张世青 王文娟
摘要：国有企业的隐性福利与我国的“社会”样态有很大关联。隐性福利是以“父爱主义”为特征的单位社会特权福利的延续；差序格局的社会暗含着国有企业化公共物品为小团体私有物品的伦理属性。解决国企隐性福利问题，除了对其予以必要的监督外，还需要把我国的人情伦理社会建设成为法律至上的现代社会，国企利润应由全体社会成员所分享，以及完善我国的社会福利制度，从而提供普惠和高水平的社会福利服务。
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关键词 ：隐性福利 单位社会 差序格局 社会福利
项目基金：山东省社科规划项目“社会政策的民意基础研究”(12DSHJ02)、济南大学科研基金项目“伤残返乡农民工的生存困境及社会支持体系研究”(X1233)的阶段成果。
[中图分类号] C916[文献标识码]A[文章编号]1672-4828(2015)01-0059-07
DOI: 10.3969/j.issn.1672-4828.2015.01.005
张世青，济南大学政治与公共管理学院讲师，山东大学博士研究生（济南250022）；王文娟，山东凯文科技职业学院讲师（济南250200）。
国企隐性福利，也称为“福利腐败”，一般是在政策和法律的规定外，国有企业以廉价或无偿的方式提供给员工或其家属的非货币化或货币化的商品和服务。隐性福利采取集体分肥的方式，将公共资产化为体制内小团体的资产。2014年6月，审计署审计报告显示，中国烟草总公司所属的38家企业在住房公积金超缴等方面，涉及金额达2.56亿元。高额的国企隐性福利不仅造成行业间、职业间利益分化的日益加重，也造成国有资产大量流失，以及阶层间的对立和紧张情绪。国企隐性福利的诱因，学界一是归结为行政垄断，因此也称之为垄断福利（辛鸣，2006）；二是由于委托人信息不对称，又缺乏有效的监督机制，致使国企滥发各种福利（陶叡，2009）；三是虽然我国已建立市场经济体制，但是政府并没有从生产领域和经济管理领域退出，导致隐性福利泛滥（单向荣、沈翠，2010）。学界对国企隐性福利的归因有其合理之处，但是没有思考国企生存、发展以及变革的社会环境，因为国有企业作为一个重要的组织样态，它的物质生产、资源分配和福利供给等领域均嵌入于我国独特的“社会”之中。因之，若要有效地治理国企隐性福利问题，就需要探究其存在的社会基础是什么。
一、隐性福利是单位社会“父爱主义”福利的延续
曾提出“软预算约束”的匈牙利经济学家科尔内把国家比为父母，家庭、非营利机构、企业等微观组织比拟子女，并借此考察国家与不同组织之间的经济关系。细言之，“国家通过一系列指令性计划安排企业的经营活动，企业所需生产资料由国家无偿拨给，其产品由国家统购包销，由此产生了企业对国家的依赖。人们把国家袒护企业和企业依赖国家这种经济现象，叫做父爱主义。”科尔内将父爱主义的程度南低到高划分为“自立一无助”、“自立一有助”、“货币津贴”、“实物给予一主动表达愿望”及“实物给予一被动接受”等五种程度（亚诺什·科尔内，1986）。父爱主义程度越高，意味着企业在遭遇困难时，国家卷入的程度就越高。我们认为，经济领域不仅体现着父爱主义，在社会领域、政治领域、日常生活领域也上演着形色各异的父爱主义。具体到国家与个人之间父爱主义，主要通过单位组织来实现，也即体现为“单位一个人”式的父爱主义。
