文／范玉吉
据3月8日《京华时报》报道，2015年两会期间，第十二届全国人民代表大会教育科学文化卫生委员会主任委员、清华大学新闻与传播学院院长柳斌杰在接受记者采访时透露，全国人大正在研究新闻传播立法，有望提交本届人大审议。这一消息一经发出，就在国内引起了很大反响。有人欢呼雀跃，但也有人冷静观望，认为我国提出新闻立法已经30年了，到现在连个影子都没有，担心又是空喜欢一场。其实，新闻立法是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的题中之意。
中国的新闻立法历程曲折
社会主义中国的新闻立法历程曲折。1983年六届全国人大一次会议上有代表提交议案，建议新闻立法。1984年时任全国人大委会委员长的彭真批示同意了中宣部新闻局提出的《关于着手制定新闻法的请求报告》，自此，新闻法的起草工作就正式启动了。由全国人大教科文卫委员会和中国社会科学院新闻研究所共同成立了“新闻法研究室”，1985年开始着手起草工作，经先后两次修改补充，于1988年4月拿出了《中华人民共和国新闻法（草案第三稿）》。与此同时，1986年上海新闻法起草小组也拿出过《上海市关于新闻工作的若干规定》（征求意见稿）。1987年国家新闻出版署成立，接过了负责新闻法起草工作的接力棒。当年10月，新闻出版署将《中华人民共和国新闻出版法》（送审稿）呈送国务院审查，不久被否定；1989年1月新闻出版署又拿出了《新闻法》与《出版法》两个草案。但是1989年“六四”政治风波之后，因各种原因，新闻法的制定工作被搁浅了。
新闻法的制定工作虽然暂时停顿下来了，但是立法的愿望一直在党和政府的工作规划中。八届全国人大(1992—1997)常委会的立法规划中也有新闻法和出版法，关于新闻立法的问题也一直是全国人大代表立法提案和全国政协委员立法议案的重点。1997年4月，新闻出版署公布的《新闻出版业2000年及2010年发展规划》，明确提出要“积极推进新闻出版的法制建设，要加快立法工作，加强依法管理，加大执法监督的力度”。
党的十六大以来，中央高度重视信息公开透明工作，不断加强政府新闻发布制度建设，2007年出台的《中华人民共和国政府信息公开条例》明确了公开是常态、不公开是例外，将政府新闻发布的范围和新闻媒体公开报道的界限作了明确的法律界定。同年出台并实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，把中国近年来在突发公共事件新闻处置中取得的重大进步法律化，要求各级政府和政府部门及时、准确、客观、统一地发布有关突发事件的新闻信息，对迟报、漏报、谎报、瞒报要追究相关责任。2008年11月3日出版的《人民日报·理论版》刊发的署名华清的文章指出， “应加快新闻领域立法工作，继续完善与新闻工作相关的法律法规，为做好新闻工作、提高舆论引导能力提供法律保障”。
党的十八大以来，党和政府高度重视立法工作，十八届四中全会就提出要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，要坚持立法先行，提高立法质量， “使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。2013年2月23日下午中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时，总书记强调全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求，要完善立法规划，突出立法重点，要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。这些重要思想为新闻立法重新提上议事日程打好了基础。建设社会主义法治国家的必然要求
加快新闻立法是全面深化改革、建设社会主义法治国家、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的必然要求。2012年12月4日总书记在《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中指出，“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作……全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究”。他还指出， “宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。我国宪法第三十五条明确规定： “中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”；第四十一条规定： “中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”；第22条规定： “国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”。宪法规定的这些基本权利由于没有具体法律进行保障，所以其权威性就不能加以保证。全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。新闻立法就是对包括以上权利在内的与新闻出版相关的宪法权利的根本保障，也是建设法治国家、法治政府的重要内容。
