田媛媛
（兰州大学 法学院，甘肃 兰州 730000）
摘 要：当前，我国农村土地产权的主体在法律规定上存在不明晰、交叉等问题，影响了农村土地资源的有效配置。综合分析发现，对土地资源配置的实质上是对土地资源利用权的重新分配，应当在现有条件下加大对以土地承包经营权为重点的土地使用权的改革。这样既可以避免在改革中遇到成本高、阻力大、矛盾易激化等问题，又解决了农村土地产权中以利用权为中心的资源配置问题。
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关键词 ：农村土地产权；法律经济学；资源配置
中图分类号：D922.3；D923.2 文献标识码：A文章编号：1673-2596（2015）07-0058-03
一、农村土地产权及法律经济学
产权是指经济所有制的法律表现形式，在法律中则定义为所有权，包含对所有物的占有、使用、收益和处分等一系列的权能[1]。显然，农村土地产权便是我国法律对土地这一特定对象规定的占有、使用、收益和处分等一系列权利的总和。我国相关法律规定：我国的农村土地所有权归属于国家或者集体。但国家或集体，他们人的集合体，其自身实际操作所有权的能力显然不足，这势必影响社会经济的发展。正是基于此种历史经验，《土地管理法》第九条和第十四条将我国土地利用分为两部分：国有土地的非农使用和农村土地的农业生产使用。这就明确了农村地区土地的真正利用主体为广大农民群众，他们享有并有权行使土地承包经营权。实行农村土地承包经营制的目的是为了提高土地的利用效率并保障农民的基本生活[2]。将土地利用由完全的国家或集体主导转变为农民自主经营，增强了农民利用土地的自主性和积极性，提高了土地利用的效率，同时也为农民的基本生活提供了保障。然而，随着我国经济的不断发展，生产力水平的不断提高，尤其是农业生产力水平的大幅度提高，以及满足农村他产业发展的需要，探索土地利用新出路已成必然。此时所有权与利用权的不一致便会导致对利益争夺的冲突，作为理性的市场主体，无论哪一方都不会放弃获得收益的权利，问题产生不可避免。产权问题的相关法律规定不明晰，所有权与利用权利的分离恰恰是我国的土地资源的问题的起点，在现实生活中围绕土地产权发生的社会问题日益凸显。
许多学者注重从注释法学派概念法学的研究方法出发来研究土地产权，但这是一种偏离实践的方法，过分强调法律本身的逻辑结构，排除了经验和实证在法律研究中重要作用。而法律经济学则别具一格，它可以回答法律规则的两个基本问题：实证性和规范性。法律经济学把二者结合起来，分析法律规制对行为的影响以及法律规则的社会欲求，通过科学的的设计来达到希望达到的目的。农村土地产权是财产法重要的组成部分，将农村土地产权的研究建立在法律经济学的基础之上理所当然，也是实至名归的。运用法律经济学方法，对我国农村土地产权做出分析，可以避免一些重大的法律失误，解决土地使用的法律瓶颈问题。
二、农村土地产权的法律经济学诠释
法律经济学对财产法相关制度的研究方法主要有：第一，分析财产制度本身是否符合经济效率；第二，如何促进资源向效率更高的的使用方式转移[3]。因此，要从法律经济学的视角来研究农村土地产权，首先必须清楚我国当前农村土地产权现状以及其是否符合最佳经济效率设计。同时，为了适应我国经济发展的需要，为了更好地优化土地资源的配置，提高土地在经济发展中的效益，我们需要探索最佳的配置方式。
由于土地自身的稀缺性，作为理性的经济主体为追求其利益的最大化，对土地资源的竞争就在所难免。激烈的市场竞争，必然导致交易的产生并引发土地资源的重新配置。交易是制度的运行单位，制度设计的出发点是为了减少交易费用[4]。而且随着经济的发展，各个产业也蓬勃发展，第一、第二、第三产业都对土地产生了巨大的需求，土地资源配置的竞争也愈发激烈，这也是土地产权问题凸显的重要原因。在农村土地资源配置的相关制度中，农村土地产权制度的重要性最为突出，因为它直接决定着交易成本的高低。交易成本低的土地产权设计会吸引更多的社会主体参与市场的竞争，同时这种竞争会把最优配置方式筛选出来，促进土地资源社会经济效益的最大化。在这样的条件下形成的资源配置是符合卡尔多-希克斯标准的，甚至在一定程度上更加接近帕累托最优[5]。