众所周知，计划时期，国家根据把“支部建在连上”的革命传统，无论是国有企业还是集体企业，均建立了一种“人身依附一庇护”性质的单位体制。单位构成了我国社会中的一个低度分化和高度整合的组织形态．并由两个独特的组织结构构成了单位社会。“一极是权力高度集中的国家和政府，另一极则是大量相对分散和相对封闭的一个个的单位组织。长期以来，国家对社会的整合与控制，不是直接面对一个个单独的社会成员，更多的是在这种独特的单位现象的基础上，通过单位来实现。”（李汉林，2004：5）在此种体制下，国家借助单位把父爱主义关系嫁接到了职工身上，单位遂成为国家的代理人。单位的管理者也被视为（党）组织的代表，其职责不只限于生产领域，也覆盖到单位员工及其家属的生活保障领域。因此，企业管理者或单位负责人也被冠之以“衣食父母”，反过来，“衣食父母”也要求员工“以厂为家”“以单位为家”。细言之，单位承担着员工及其家属的生老病死、就业等福利保障的责任。如从职工的退休养老到医疗保障，从教育福利到住房福利，从子女的就业安置到贫困职工的日常生活救济，从物价补贴到职工食堂，等等。有学者把这种无所不包的单位福利称为“小福利国家”（揭爱花，2000）。需要指出的是，计划时期的国企并未建立产权明确、自负盈亏的现代企业制度，国企的利润有很大一部分必须上缴给政府主管部门，发生亏损也能得到政府的财政补贴。国家正是通过计划经济体制维系着各个单位组织的生存、发展。因此，单位职工的福利保障在本质上是一种国家兜底的保障。
针对国有企业效率低下和“单位办社会”的无限责任问题，改革开放后，尤其是20世纪90年代以来，国家以建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度为导向对国有企业进行了大刀阔斧式的改革。改革后的国有企业在数量上得到了精简，仅保留了一些关键领域和重要行业。国企改革后的单位社会何去何从的问题，遂引起了学界关注。有学者指出，以具体的个体利益为导向的市场契约组织必将取代以模糊的整体利益为主的计划单位组织，在此过程中，企业的去单位化与个人化现象将不可避免（曹锦清、陈中亚，1997）。我们发现，尽管国企数量在减少，但单位社会在短时期内并不会完结。首先，国家掌握和控制着各类资源，此为政府干预或作用其管控的国有企业提供了资源基础。当一些国有企业在经营亏损后，却能获得一定额度的财政补贴，这正是国家父爱主义的典型体现。其次，尽管改革开放以来，我国一直推动着国有企业在管理方式、经营领域、产权属性等领域的改革，但是国企领导者的任免、级别的确立、岗位权责的划定等方面，仍是由政府来确定，与市场经济所倡导的自负盈亏、政企分开还有距离。再次，在对国有企业的性质定位上，由计划时期的“共和国长子”到今天的“关系国民经济命脉的重要行业和关键领域”，话语表述虽则发生了变迁，但是其仍然暗含着国企的优越地位。更重要的一点是，在国企这一特殊的单位中，不论国企级别的高低，都会有党组织存在，必须贯彻和学习党的指导思想。可见，国企的经济生产功能、政治教化功能长期存在。因之，尽管国企改革的步伐一直向前，但国企的单位制属性依然具有较强的生命力，父爱主义生存的“社会”土壤依然存在。
学界一般是从福利由谁提供这个角度来理解福利的内涵。通常而言，福利供给主体主要体现为三方。一是由社会团体或个人向特定群体提供物质支持、生活照顾和精神慰藉等方面的福利帮助，这是一种来自“社会”的福利行为。二是由国家提供的福利，或通过残缺型福利体制向弱势群体提供福利，如残疾人、三无人员等；或制定普惠型的福利制度向全体社会成员提供相应的福利。三是单位提供的福利，此也被称为职业福利、企业福利、员工福利、单位福利等。我们将通过福利的这三种内涵来阐释父爱主义性质的福利缘何在短时期内并不会退出历史舞台。
