李书雅
武汉大学政治与公共管理学院
[摘要]近年来由于对“三公”经费缺乏有效监督，信息不对称和利益失衡使“三公经费”控制十分困难，出现了诸如公开不透明、浪费屡禁不止、隐形支出难统计的问题。基于委托代理理论分析，可以从提高公务员薪资、提高公开的广度深度、完善“三公”经费管理制度、建立绩效考核体系、健全监督制度等方面来加以改善。以委托代理理论为视角研究，对认清和解决“‘三公’经费控制难”的问题有十分重要的意义。
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关键词 ]“三公经费”；委托代理理论；“经济人”
近几年来，“三公”经费的使用问题受到了各个方面的高度关注，国务院办公厅印发的《2014年政府信息公开工作要点》再次要求“加大‘三公经费’的公开力度，要求更加细化地说明公务出国境团组数及人数，公务用车购置数及拥有量和国内公务接待的有关情况”。“三公”经费公开的目的是为了减少“三公”经费使用过程中的浪费问题、控制“三公”经费的支出规模，但是尽管如此目前“三公”经费的控制仍不尽如人意。“三公”经费滥用的问题其实也是一种委托代理机制失灵的现象。作为代理人的政府利用其信息优势和职务之便寻求自身利益最大化，而损害了委托人民众的利益，造成了“三公”经费浪费、规模无法控制等问题。因此，从委托代理理论浅析我国“三公”经费的控制现状、“控制难”的原因以及措施，对于深入了解“三公”经费控制中的问题和对其有效治理有十分重要的意义。
一、我国“三公”经费的控制现状
“三公”经费是指财政拨款支出安排的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费这三项经费，而“三公”经费的控制是指严格控制其在财政预算总额中的规模和比例[1]。近年来由于利益失衡、信息不对称和缺乏有效监督使“三公”经费滥用问题严重，出现了诸如公款吃喝、公费旅游、公车私用等问题，浪费了大量的财政资金和公共资源。以公车为例，据国家发改委调研报告显示，公车使用存在个“三分之一”，即办公事占1/3，领导干部及亲属私用占1/3，司机私用占1/3。
基于这个背景，国家开始狠抓“三公”经费的公开和控制监管，使“三公”经费的支出基数有了显著降低。2010年国务院要求公开中央各部门的“三公经费”以来，按官方财政公开的数据统计，四年来，“三公经费”决算从2010年的94.7亿元降至2013年的71.54亿元，共减少23.16亿元。其中，车辆购置及运行费由61.69亿元降至42.53亿元，减少了19.16亿元，居三项之首。但是我国的“三公”经费控制仍处于初级阶段，存在着许多的问题。
第一，“三公”经费的公开仍不透明。从《2013中国财政透明度报告》中可以看出仍有14 个省份未公开“三公”经费，并且公开的往往是上千万、上亿级别的大数，而缺乏细化精确的小数，没有细化精确到具体的花费项目，也没有说明花费的具体目的。与“三公”经费配套的一些基本参照数据，如部门人员数量等，也没有进一步细化公开。“三公”经费的公开越模糊，政府部门对于“三公”经费的使用就越自由越不受限制，控制其规模就越难。
第二，“三公”经费的浪费现象仍十分严重。目前公务接待的开支名目多、数额大，包含内容却并不清楚；打着出国学习考察，参加培训、会议的口号进行公费旅游为干部谋取福利的现象十分突出；单位违法超编、超购车辆，公车私用的行为也无法杜绝，据国家发改委统计：行政单位的公车每万里运行成本是社会运营车的5~6倍，而使用效率仅为社会运营车的1/5至1/6，浪费现象不可谓不严重。
第三，“三公”经费的隐形支出难以统计。“三公”经费支出常常被变通为其他支出，或是向下级单位或者其他单位摊派、转嫁，或是将预算外收入用于“三公”消费。这种隐形支出就使得“三公”经费的实际支出难以考察，“三公”经费的总体支出数额无法确定，“三公”经费的控制自然也就无法实现了。
