文／刘冬
面对国际油价“断崖式”下跌，欧佩克组织未曾做出任何抑止油价下跌的努力，其“带头大哥”——沙特甚至还多次表示，维持本国市场份额比抑制国际油价下跌更为重要。那么，欧佩克当前采取的“不作为”政策，是在市场压力下的“无奈”之举，还是有着更为深远的战略考虑？
2014年9月开始，国际油价开始迅速下跌，截至2015年3月20日，北海布伦特油价已从去年9月初的100美元左右降至55.32美元，WTI油价亦从去年9月初的95美元左右降至45.72美元。而在此期间，国际石油市场最具影响力的产油国集团——欧佩克的表现却极为平静。面对国际油价“断崖式”下跌，该组织未曾做出任何抑止油价下跌的努力，其“带头大哥”——沙特甚至还多次表示，维持本国市场份额比抑制国际油价下跌更为重要。那么，欧佩克当前采取的“不作为”政策，是在市场压力下的“无奈”之举，还是有着更为深远的战略考虑？
日益松散的石油输出国组织
不可否认，历史上的欧佩克曾经取得过显著的“战果”。1973年，欧佩克部分产油国对西方国家采取的石油禁运在短短几个月内将国际油价推高3—4倍，20世纪80年代初期到80年代中期，欧佩克通过集体减产行动，硬是在产能严重过剩的石油市场上，将国际油价保持在高位均衡状态。不过，与战功卓越的上世纪相比，当前的欧佩克已有“英雄暮年”的感觉，欧佩克的组织纪律已经变得十分松散。
很多经济学教科书都将欧佩克作为卡特尔教学的经典案例。不过，作为垄断组织，卡特尔要么通过固定成员国产品销售价格，要么通过约束成员国产量来影响产品市场，而以上两种约束机制，在欧佩克组织内部正在走向弱化。
首先，在价格方面，欧佩克对成员国的约束经历了一个不断弱化的过程。欧佩克的价格政策总共经历过两个阶段。第一个阶段是在1973—1985年，在这期间，欧佩克采取了直接固定成员国销售价格的做法，这就是将沙特34。轻油价格作为欧佩克基准油价，然后规定其他各种原油与基准原油之间的差价，成员国需要严格按照欧佩克规定价格对外销售石油。由于在以基准油价为基础的差价体系下，各种原油承担的风险不同，面对市场冲击，很多欧佩克国家都会偷偷摸摸降价出口石油，以至于后来欧佩克的差价体系变得十分扭曲，欧佩克也不得不放弃直接固定价格的策略。1986年“价格战”之后，欧佩克推出了指导性的“目标油价体系”，这也标志着欧佩克的价格政策进入第二个阶段。但与之前以沙特轻油为基准油价的差价体系相比，欧佩克此时设立的目标油价仅仅是欧佩克调整石油产量的标杆，由于未曾认真去捍卫这个“标杆”，在石油供过于求的20世纪80年代后期到90年代末，国际油价在大多数时候都要低于欧佩克设定的“目标油价”。而进入新世纪以后，面对石油价格不断攀升，欧佩克最终还是在市场的压力下，于2005年1月对外宣布放弃价格带政策，从而标志着欧佩克油价政策正式退出历史舞台。
其次，在产量方面，欧佩克对成员国的约束机制同样经历了一个不断弱化的过程，这种弱化很好地反映在欧佩克配额调整的变化上。欧佩克在1982年4月建立了配额制，配额制建立后的很长一段时期内，在定期召开的欧佩克部长级会议上，每当该组织对机构配额进行调整时，均会公布每个成员国的具体配额数，也就是明确规定每个成员国应该生产多少石油。但是，这种严格的纪律性从2006年开始不断受到侵蚀，在2006年10月召开的欧佩克协商会议和2006年12月召开的欧佩克第143次特别会议上，该组织一反常态，仅是确定了每个成员国的配额调整规模，而这一调整，也只是对成员国当时的实际产量做出的追认。此后，欧佩克的配额体系进一步松动，从2007年11月至今，在大多数时候，欧佩克甚至不再设定每个成员国的配额调整幅度，而仅仅是笼统地给出欧佩克的总体目标产量。
因此，单是从组织机制来看，由于缺少了对成员国石油销售价格约束以及极为松散的产量约束机制，用“纪律涣散”来形容当下的欧佩克并不为过。由于欧佩克已经很难约束成员国的行为，在当前市场环境下，研究欧佩克成员国的个体行为比研究欧佩克的集体行为显然要重要得多。
低油价下欧佩克产油国的政策选择
欧佩克是由地跨亚、非、拉三个大洲的12个经济严重依赖石油出口的国家组成的石油供给集团。经济条件上的巨大差异决定了欧佩克自组建之初便是一个矛盾重重的生产者联盟。如果说20世纪70年代中期到80年代中期，刚刚从西方石油巨头手中夺回资源主权的欧佩克成员国尚能在本国“政治强人”的带领下达成一定合作，但是在l986年“价格战”爆发前后，产油国的政治抱负最终还是被现实需求所压倒，本国的经济需求也成为主导欧佩克各国石油政策最为重要的因素。因此，对于当前的欧佩克成员而言，应该说是同着“欧佩克的床”，却怀揣着各自的梦。
