文／刘强
顶层设计：以立案登记制取代立案审查制
2014年10月23日，十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中特别指出，要改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。这是党的文件第一次全面明确地提出要改革我国法院的立案制度，推进法院立案制度的设计更加科学和合理。立案登记制改革对于充分保障当事人诉讼权利，从制度上解决人民群众反映的“立案难”问题，推动建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，建设中国特色社会主义法治体系，促进中国法治建设和人权保障事业具有重要意义。
2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。4月15日，最高人民法院发布了该意见，自5月1日起施行。意见的主要内容包括：立案登记制改革的指导思想、—登记立案范围、登记立案程序、健全配套机制、制裁违法滥诉、切实加强立案监督等六个方面。最高人民法院在回应媒体有关立案登记制的提问时指出：第一，对符合法律规定的起诉、自诉和申请，一律接收诉状，当场登记立案；第二，对提交的材料不符合形式要件的，及时释明，以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限；第三，对在法律规定期限内无法判定的，应当先行立案；第四，对不符合法律规定的，应当依法裁决不予受理或者不予立案，并载明理由，当事人不服的，可以提起上诉或者申请复议，禁止不收材料、不予答复、不出具法律文书；第五，强化责任追究，对有案不立、拖延立案、人为控制立案、“年底不立案”、干扰依法立案等违法行为，依法依纪严肃追究有关责任人员和主管领导责任。
制度博弈：立案审查制的存废之争
长期以来，我国法院实行立案审查制，立案审查制主要是指当事人向法院提起诉讼时，法院对诉讼要件要进行实质审查后决定是否受理。法院审查的内容包括原告是否是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；，是否有明确的被告；是否有具体的诉讼请求和事实、理由；是否属于人民法院受理案件的范围和受诉人民法院管辖等四个硬性条件。从司法实践来看，起诉条件设定过高，用词模糊，弹性极大，只要有一项不符，法院就可能拒收诉状。由于普通公民在很多情况下并不能同时满足上述四个条件，以至于很多案件无法被法院立案，法院作为解决争端最后一道屏障的作用无法发挥，法院自己给自己造成了一种有案不立、有诉不理的困境，司法公信力受到民众质疑。
2004年11月21日，中国东方航空云南公司一架CRJ-200机型飞机，执行包头飞往上海的航班任务，在包头机场附近坠毁，造成55人遇难，直接经济损失高达1.8亿元。经过调查，国家安全生产监督管理总局、监察部于当年12月公布了此次空难的事故原因，调查组认定此次事故系因起飞前没有对飞机进行除霜，致使机翼污染，使机翼失速临界迎角减小，当飞机离地不到一分钟时，在没有出现警告的情况下失速，飞行员未能从失速中改变状态，直至飞机坠毁。东航公司对这起事故的发生负有一定的领导和管理责任。此后，32位遇难者家属因不满每人获赔21.1万元的数额先后多次到法院请求立案，法院先后以对此案无管辖权，原告没有证据证明飞机制造商有过错而导致空难为由拒绝立案，直到2009年8月10日，迫于舆论压力，北京市第二中级人民法院才正式受理。
在理论界中，立案审查制的存废之争一直存在。2005年，《人民法院报》在《理论与实践周刊》上，先后刊登了理论界与实务界的文章，围绕法院立案审查制度的存废等问题展开针锋相对的讨论。有的学者建议在立案审查制的框架内进行改革完善，因为一旦放开立案审查，有可能导致恶意诉讼、虚假诉讼大量出现，对司法资源造成浪费。有的学者则建议采用英美法系国家中的立案登记制，大开诉讼之门，保障当事人的诉权。极力推崇立案登记制的江伟教授早在2003年便在《民事诉讼法》修改专家建议稿中提出过该观点： “当事人向人民法院提起诉讼，人民法院应当立案登记。人民法院不得拒收当事人的起诉状。当事人将起诉状提交人民法院之时，期间开始计算，并发生诉讼时效中断的效力。”