二、“三公”经费难以控制的原因——基于委托代理理论分析
在学术界普遍看来，委托代理理论遵循的是以“经济人”假设为核心的新古典经济学研究模式，以两个基本假设——委托人和代理人之间的利益冲突、信息不对称为前提。在这种假设下，代理人便可能会利用自己掌握的信息优势，将自己的利益置于委托人之上，即可能产生代理问题。而由于代理问题的存在，委托人就有必要建立一套有效的制衡机制来约束和激励代理人，避免代理问题的发生，提高代理效率。
造成“三公”经费控制困难的原因有许多，本文基于委托代理理论分析，主要有：
第一，政府工作人员也是“经济人”。委托代理理论认为政府是由活动在政治市场上的独立经济人组成的，他们对公共权力的获取和行使并不是以放弃自身利益需求为前提的。以利益为根本出发点，自利行为为准则的政府工作人员，一旦其遵守法律的理性被这种经济人本质打败，自利现象就会出现[2]。长期以来，我国公务员实行低工资高福利的工资待遇制度，工资水平过低就容易导致部分公职人员滥用权力，以权谋私，使“三公消费”支出增加。
第二，政府和公众之间信息不对称。委托代理理论认为只要公共权力代理人即政府是信息优势者，且本性中又包含有自私自利的成分，那么，他就有可能利用其信息优势谋取私利。现实中官员往往为了自身利益，找各种借口隐藏信息，即使公开信息也是“形式重于实质”，对公众缺乏坦诚的态度与透明的行动[3]。“三公”经费越模糊，政府从中可获取的利益就越大，因此政府往往对利用其信息优势地位不愿意公开“三公”经费每笔支出的具体金额和使用用途，其数据究竟是高是低，是否合理，这些公众都很难判断鉴别。这种信息不对称就给了政府“暗箱”操作、以权谋私的可能性，也使“三公”经费不能得到很好的控制。
第三，监督机制不完善。就目前看来，行政事业单位的监督主体多，但其之间缺乏整合，监督的合力较弱，没有形成疏而不漏的监督网络，存在大量虚监漏监的问题，容易出现模糊的公务消费。现在“三公”经费的来源除了每年人大审议的经费之外，还有些是来源于预算外资金，这些资金难以监管。而且“三公”经费常常分散在预算科目的各项支出中，内容和范围也界定不清，支出随意性较大，民众也没有足够的依据对公开的数据进行对比分析，不能充分发挥社会监督作用。
三、建议：如何有效控制“三公”经费
在委托代理理论看来，由于最终代理人——官员是自利倾向的，并且作为委托人的民众和作为代理人的政府之间信息并不对称，不易进行监督，所以极易导致委托代理机制失灵。“三公”经费控制难的问题其实也是一种委托代理机制失灵，需要我们从委托代理理论的视角寻找解决的途径。
第一，适当提高公务员工资水平，推行“阳光工资”。相对于国内其他行业和国外公务员，我国公务员的收入水平偏低。“经济人”假设认为公务员首先考虑的会是个人的物质生活状况，注意的是自己的工资水平和福利待遇，然后才是公共利益[4]。逐步提高公务员的工资性收入，把各种津贴、补贴、奖金等“隐形收入”显性化，可以一定程度上增加公务员的社会公平感，减少其不良公务消费的动机。
第二，完善“三公”经费管理制度，打破信息不对称。首先，应该制定完善的“三公”经费使用标准，对公务接待的含义标准、公车配置的标准和公务出国方面的规定都作严格的规定，并且在网上公示[5]。其次，在“三公”经费预算制度上，应该加强对预算外资金的管理，将“三公”经费纳入基本预算，预算的项目也应该更加细化可操作。最后，在“三公”经费的审批制度上，应该将“三公”经费预算公开、社会反馈意见搜集、政府回应及修改预算等工作前置到预算审批之前，更好地让公共了解经费的支出并建立公民政府双向沟通机制，打破信息不对称局面。