由于第一种福利的供给者是个人或社会组织，他们的资金通常来自慈善捐助，因此国企隐性福利基本与此无关。因之，我们主要分析后两种福利行为产生的后果。首先，从国家制定的社会福利制度看，在国有企业改革的同时，社会保障制度作为一项重要的配套措施也及时予以跟进。尽管社会保障制度要求遵循权利与义务相统一的原则、与经济社会发展水平相一致的原则等，但是有些制度并没有体现出这样的规定，反而催生了隐性福利的生产。例如，为应对养老金的支付压力，世界银行于1994年提出了“三支柱”模式，其中引人注日的是自愿性的“第二支柱”，它是由私人机构管理的具有强制性的和积累制的缴费确定型制度（罗伯特·霍尔茨曼等，2006），也称为“企业年金”。我国于20世纪90年代引进了“三支柱”模式。根据郑秉文的研究，目前共有3万多户企业缴纳了企业年金，它们绝大部分是隶属于中央或地方的国有大中型企业，主要分布在金融、交通、能源、通讯等垄断行业。而中小企业的企业年金基金规模仅占全国企业年金基金总规模的4%，在缴费人数方面仅占10%（范若虹，2010）。由此推知，相较于无力建立企业年金的企业而言，国企的这种企业年金实则是一种单位福利，而非国家统一的养老保险制度。更吊诡的是，企业年金的来源看似源自企业的经营性收入或利润，但背后实际是对国有资产进行内部分配。换言之，缴费主体是产权归全民所有（或部分所有）的国企，而获利者则是国企员工，这就造成了权利与义务的单向性特征，显然违背了社会保障制度的基本原则。实言之，国企在住房公积金、养老保险费、医疗保险费等缴纳方面一般都高于社会平均水平，这背后均有国企隐性福利的影子。需要说明的是，在不少人的福利观念中，如果国企负责人没有向员工提供相应的福利，员工私底下会认为这个领导不通人情，不是一个好领导，也不是一个好“家长”。
其次，从职业福利角度看，在计划经济时期，我国业已形成了较全面的单位福利保障体系。尽管我国经济体制已然转轨，但是计划经济时期就存在着的“企业办社会”的福利异化现象至今并未消失，不合乎制度规定的企业福利现象仍在延续。例如，计划经济时期，国企为单位员工的子女兴办托儿所、幼儿园，当下也依然存有国企办幼儿园的事例，且非本企业职工的子女入园，则需要交纳一定的借读费用。为体现出国企的高水平福利，有些垄断行业的国企为本单位员工施以多种体制内的优惠政策，如电信部门职工免费打电话、公交公司职工免费乘车、银行员工贷款利率低于市场利率甚或全免、高校教职工孩子低分入学、国企的低价资金建房或缴纳高额的住房公积金等等。由此看到，国企管理者仍以“家长统治”的方式向单位员工及其子女提供着带有特权性质的福利，这种福利是以国企员工身份为标识，而单位之外的人则无资格享有。国企管理者一般再根据职务级别、工龄长短、职称高低等因素向员工配给相应的福利资源；同理，在国企员工的福利意识形态中也存在着从单位中获取较多收益的价值导向，不论这种收益是否符合国家的制度规定。而且具有相同利益的企业集团或个人，均有进一步要求扩大此种小共同体利益的政策倾向。
二、国企隐性福利是差序格局社会的伦理反应
费孝通先生在比较中西方社会差异时，把西方定性为“团体格局”的社会，它就像“一捆扎清楚的柴”，并且团体内的成员与该团体具有相同的关系。假如在同一个团体中有等级或组别的分野，此也是事先规定的。团体格局中两个界限分明的单元是国家和家庭。社会个体把国家视为一个超过所有组织的大共同体，为了国家，其他团体或个人都可以牺牲，但绝不能牺牲国家利益来成全其它团体。并且在团体格局的社会中，大共同体的利益超越小共同体及个人的利益，公私权界靠法律制度来划定，个人、团体、国家间的权利责任明确。这也就意味着，任何个人、团体在福利的享有上，不能越过自身的权利边界，更不能榨取国家利益来满足小团体或个人的私利。
与团体社会相较，费孝通把中国传统社会界定为“差序格局”的社会，在此种格局中，社会关系并不像一捆一捆的柴，而是以“己”为中心，就像石子一样投入水中，和他人所建构的社会关系，也不像团体社会中的个体一般处于同一个平面之上，而是类似水的波纹，一圈圈向外推，且愈推愈远，又愈推愈薄（费孝通，1998）。由此可知，差序格局社会主要根据向-缘关系判定个人亲属关系的远近以及个人社会关系网络的疏密。另外，地缘关系亦是差序格局的表现，它是以家的“地位”为中心，划出一个圈子，圈子范围的大小也依据中心势力的厚薄而定。综上可知，在这个波纹次序中，首先最被个人看重、最切身的当属“己”的利益，其次是个人所在“家”的利益，然后是个人所隶属的组织，最后是“国”和“天下”。由此看到，费孝通先生把差序格局社会的“中心”，主要界定为血缘关系和地缘关系。我们发现，单位身份、部门身份也可视为差序格局的“中心”。