党的十八大报告提出要“推动文化事业全面繁荣、文化产业快速发展”。我国的新闻出版业和广播影视业一方面具有文化事业的属性，另一方面也具有文化产业的属性，是我国文化事业和文化产业的主力军。我国现行的新闻传播管理机制与十八大提出的目标是不相适应的，20世纪末提出的“以正面宣传为主”的新闻报道思想，大大束缚了媒体舆论监督的手脚。社会上的腐败问题及其连带出来的权力寻租、违规操作导致了生产安全事故频发、环境问题严重、社会矛盾激化等其他社会问题时有发生，随处可见；我们的媒体却心态平和，一脸安祥，呈现在受众面前的是一片莺歌燕舞、到处风平浪静。这种结果就使主流媒体虽然拥有了话语权，却丢失了传播力，因为“说话”是单向的，而传播才是“双向”的。如果不能通过立法保障媒体的报道自由，不能保障媒体的知情权、表达权、监督权，不能让媒体说受众想听的、报道受众想知道的，那么就不能将话语权转化为传播力，没有新闻法的保障，媒体只能是一种机械地掌握和运用“话语权”的机器。
现在我国传媒的管理体制已发生了变化，原来是党和政府办出版、办新闻，现在变成了管新闻、管出版，实现了政企分开、政事分开、政资分开、管办分离，媒体是具有法人资格的独立的市场主体，是文化产业的一部分。是产业就要面对市场，就要尊重市场规律，如果不能通过新闻立法赋予媒体明确的市场主体地位，媒体不能自主决定自己的经营行为，动不动会碰到所谓的“高压线”，师傅动不动就要念“紧箍咒”，这样的孙悟空无法在市场的天空中翻出漂亮的筋斗云。
加快新闻立法也是时代发展的必然需要。随着网络和新媒体的发展，新闻传播的渠道和方式都发生了巨大的变化，传统的新闻管理方式已经不能适应这种新的传媒格局了，以宣传为主的新闻理念、用权力来压制舆论的方式已经行不通了。近年来松花江污染、太湖蓝藻问题都是先由新媒体曝光的，甬温动车事故的首发媒体是新媒体，江苏周久耕腐败案、陕西杨达才腐败案等也都是由新媒体曝光的。堵不如疏、捂不如揭、瞒不如报，在这种情况下如果还不能给予媒体自由报道“负面新闻”，进行舆论监督的自由，也真就成了掩耳盗铃。现在民众的民主意识越来越强了，越来越多的民众开心关心国家政治事务、关心自己生存期间的社会事务，所以对表达自由权、知情权和监督权的呼声也越来越高，只有通过新闻立法，才能确保满足公民的这些权利诉求，这也符合党中央的基本精神和要求。
核心问题主要是新闻自由
新闻立法的核心问题主要是新闻自由，这虽然是宪法已经保障了的，但由于我国宪法不能直接司法化，宪法权利只有通过制定具体法律才能得以实现。现在关于新闻自由的问题主要有两种立法倾向，一种是借新闻自由被滥用来加以限权；而另一种是借新闻自由被限制而要求赋权。这实际上是涉及到了新闻采访权、新闻报道权、舆论监督权的权利与义务关系问题。任何自由都不是绝对的，任何权利都与义务相伴而生。所以在对待新闻自由的问题上，既要有足够的赋权，也要有必要的限权，中国的新闻、立法不能简单模仿美国的新闻自由，也不能效法欧洲的新闻自由，用孙旭培先生的话说就是要建立“适度的新闻自由”。这个适度的新闻自由既要体现在办报办刊的自由方面，也要体现在对舆论监督、负面新闻的曝光适当放宽方面，更要体现在对公众关心的公共事务的信息公开方面。没有监督功能的新闻是没有生命力的新闻，没有信息公开能力的媒体是没有人气的媒体。作为市场的主体，如果没有人气，媒体就会失去市场，自然也就失去了生存的基础。我国现在的媒体由于舆论监督力度不足，不能及时准确公开公共事务信息，所以“风光”都让新媒体抢了去，一些党报党刊虽然有发行量，但没有影响力，有话语权，却没有传播力，其权威和公信力也就遭到了削弱。
新闻法的制定一定要重视立法程序。总书记在《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中一再强调要“全面推进科学立法”，要“拓展人民有序参与立法途径”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也指出要加强和改进政府立法制度建设，完善公众参与政府立法机制，要开门立法，既要多听人大代表的意见，也要多听社会团体、专家学者的意见，只要能坚持科学立法、民主立法，那么新闻法的制定一定会取得成功。立法程序公正是立法科学化的根本保证。
柳斌杰说《新闻法》有望提交本届人大审议，本届人大还剩下两次会议，如果要提交审议，立法时间紧，任务重，一定不要急于求成，可以将新闻立法分为媒体内容、媒介管理、媒介经营、媒介侵权等，分步骤分层次进行。有人提出，本届人大会期审议并出台新闻法难度大，因此建议先制定一部《新闻侵权法》。我认为，这一提法不科学。《新闻侵权法》只能以《新闻法》为基础，没有对采访自由、报道自由、知情权、表达权、舆论监督权的法律保障，新闻侵权法中就无法对新闻侵犯名誉权、隐私权等进行有效界定。没有《新闻法》对新闻自由的法律保障，出版自由就不能实现，私人办报、企业办媒体就不能解禁，但自媒体（如微信公账号）其实又消解了这一禁令，实际上是对现行法规的公然违反，法规的严肃性就受到了挑战。
既然将媒体看成是文化产业的一部分，就要确立其市场主体地位。从2003年开始，新闻出版总署就开始在全国9个省市的2l家单位进行了文化体制改革的试点，现在传媒业的管理体制发生了变化，实现了政企分开、政事分开、政资分开、管办分离，完全是和政府脱了钩的独立的市场主体。但是，到目前为止还未能真正实现企业自主办媒体。孙旭培先生刊于2012年第2期《炎黄春秋》上的文章《三十年新闻立法历程与思考》透露，某传媒集团2007年一年接到各种指令、招呼2700多条，平均每天10条以上。有这些指令和招呼，媒体的自主性必然会受到影响，没有自由的新闻报道，不能给受众提供他们想了解的新闻信息，媒介产品的市场就会萎缩，政企分开就不能真正实现。因此，只有新闻法才能真正保障传媒的市场主体地位。
（作者单位：华东政法大学人文学院）