第三，“三公”经费的公开应更细更全，透明度亟需提高。政府收入和支出都与人民息息相关，政府有义务让人民了解他们委托政府管理的公共资金是从什么渠道获得又有什么用途，这种安排和使用结果是否合理。以美国为例，它的联邦总务局每个财年都会将联邦政府的公车使用情况（公车的数量、车型、单位使用成本）公布在网上，供公众随时查阅和对比分析。我国政府也应统一规范“三公”经费公开的途径、形式和标准，提高公开的深度、广度，使“三公”经费的公开更加精确完整，让百姓们能够看到“小账”、“细账”。这不仅是对人民权利的保障，让民众充分参与到政府权力行使的过程中，还有利于民众行使委托人权力监督政府，约束政府行为。
第四，建立“三公”经费绩效考核体系，实行问责制。“三公”经费的控制除了继续加大公开力度，还必须要进行事后评估考核，加强责任追究。首先，审计部门要不定期的对“三公经费”支出情况进行审计，特别是针对支出规模大的单位，并提出审计意见。在“三公”经费决算公开之前，应审计“三公”经费支出的准确性、真实性、合法性和合理性，以便民众和媒体更好地监督。其次，还应把“三公”经费的使用纳入政府绩效考核体系，对不按法定要求公开“三公”经费使用情况的部门的负责人问责，加大对违规单位的处罚力度[6]。最后，还应把“三公”经费的情况与公务员的个人年终绩效评估挂钩，奖优惩劣，约束公务员平时的公务浪费行为[7]。
第五，健全“三公”经费监督体系，提高监督水平。首先，要充分发挥人大在“三公”经费预、决算中的监督作用。在审批“三公”经费预算时要进行事前监督，“三公”经费只能从本单位的基本支出预算中支出，不得从其他渠道支付，对“三公”经费决算的审议也要认真负责，以做好事后监督。其次，要发挥纪检监察部门的作用，对违法使用“三公经费”的政府进行审查，以保障“三公经费”管理的有序性。最后，要重视群众和媒体的监督，在香港，公务接待要上报宾客名单、宴请理由、预计消费和人均消费等信息，以供民众有效监督，形成透明的监督机制[8]。“三公”经费预算的公开要细化到“项”上，让民众一看就懂，便于公民监督。
五、结语
本文基于委托代理理论，浅析了我国“三公”经费的控制现状、造成“三公”经费控制不易的原因和更好实施“三公”经费管理的建议。但文章仅从提高薪资、公开透明、管理制度、绩效体系、民主监督等方面进行了研究，要控制“三公”经费，还有许多亟待解决的问题，如“三公”经费的预算体系建设、精简机构数量和在编人数等。“三公”经费的控制是现在国家建设廉洁高效政府的要求，对于提升政府的诚信力和社会形象也具有非常重要的现实意义，政府单位应该充分认识到其重要性，认真执行国家有关“三公”经费的规定，努力控制“三公”经费规模。
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参考文献
[1]田冠军.“三公”经费的控制与审计探讨[J].审计研究,2014(04):74-78
[2]谭鑫.浅析我国腐败问题的成因及治理——以公共选择理论为分析视角[J].法制与社会,2013(02):185-186
[3]王育红.浅议“三公经费”消费的治理[J].中国外资,2013(10):130-131
[4]郑永兰,潘晨光.由“高薪养廉”谈我国公务员物质激励的必要性[J].南京理工大学学报(社会科学版),2007(01)
[5]郑璇.我国“三公”经费公开的现状、问题与对策建议[J].学理论,2013(16):54-56
[6]胡颖喆.公共预算作用下的“三公”经费控制探讨[J].行政事业资产与财务,2013(4): 32-33.
[7]许志勇.浅析已公开的“三公经费”[J].时代金融,2013(26)
[8]刘新凯.我国政府“三公”消费规范性研究[D].天津师范大学,2012:24