加快，以及城市空间的剧烈变化，使得城市社区建设面临了很多困难和挑战，现有的社区政策已逐渐不能适应快速变迁的城市社会发展，由此引发了诸多矛盾和问题。
三、城市社区建设的社会政策之不足
（一）政策制定主体单一化
目前政府在社区建设政策的制定过程中存在政策决策主体单一化的问题。随着城市化的日益发展，城乡人口流动的加快，城市社区的主体日益变得多元化，不再像之前城市社区仅由城市居民组成。现在的城市社区涌入了很多新的社区群体，如失地农民、农民工、外来务工人员等。这些不同背景的人群集中居住在一个社区时，由于其思想观念、行为习惯、利益诉求的不一致，往往会引发矛盾和冲突。虽然部分社区安排了社区冲突调解人员，但是由于矛盾的复杂性，往往难以得到让各方满意的协调结果。目前政府制定政策时呈现出科层化的特征，社区成员无法参与政策的制定，政策往往由政府人员或相关专家单方面决定，他们往往从社会管理的宏观层面出发，或者运用所学的理论知识确定政策目标。使其难以真正了解当前社区的实际情况和产生的问题，难以及时洞察社区不同主体成员之间存在的矛盾和不同的利益诉求，因此制定出来的决策就不能真正解决社区存在的问题，不能满足社区主体的要求，也不能协调不同主体之间的利益纷争关系有时甚至会成为社区成员不和的导火索从而阻碍了社区凝聚力的提升和社区建设的进一步发展。
（二）社区政策目标存在偏差
为了推进城市社区建设的快速发展，国家出台了大量的社会政策来改善社区环境、稳定社区秩序、解决社区问题。但是从已有的社区社会政策来看，它们往往与当前城市社区建设的实际需要存在偏差。这不仅是因为政策制定者的单一化，而且还在于这些社区的居民本身缺乏参与社区建设的意识，他们往往只关注于自身或个人家庭的发展而忽视整个社区的建设与发展。目前很多地方政府已经建立了社区政策居民提议、反映机制，力图开辟多种途径让居民有机会参与到社区建设的实践中。但是从实际情况来看，参与社区建设的社区居民实际很少。居民不仅没有参与社区政策的提议，就算社区出现了较为明显的问题，社区居民也只是抱怨重重却不愿向政府和有关部门反映问题。在政策制定与完善上，政府和居民缺乏良好的沟通，由此导致的后果是，确立的政策目标没有反映出社区居民的实际需求。很多社区政策都是打着“服务人民”的口号，但实则仅起到了表现当政官员工作效绩的作用，对于解决社区问题、服务社区居民却无大益处。因此，我们能够看到很多城市社区都建设了诸如健身中心、图书馆等场所，这些公共设施的建立固然能够起到国家号召的“增强居民身体素质、提升居民综合能力”的作用。但是实际上，在建有很多公共休闲设施的小区，其基本的设施建设却不完善，甚至存在环境差、治安乱、交通不便等问题。政府根据制定的社区政策，花大量的人力、物力和财力投入对社区的“修饰”当中，表面上有利于居民利益的满足，但却没有解决居民面对的问题。
（三）政策执行效率低
社区自治是基层社会治理的一种形式，是社区居民通过一定的组织形式依法享有的自主管理社区事物的权利及其实践过程[1]。城市社区的建设很好地落实和运用了“社区自治”的理念。社区管理与服务中心是当前城市社区不可或缺的组成部分，也是执行社区建设政策的重要执行部门。但是由于社区管理与服务部门的组成人员大多从社区居民中选出，而又因为其工作环境简陋、社会认可度低、薪金待遇较差等原因，这些社区政策的执行人员往往是一些年老体衰者或是学历低、能力差的失业者。他们难以胜任维护社区稳定、保障人员利益、协调社区资源的任务，因此导致了社区政策执行效率偏低的问题。
四、赋权视角下发展性城市社区建设政策的构建
Solomon提出“赋权过程就是“减少无权感”的过程，方法是通过发掘“无权的一群”的权力障碍，协助他们消除非直接权力障碍的效果与直接权利障碍的运作。把赋权理论运用到城市社区建设的政策构建，就是指在政策主体的选取、政策目标的确立、政策手段的实施等过程中放权于民，让更多的人参与到社区政策的制定；从社区居民的实际需要出发，确立政策目标；安排专业的社区管理与服务人才，提升社区的建设发展效率。以此来改善政府独揽政策制定、执行大权的局面，增强城市居民建设社区的吸引力和效力，促进城市社区建设政策的完善。
（一）决策赋权：建立多元主体参与模式
毋庸置疑的是，政府是社区政策制定的掌舵者[2]，在政策制定过程中始终扮演着重要角色。但政府却不应该是政策制定的唯一参与者，开展多元参与的决策制定模式是避免政策制定科层化问题的有效途径。在确立或拟定社区政策之前，应根据当地的实际情况，确定社区类型并给每个社区分配一定的参与名额。政策制定过程中，由政府主导，各社区代表共同参与反映社区问题，提供建设意见。政府在了解社区问题的基础上拟定社区政策，再与社区代表不断进行修改、完善，直至社区政策制定的最终完成。
（二）心理赋权：增强社区居民的参与意识
随着社会的进一步发展，尽管社区居民的参与能力与民主意识有所增长，但仍没有真正实现社区自治的理想目标，因而在一定程度上阻碍了社区建设的进一步发展。意识赋权是指加强对社区居民的教育和指导，通过开展社区活动、培训等方式，让社区居民充分认识到社区建设与个人利益息息相关，了解社区发展对个人、家庭生活产生的影响；学习社区建设、政策制定的相关知识；从而提高他们参与社区建设的主动性和积极性，提升他们参与社区建设的能力与创造性。居民的参与意识的提升不仅有利于社区政策的制定和完善，还能够促成有效的社会物资交换网和信息交流网，促进社区内成员间的沟通与信任[3]。
（三）执行赋权：提升政策执行者的整体素质
社区内的管理人员是凝聚社区力量、带领社区发展的关键人物，也是传递政策精神、落实社区政策的政策执行者。目前社区的组织管理与服务人员往往由社区居民自愿担任，人员安排具有随意性。为了保障社区政策的有效执行，提高社区管理者的综合素质成为关键。为此，应该改进人员选取模式，出台相关的人员安排政策；设立相应的人才考核机制；开展社区管理培训；提高社区管理人员的待遇，以此来改进社区政策执行人员老龄化、学历低、能力差、缺乏权威等问题，促进社区政策的进一步落实和执行效率的提高。
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参考文献
[1]陆小成.公共政策执行过程中的社区自治探究[J].湖南工程学院学报,2004.6.
[2]丁煌.西方行政学说史[M].湖北:武汉大学出版社,2002.4:7.
[3]孙九霞.赋权理论与旅游社区能力建设[J].旅游学刊,2008.9.