回溯我国经济体制改革的历程，可以得知差序格局社会的内在属性一直影响着个人与团体之间、团体与国家之间的运行逻辑。正如学界所揭示，由于缺乏对国企的有效监管，国企部分利润演变为它们的小集团利益。正如奥尔森所揭示，如果一个社会中的组织只代表一少部分人的权益，那么该组织必然不肯为增加全社会的利益而牺牲自我利益；甚至极为可能的是，它还将为其成员利益的最大化而争取社会总利益的较大份额（奥尔森，1999）。奥尔森把此种集团界定为“特殊的利益集团”或“分利集团”，而且它们的多数活动均致力于维护或强化其有利地位，并在利益分配格局中坐享其成。事实表明，国有企业自计划经济时期起，就具有分利集团的特性，它们在先己后人、先己后国、先小共同体后大共同体的差序格局的推导下，把国家利益化为集体利益、把集体利益化为个人利益。例如，在“国家一单位”的保障体制下，社会福利制度的实施过程完全封闭，各个单位只对本单位员工及其家属的福利和服务负责，即便集体福利设施处于闲置状态，也基本上不对其他单位开放。
市场经济时期，我国国有企业的所有权性质发生了变革。一是由国家或地方政府独家控股，二是引进社会资本而政府控股。这两种产权属性均要求国企对全民负责，或者说全体社会成员均有公平的资格参与分享国企的利润。在社会保障体制方面，由计划时期的“国家一单位”的保障体制转向了“国家一社会”的保障体制，一并强调国家、单位、社会及个人承担相应的社会保障责任，如养老保险费用、住房公积金等由雇主和雇员共同负责。然而国有企业在社会保险的缴纳上一般按较高的比例缴纳，甚至超过制度规定的比例；而且有些国企员工的福利内容也非常全面，有“小福利国家”之称。当然，享受高水平且全面福利的前提是需具有国企的正式员工身份。享受资格的身份属性在本质上正是我国差序格局社会的伦理反应。
通常而言，国企在向国家缴纳一定的税赋后，剩下的营业性收入或利润当中，有一部分作为福利发放，凡是本单位职工就有资格享受，上缴的税赋则作为国家公共财政在地域之间、行业之间、城乡之间进行转移。另外，一个单位内部有多个部门的话，各个部门也会有自己的部门福利，如果部门之间的经济效益或分配方式存有差别，那么部门间的福利也会出现分化，非本部门职工也无资格享受该部门的福利。单位身份、部门身份均是强调以“己”所在的小团体为中心，在公共物品的占有、分配方面，会首先强调自己所属团体的利益，尔后才是其他社会群体，乃至国家的利益。这是一种典型的“化大公为小公”的福利腐败行为。例如，虽然国家明文规定取消了福利分房制度，但是仍有国企通过团购商品房、集资兴建经适房等方式为员工提供住房福利。有些员工以及管理者认为这种福利行为是正当的，因为这是对他们或其家属的一种内部“奖励”或“回报”方式。
如何认识这种不合理的化公为私现象呢？我们知道，在差序格局社会里，个人是以“己”为中心来确定自己的社会关系以及利益范围，如他可以为自己牺牲家，为家牺牲族……在这一结构中，他不承认他是为了一己之私，因为他牺牲族的利益时，是为了家，在此他认为家是公的；同理，当他牺牲国家利益为他的小团体谋利时，他也是为了公，是小团体的公。这就意味着，在差序格局社会里，公和私是相对而言的，人们对公私边界的划分是随着个人利益的有无、大小或伸缩或扩张。因之，损公肥私、假公济私、中饱私囊等不合法律规定却合乎差序格局社会规定的现象经常发生，而国企把属于全社会的福利资源划归为本集团的福利行为也在情理之中。