财产规则和责任规则是财产法中对财产保护所遵循的基本原则，对土地产权的保护也应当遵循这两种原则[6]。在财产规则的保护下，法律对初始的权利进行划分界定后，一般是通过市场，在尊重权利人的意愿的前提下，交易双方基于一致的意思表示形成自愿交易。如果交易方无法就交易的产权达成一致意见，权利人有权终止交易的进行。因此，可以看出，这是一种以自由让渡为交易条件的产权转让。这种方式旨在遵循权利人自身的意志来保护其自身的合法权益，给与权利持有人足够的尊重。与财产规则相对的责任规则，它不以自由让渡为交易条件，只是在法律对初始权利进行界定后，若权利受到侵害，即可要求侵害方给与适当的赔偿。然而赔偿的数额则以客观市场价格作为依据，排除了权利人的主观因素，大多情况下并不一定是权利人所期待的。因为在市场交易中有时会存在卖方垄断的情形，卖方或者出于要挟亦或出于心理因素，对权利物有过高的期许，这就会导致交易成本的增加，不利于有效的市场资源配置的形成。这两种保护原则在土地产权的保护上各有优势：前者有利于土地产权人权利的保护，有利于土地资源有效率的配置；而后者则有利于消除交易中的阻碍因素，降低交易成本。在我国农村土地产权的保护中，应当注意两种原则之间的协调使用，从而达到效率与公平的有机统一。
我国农村土地除法律另有规定外，是不允许直接进入非农领域配置的，这与我国土地产权制度的基础有着密切的关联。对于非农土地市场的需求，政府以自身为主导，通过征收的方式获取土地，再通过与需求方之间进行交易来达到目的。但是我国相关法律又规定我国农民的土地承包经营权可以转让，但受让方不得改变土地的用途[7]。因此，当前我国农村土地的交易有两种命运：收归国有转向非农领域和转向其他经营主体继续进行农业生产。我国主要是基于计划经济历史传统的影响、国家土地规划和宏观调控的影响以及对公共粮食安全的考虑等确定农村土地的利用形式。这样的制度设计有其合理性且符合国际惯例。然而，在具体实施的过程中，国家征收往往采取的是责任财产原则，这对于农村土地产权的保护十分不利。因为行政权力挤压原本属于市场调节的领域，降低了配置效益。而且从这个过程中，我们很容易看出政府无形中成为了利益相关方，让利益相关方进行相关的规则的制定，很难避免权力寻租的发生。寻租的结果便是损害了社会效率，权力成为个别利益集团的获利工具。而我国法律之所以这么规定并在现实中实施，便是源于农村土地产权制度的设计上的模糊性，其代价便是对农民的土地承包经营权的漠视和保护不力[8]。
三、农村土地权产权的问题的经济学分析
（一）产权不明晰的经济学分析
土地是一切物质财富的源泉，中国改革开放之所以能够如此成功，土地资源做出了极其重要的贡献。然而，这种贡献却建立在土地权利者权利牺牲的基础上。很多学者归纳我国的土地政策为“有意识的制度模糊”，农村土地产权的设计者将原本清晰地产权隐藏在分散的模棱两可法律的条文之中[9]。改革开放初期，市场经济机制还没能完全苏醒，过分强调土地的产权，会在无形中增加土地交易的谈判成本，通过国家主导完成土地配置，就降低了交易的成本，弥补了初期市场机制不足的缺陷，从而提高了土地配置的效率，促进了经济的发展。而且正是基于这种模糊的产权制度设计，为国家进行土地配置的干预管理提供了法律基础。比如国家选择责任原则对农民的土地承包经营权进行保护，如果所有的主体都参与市场的谈判，无形中增加谈判的成本，延长土地配置的周期，降低配置的效率。而且土地本身所具有的不可移动的自然属性又会在无形中形成卖方垄断，获取不正当的利益。但是政府通过征收的手段，简化了中间的一系列的程序，取代市场中自发的无效率谈判行为，实现了降低交易成本，追求社会效益最大化的目的。制度的不确定性是制度运行的润滑剂，这对于刚改革开放的中国是有好处的，避免了许多社会冲突。