立案登记制是指法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对。除了法律规定不予登记立案的情形外，当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证。起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当场登记立案。与立案审查制相比较，两者的区别一是诉讼起点不同：立案审查制下，诉讼起点是法院决定立案时；立案登记制下，诉状提交给法院时，诉讼就开始了。二是立案条件不同：立案审查制下，各级法院对当事人起诉能否立案的审查尺度存在标准不一的问题；立案登记制下，当事人只要提供符合形式要件的诉状，法院应当一律接收，并在规定期限内依法处理。三是对当事人起诉权的保障不同：立案登记制下，法院一律接收诉状，当事人依法无障碍行使诉权，体现了对当事人起诉权的充分保护。
美国是比较典型的实施立案登记制的国家。《美国联邦民事诉讼规则》第3条明确规定：“民事诉讼从原告向法院提交起诉状时开始。”当事人向法院提交的诉状交由法院的书记官进行格式审查，书记官的职责就是找出其中的错误，以便律师进行纠正。《联邦民事诉讼规则》第5条第5款规定： “书记官不得仅因当事人所提交的文件不符合本规则或者地方法院规则或习惯的要求而拒绝接受提交的文件。”美国法院的立案审查由书记员进行，但这种审查也仅是一种程序审查而非实质审查。
在德国的民事诉讼法中，对诉状审查的内容只要包含了要载明提出请求的原因和一定的申请就可以立案。至于具体哪些是事实，并不要求当事人提供足以证明的材料。此外，德国法院对当事人资格的审查也不是实体性的，只要诉状里包含了法定的要件就可以提起诉讼或通过审议。法院将诉状送达被告后，诉讼系属就产生了，再不需要其他的受理程序。显然，德国对起诉条件的要求是非常宽松的，宽松的当事人资格审查制度体现了德国程序本位思想。在经过程序生成权利的制度中，最终体现的是对当事人主体地位的尊重。
立案登记制取代立案审查制是一种重视诉权的理性回归，意味着不管诉讼标的多小，当事人的纠纷是复杂还是简单，只要愿意通过诉讼的方式加以解决，到了法院就能依法立案，及时受理，并且加以审理裁判，使当事人的诉争问题能在法院得到公正的处理，而非出现诸如秋菊打官司那样“告状无门”的情况。理性看待：立案登记制的理念导向
在2015年5月1日行将正式实施立案登记制之际，笔者认为，对立案登记制的理解尚须厘清几个关键的问题：
一是立案登记并非无审查。人民法院受理的案件为“依法应该受理的案件”，也就是说，只有那些“依法应该受理的案件”才可以通过登记成为法院的案件。如何将“依法应该受理的案件”与“不该受理的案件”区别开来，显然需要法院依职权审查。“有案必立、有诉必理”是要求法院立“应立之案”，理“应理之诉”，对有悖法律规定的诉求，法院完全可以“案不立、诉不理”，这并不与立案登记制的理念相悖。比如日本法院对立案进行的审查也包括诉状是否具备必要的记载事项以及是否粘贴了依规所需的印花（相当于诉讼费），符合法定条件，诉讼进入审理程序，并将诉状副本送达被告。如果诉状未记载法定事项，且原告不在指定的期限补正其缺项，审判长则以命令驳回诉状。所以，即使实行立案登记制的国家，审查也是必不可少的一项工作。
二是立案登记并非容忍恶意诉讼。反对立案登记制的学者认为，实行立案登记制可能会引发以下冲突：第一，滥诉之虞与司法资源有限性的冲突；第二，案件多元化与司法人员能力有限性的冲突；第三，案件敏感性与司法权有限性的冲突。最高人民法院的姜启波曾在《人民法院立案审查制度的必要性与合理性》一文中指出： “司法保护注重对等性，诉讼具有对抗性，案件当事人是双方的，权利保护也是双向对等的。在对滥诉的制裁存在制度缺失的现状下，弱化立案受理审查功能，必将使司法成为宣泄私愤的工具。”不可否认，立案登记制的实施，短期内会导致法院出现案件叠加的状况，其中不乏具有非法目的的恶意诉讼、虚假诉讼等，但立案登记制本质上是否认恶意诉讼的，它只宽容具有正当目的的诉讼事项。如果诉权被滥用，不仅没有让有限的司法资源用在“刀刃”上，给更有需要的人以司法救济，而且会损害司法权威。对当事人之间恶意串通，或者冒充他人提起诉讼，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的虚假诉讼，人民法院一经发现，都将驳回其请求，并给予司法处罚。情节严重构成犯罪的，还将依法追究其刑事责任。
三是立案登记并非最完美的制度。当然，由于立案登记制是一项崭新的制度，并非是一步到位的措施，要进一步发挥其作用，尚需细化内容，在司法实践中发现问题，及时改进，完善措施。比如应进一步对可登记诉状所必须具备的条件及内容予以公开化、明确化，防止出现类似立案审查制下的条文弹性问题。针对受案范围，有学者也指出，可以借鉴上海自贸区的负面清单管理模式，制定明确的受案范围负面清单，向社会公示不予登记立案的详细类别名单，实行“非禁止即登记”原则。如果诉状所涉纠纷被列于法院的负面清单，法院即可驳回诉状，不予登记，并向当事人作出释明。
（作者单位：上海市虹口区人民检察院）