综上所论，国企隐性福利与我国的单位社会属性及差序格局社会属性紧密相关。实则而言，这两种“社会”形态具有极强的相似性，那就是，国企中的每个个体或单个团体都可以合理地以自我利益为中心尽可能地分割、侵占公共资源，从而实现个人利益、小团体利益的最大化。
二、国企隐性福利的治理之道
如果计划经济时期国企的“低工资、高福利”有其合理性的话，那么当下国企的“高工资、高福利”已经不利于公平正义社会的构建，也会造成利益的持续分化。因此，国企隐性福利问题必须加以根治。治理国企隐性福利的代表性观点有：对国企加强制度监管，如国企财务的审核力度等，防止把国企利润切割为某个小集团的私利；鉴于隐性福利很大程度上多源自垄断行业，也有人提出要引入市场竞争机制，打破行业垄断。这些主张对规制国企隐性福利具有重要的价值，我们认为国企隐性福利的根本解决需要探究如下方面：一要从国企存在的社会土壤中探寻解决之道，二要思考国企利润向何处去的问题，三要省思当下我国的社会福利制度问题。
首先，人情伦理社会需转向法律至上的社会。如上所述，团体格局的社会首先强调的是国家利益，其次是团体和个人的私利，实现这种利益关系的纽带是法律。而差序格局社会是人情伦理凌驾于法律之上，以致造成了以道德代替宗教、以礼俗代替法律的境况。国企隐性福利背后反应的正是以人情伦理代替法律、以潜规则代替正式制度。鉴于单位社会和差序格局社会在短时期内并不会终结，那么在很大程度上，我们就需要通过法律制度建设来规避和治理国企隐性福利问题。
从理论上讲，法治社会的建立需要我们抛弃身份制牢笼的羁绊，而树立契约意识。梅因(2011)通过考察人类社会的进步历程，提出当今所有进步社会的运动，均体现着“从身份到契约”的变迁。换言之，崇尚身份至上的社会，是以身份为标尺设定人们的权利与义务，它代表着一种特权社会、分裂的社会、人治的社会和宿命的社会；而契约至上的社会是以契约为根据设定人们的权利与义务，它体现着一种平等的社会、团结的社会、法治的社会和进化的社会（邱本等，1999）。由此看到，梅因所言的身份，是一种约束个体自由、限制社会流动的血统等级身份，并不是现代意义上的权利义务对等的公民身份。契约意识也是法治意识，强调所有的个人、团体、政府等均要在法制框架下行事，人情伦理关系等熟人社会的潜规则不应有立足之地。再次审视国企的隐性福利问题，会发现国企一方面阻隔没有本单位身份的人享有相应的福利；另外由于职位、部门的差异，国企内部也存在着福利分化现象。这种现象正是等级身份的写照。
从实践上看，法治社会的建设也需要人人具有法治思维。法治思维既强调对法律规则原则的领悟与认知，亦强调对法治理念的认同与信守，更强调将法律规则原则、内在价值自觉地内化为自身的行动。法治思维落实到国企福利的操作层面，主要体现为如下三点：一是国企需严格按照《劳动合同法》、《社会保险法》等法律法规为员工缴纳相应的社会保险费用、住房公积金等，没有法律规定的福利则无权提供。二是国有企业回归其本源，既然国企在性质上是一种企业，那么其首要目的就是创造经济财富，它并不承担制度规定外的员工福利责任。三是国企员工也要具备法治思维，也就是对福利的诉求应当转向国家，因为根本上而言，国家才是社会福利的真正供给主体。同时，员工对国企不合理的福利做法，也要有抵制行为。