但是，随着社会的不断发展，公平成为当前社会所追求的基本价值取向，模糊产权导致的社会不公问题亟待解决。强者取胜就是模糊产权的结果，当出现土地权益争议时，需要国家出面做出评判，而模糊产权的设计便会导致国家消极评判，使强者获得有利地位。另外，我们所不能忽视的便是模糊产权的外部性，上述问题是模糊产权的直接结果。国家作为利益相关方，手中掌握土地配置的权利，就很难避免其寻租行为。土地配置过程中所产生的增值财富很大程度上被政府、官员或者开发商攫取，形成相关的利益集团。但是随着土地价值的膨胀，农民自身也逐渐意识到自身利益受到侵害，对土地利益的诉求也越来越高，加上贫富差距的进一步扩大，社会矛盾日益凸显。这种寻租行为本身是不符合经济学的效率原则的，所产生的后果必然阻碍社会的进步。另外，从经济学产权的观点来看，这种产权设计降低了政府在获取土地时的成本，在这样的条件下所形成的土地资源的配置无疑会扩大政府主导的成分，这就挤占了市场支配的空间。同时，由于土地的真正价值在这一过程中被行政行为所掩盖，便会低估土地的市场价值，造成土地资源配置的浪费。这些都违反了模糊制度设计的初衷，影响了土地资源的配置与利用，因此农村土地产权改革势在必行。
（二）农村土地产权改革的经济学分析
我国的当前的土地产权制度存在诸多弊端，的确对当前农村土地产权制度进一步讨论。土地被利用才能发挥土地的最大权能，我国对农民对土地享有土地承包经营权，即土地的使用权能。我们所探讨的对土地重新配置其实就是对土地利用权的重新配置。有学者提出用利用权代替使用权，因为使用权是所有权的一部分，让使用权和使所有权并列，更能突显其与传统的差异区别[10]。所以，农村土地产权改革的方向应当是把土地的利用权落到实处，同时对政府所有权进行限制。所有权属于绝对权，对其限制是否合理？国家和集体作为一个虚拟的主体，其本身不具备直接行使权力的能力，再者其已经把农村土地的利用权划归给农民，所以国家的所有权有点名不副实了。我国是社会主义国家，实行生产资料的公有制，因此把土地的利用权落实到农民自身并无不妥。另外，在物权法上还存在永益物权的法律制度。这样使得土地利用权由政府为主导转向市场为指导，通过自由谈判实现资源配置。当前我国市场机制已趋于完善，加之产业的多样化、规模化，不同产业不同的规模有着不同成本和报酬，由市场配置无疑是最好的选择。
对国家或集体的所有权进行限制，有助于防止政府觊觎土地增值的巨大收益，滥用征收权力，造成大量土地资源的浪费和权利寻租[11]。所以政府在这个过程中应当遵循公平赔偿原则，其最简单的经济学解释就是，能预防政府过度使用占用权。而公平原则则需要排除特权，需要遵循财产原则的财产保护原则。所以选择对国家权利的限制，让市场机制充分发挥作用十分必要。但是我们也要清醒地认识到，不能盲目排除国家在这个过程的重要作用。作为市场的主体，如果直接让权力配置双方自由配置，他们就会追求自身的利益最大化，也许会回归之前的老问题：卖方垄断。而且土地资源作为国家调控经济运行的重要工具，完全的市场化，并不是实现国家整体的经济收益的最佳选择，因为市场会出现失灵，此时的政府介入能够起到规范市场秩序的作用。
土地产权改变理论已经提出很多年了，但进程却十分缓慢，我们不难看出各方主体之间的博弈，也可以预知要想彻底改变的现行的土地产权所要花费的精力和成本。所以完全改变似乎并不是一个完美的选择。综合考量我们发现，在尊重现实基础上对农村土地产权进行完善也许是一个更好的选择。所以在落实土地承包经营权的基础上，土地资源的配置由政府主导转向市场，提高配置的效率，对农民的土地承包经营权坚持财产原则与责任原则相结合。在财产原则的基础上，充分发挥市场的作用，同时兼顾责任原则，排除影响资源配置不利的因素。但这必须以规范政府的行为为前提，同时把政府定位为服务型政府，不参与利益的分配，减少政府的利益欲求，降低改革的阻力，防止改革后出现新的问题。
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（责任编辑 徐阳）