按照当前行为模式的不同，欧佩克国家大体可以划分为两类：欧佩克核心国家和普通欧佩克产油国。欧佩克核心国家是那些石油政策与欧佩克目标相符的国家，欧佩克成立的目标是要维护产油国的长期利益，而在欧佩克国家中，也只有沙特以及配合沙特采取行动的科威特与阿联酋能够为维护产油国长期利益采取积极行动，这些国家实际上也就构成了欧佩克的核心国家。与欧佩克核心国家不同，普通欧佩克产油国与其他经济严重依赖石油资源的非欧佩克产油国类似，其石油政策的调整主要是受到政府预算平衡的影响。
由于石油政策的出发点存在差异，不同欧佩克产油国执行的石油政策也大相径庭。就欧佩克核心国家而言，由于重视产油国的长期利益，对“合理”油价的维持也就成为影响这些国家石油政策的核心内容。从欧佩克核心国家的政策实践来看， “合理”油价并不是低油价，而是不会过度刺激石油投资、带来石油市场产能过剩的“适度高价”。在国际石油市场上，一直存在着较为稳定的高油价均衡与低油价均衡的交替出现，国际油价之所以会呈现出这种长周期波动，主要还是源自石油生产具有周期长且操作成本低的特点。由于石油生产的周期较长，石油产量的变化往往滞后于石油需求量的变化，当世界经济增速减缓或陷入衰退时，石油市场早已积聚下的大量投资极易带来国际石油市场的结构性产能过剩。此外，由于操作成本在油田总生产成本中占比很低，高成本油田又不会马上被逐出市场，这样，国际石油市场陷入结构性产能过剩后，由油田操作成本决定的低油价均衡便会来临。因此，对于欧佩克核心国家来说，尽力阻止低油价均衡的出现或是缩短低油价均衡的持续时间便是其石油政策的核心内容。
而欧佩克想要实现上述目的，就需要向市场表明自己愿意承担较低油价的意愿，通过降低石油市场对高油价的预期来打击石油投资行为、压低石油市场出现结构性产能过剩的可能。这也就是为什么在本轮国际油价出现“断崖式”下跌的过程中，由于国际石油市场出现结构性产能过剩的风险正在不断增大，沙特等欧佩克核心国家才没有像2009年全球金融危机爆发后那样选择削减产量，而阿联酋甚至还宣布加大上游投资力度，提高本国石油产能。欧佩克核心国家采取的以上举动，实际上是要降低市场参与者的油价预期，将可能带来石油市场结构性产能过剩的投资挤出市场。
与欧佩克核心国家不同，普通欧佩克成员并不关注产油国的长期利益，这些国家要么受制于捉襟见肘的财政状况（伊朗、伊拉克等资金需求大的产油国），要么是受制于有限的资源禀赋（卡塔尔等资金需求较小的欧佩克产油国）而无暇顾及长远利益。在行为模式上，普通欧佩克产油国的石油政策具有明显的目标收益特点。简单来说，就是财政入不敷出时，便会具有强烈的增产动机；反之，则会满足于现状，放弃产量的进一步提升。目前，除卡塔尔等少数国家，绝大多数欧佩克普通产油国的政府预算平衡油价都在100美元／桶以上。由于当前的低油价已严重影响到大多数普通欧佩克产油国的政府预算平衡，随着资金需求变大，这些国家也将会要求更高的石油产量。又由于大多数普通欧佩克产油国都已按照最大产能生产石油，本国缺少石油开发所需资金和技术，想要提高本国产量只得借助国外石油公司的追加投资，因此，当前的低油价很可能会迫使普通欧佩克产油国敞开或者开大外国油气投资本国油气上游部门的大门。
实际上，近两年来，一些政府预算平衡油价较高的欧佩克普通产油国为吸引外国投资者，已经开始着手修改本国的石油投资条款。例如，阿尔及利亚议会已经于2013年年初对《碳化氢法》部分条款做出修改，修改后的《碳化氢法》规定石油收益税征税方法由以营业额为基础改为以项目利润为基础进行计算。此外，非常规油气项目的石油收益税税率也得到进一步削减。伊拉克也接受了外国投资者的意见，对已签订的合同做出修改：包括提高外国投资者在合资公司中占股比例；降低目标产量，延长合同涵盖时间等。而伊朗石油部正在酝酿修改石油合同模式，以吸引更多海外投资者。因此，可以预期的是，如果国际油价持续低迷，将会有更多普通欧佩克产油国加入到争夺外国石油公司投资的斗争中来，普通欧佩克产油国为外国石油公司开出的投资条件也将会更具吸引力，普通欧佩克产油国中也很可能会出现新一波逆资源民族主义浪潮。
（作者单位：中国社会科学院西亚非洲研究所）