其次，为避免以小公代大公现象，国企利润应由全体社会成员所分享。既然国有企业是国家的财产，那么国企就不能成为某个集团的私人物品。有媒体认为，国家当前需要对权力腐败、职务腐败进行大力反腐，但是不能反对职工福利，并提出低收入者和服务于基层的职工的各种正常福利，不应因反腐而缩减，反而在发放的范围和数额方面，还应根据实际情况有所扩大(人民日报，2014)。学界也有人认为，国企隐性福利是正常现象，并提出西方国家也存在职工福利。如最早提出职业福利概念的蒂特马斯就将其范围划定为：雇员、妻子及家属的养老金，儿童津贴，死亡待遇，卫生和福利服务，旅行、娱乐、居住相关的个人支出，孩子入学费用，便宜的膳食，失业待遇，医疗账单，以及各种非货币形式的待遇(Titmuss RM，1987:769)。由此看到，蒂特马斯所列举的员工福利内容与我国的国企隐性福利基本相似。但是这两种观点均忽略了职业福利是要在法律制度规定的范围内实施。换言之，职工福利既不能以服务基层或收入水平较低作为发放的标准，更不能以职工福利为名化公共物品为私人物品，哪怕是微不足道的生活用品。更要明确的是，西方国家的职业福利主要源自私营企业，它们并不存在侵占或瓜分公共资产之意，此与我国的国企隐性福利有性质上的天壤之别。
既然国企不能私自侵占国企利润，那么国企利润就应当体现出全民性质。一个很好的途径就是实行利润全民分红的方式，如可以采取做实个人账户、提高城乡社会保障水平、尝试推行全民免费医疗、扩大义务教育的年限等方式。另一方面，有些垄断行业为体现出单位福利的优越性，遂向单位员工提供低收费或免费的服务，如电力员工无偿或低价用电、电信员工无偿打电话等，这实则是垄断行业侵占公共资源的行为。鉴于此，垄断行业的内部福利行为可向全社会开放，并通过制度规定消除职业身份、单位身份的壁垒，而以公民身份为标准确保全体社会成员均有资格享受此类福利。当所有人都能均等地享受公共物品的情形下，国企员工的福利优越地位将不存在，这在一定程度上就可遏制隐性福利的生产。
再次，应完善社会福利制度，提供普惠和高水平的社会福利服务。我们认为，国企隐性福利的治理，既要从根本上实现以法治代替人情伦理之治，也要确保国企利润的分配具有公平正义性，还需要国家提高社会福利服务水平。因为，如果个人的需要都能依靠合法途径得以满足，那么通过违背法律制度规定以获得隐性福利的代价就过于高昂。
目前国企隐性福利水平大都高于社会平均福利水平，甚或绕开法律规定而独设某种福利，这就使单位福利演化为一种超越国民利益的特权福利。这从反面也表明，我国的社会福利制度存在一定的问题。具体而言，一是由于当前我国的社会福利投入占国家财政支出的比重极端低下，加之社会福利项目主要由民政部门负责，且公共福利资源主要来自彩票公益金和社会捐赠，致使政府对社会福利的调控力度非常有限，社会福利水平自然处于较低层次。二是社会福利制度是以残缺型体制存在。研究表明，目前只有九年义务教育作为儿童福利事业纳入了基本的法定人权，其他领域并无覆盖全民的普惠性社会福利，有些福利项目只是面向特定困难群体（如鳏寡孤独）的零散性、分割式的政策支持（郑功成，2013）。三是在对弱势群体提供社会福利服务时，主要由地方政府承担财权和事权责任，从而导致社会政策的受益范围狭窄。因之，在国家提供的社会福利无法满足社会成员需求的情势下，单位、家庭或个人就会采取自保或非常规的保障方式，以弥补国家保障的不足。
基于上述，我们亟需去除当前我国社会福利投入量少以及其他社会福利体制的弊病。一方面加大国家对社会福利的财政投入力度。改变过去重经济增长轻国民福利供给、重地方政府责任轻中央政府财权责任的惯习，而应尽快确立国民经济增长程度与国民福利水平同步发展的方针，中央政府一并加大对社会福利的财政投入力度。另一方面，加快推进普惠型社会福利体制建设。改变社会福利服务对象集中于政府举办的福利机构和高端退休人群。前者表现为鳏寡孤独者，是传统的社会救助对象；后者主要为行政事业单位及国企退休人员，而这正是福利资源投入畸形的体现。因此，建立普惠型福利体制既需要扩展福利服务的对象，也需要扭转福利向社会上层分配的不公平现象。
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编辑／程激清