尹利民 穆冬梅
摘要：村务腐败是困扰乡村的治理性难题。基于J省40村研究发现，当前村务腐败比较普遍，类型主要为“巧立名目型”腐败、“政策投机型”腐败等。村务腐败与村级权力过于集中、村务管理制度长期得不到落实有关，深层次地与村委会选举的不规范相连。村务腐败不仅阻碍乡村的良性治理，而且还会引发农民上访，进而动摇乡村社会稳定基础，造成合法性资源的流失。治理村务腐败基础性工作在于规范村委会选举，转变政府职能，理顺乡村关系。
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关键词 ：村务腐败农民上访村委会选举
基金项目：江西省教育厅重点研究基地招标项目“村委会选举、农民上访与村务腐败关系研究”(JD1350);教育部人文社会科学研究规划基金项目(13YJA840029)。
【中图分类号】D422【文献标识码】A[文章编号】1672—4828(2015)02-0087-05
DOI: 10.3969/j.issn.1672-4828.2015.02.009
尹利民，南昌大学廉政研究中心教授；穆冬梅，南昌大学公共管理学院行政管理专业2013级硕士研究生（南昌330031）。
2013年6月13日，课题组进入J省P县X村调查，获悉原村支书刘某，因“粮补造假”和私吞退耕还林款8万余元东窗事发，被J省人民法院判处有期徒刑3年。进一步的调查发现，X村从未进行过真正意义上的村务公开，村民代表大会、“一事一议”等民主管理制度也徒有形式，未发挥实际效用。X村“村务管理混乱，村民的公共参与程度低，民主决策不落实，村民满意度差”，成为一个典型的“难点村”。
其实，类似X村的情况在全国也非常普遍。基于此，2009年中央纪委、组织部、民政部等l2个部委联合发布《关于印发（关于开展村务公开和民主管理“难点村”治理工作的若干意见）的通知》，要求各地加强对“难点村”的治理，通过强化村委会选举的民主性，落实村庄公共权力“由下自上”的授予方式，来提高基层的民主化管理水平。
本文研究的核心问题是如何来有效遏制村务腐败？为此，本文以J省40个村的实证调查来展现村务腐败、农民上访与村委会选举之间的关系，力图通过个案资料来论证规范村务管理，遏制村务腐败需要从强化村委会选举的民主性，落实村庄公共权力“自下而上”的授予方式入手。
一、村务腐败：类型、特性与表现
人们普遍认为，村务腐败是村干部利用公共权力谋取私利并损害公共利益的行为，因而村务腐败最重要的向度就是村干部对公共权力的精心钻营和滥用方式。以此为向度，村务腐败大致可以分为四类：一是“巧立名目”型腐败；二是“政策投机”型腐败；三是“资源截留”型腐败；四是“侵吞财产”型腐败。
“巧立名目”型腐败：村干部巧用各种明目谋取个人利益。典型做法是，利用重复报销、开虚假发票和打白条等方式，套取国家惠农资金。从2003年始，全国各地陆续取消农业税，中央财政每年安排的惠农资金也逐年增加，这为村干部巧立名目套取国家的惠农资金提供了机会。比如，J省Y县S村，村书记付某，2011年利用国家的“农村危房改造政策”，套取国家资金3万余元。类似的还有通过“跑项争资”来中饱私囊，以谋取个人利益。比如，J省T县W村，2010年，村主任林某利用私人关系“跑来”一个农村自来水改造项目，从项目资金中获取4万余元的“好处费”。
“政策投机”型腐败：利用国家政策的缝隙，通过隐蔽的运作来谋取私人利益。典型的做法是，虚报土地、退耕还林面积，套取国家补偿款；虚假报名，冒领粮种补贴等。比如，J省P县X村的村书记刘某，利用这种手段套取国家资金8万余元。由于粮种补贴和退耕还林款补贴等是主要的惠农政策，最易被“政策投机”钻营，因此，“政策投机”型腐败是村务腐败中最为常见的一种（见表1）。
说明：数据是通过调查者对该村的实地调查获取，调查采取对村干部、村民的访谈和问卷的方式进行。根据获取的信息对该村是否存在腐败现象做判断，并依据标准进行分类。由于许多村往往存在多种腐败现象，故四种类型有重叠交叉现象，并非40村都存在腐败现象。比如，X村既属于“政策投机”型腐败，又归入到“巧立名目”型腐败。
“资源截留”型腐败：利用国家的资源下拨，从中截留的方式来获取个人利益。典型做法是，国家发放的救灾款、土地征用补偿款等，私自截留，或挪作他用，以谋取个人利益。比如，J省F县F村，2011年，村小组长李某，私自截留高速公路土地征用款3万余元用于自己盖房。
“侵吞财产”型腐败：利用手中的权力，侵吞集体财产，谋取私利。典型做法是，瓜分村集体财产、变卖村集体财产（公用林地、村土地）等。比如，J省C县H村村书记王某，把原村集体留下的土地卖给本村村民张某，用作手工作坊，其款项被几个村干部瓜分。
上述几种类型是最为常见的，也是腐败集中发生的领域。当然，除此还有其他类型的腐败，比如，一些权钱交易的腐败，这种腐败主要利用手中的权力捞取利益。比如，村集体财产租赁过程中的权钱交易，等等。
二、村务腐败：后果与原因
与上层腐败相比，村务腐败虽然具有领域广泛集中与窝案串案明显等特性，但总体上来说，隐蔽性较差，因而在群众中造成的不良印象比较直观，后果也更为直接，既损害了党和政府的形象，损害了农民的切身利益，又制约了农村经济的发展（范柏乃、安慧霞、江蕾，2007），而且还会引发农民群体性上访，破坏社会稳定，造成政治合法性危机。
村务腐败的后果有隐性与显性之分。隐性后果是引发群众的不满和对政府的不信任，而显性后果会引发农民上访，直接影响基层社会稳定。隐性后果和显性后果并非彼此割裂，隐性后果积累到一定程度往往会向显性后果转化。这样，村务腐败与农民上访之间就形成了有机的联系。
村务腐败之所以隐蔽性较低，容易被群众所感知，主要源于乡村社会是熟人社会，彼此知根知底，且村级财务相对简单。尽管村民清楚腐败的主要领域，但难以掌握实质性的证据，且表达渠道相对单一。因此，村民起初对村务腐败的不满主要表现在发牢骚，或者拒绝参与需要村民配合的一些村庄事务（比如村委会选举中的拒绝投票行为）等等。但这些不满和矛盾一旦累积到一定程度，就有可能进入第二个层次，即通过上访等形式来表达。从社会运动理论的发生机制来看，群众的不满可以看作是公共话语的层次，在这个层次上，集体认同感得以形成和转化。集体认同感经过劝说性沟通转化成集体信仰，而一旦集体信仰形成，则会促成共意提升，推动个体参加集体行动。一旦个体参加到集体行动的某一幕进程之中，他们的世界观将发生剧烈的变化。比如，广东“乌坎事件”的触发与事态的发展，就是经历了这样一个从形成到转化，再到升级的过程，而源头则与群众对村干部的腐败怨恨的不断累积有直接的关系。
笔者在J省民政厅的调查发现，近些年村民反映村干部的腐败的来信或来访的案件比较多。比如，仅2012年来信反映村干部的问题就有1435件，来访人次有367人次。大多数案件反映村干部的腐败问题、村委会选举不公的问题等等。再以J省40个村的统计数据为例，可进一步说明村务腐败给社会可能带来的显性或隐性后果。
表2是对40个村763个样本有关村干部廉洁满意度的调查统计。从统计的情况来看，大多数村民对村干部的廉洁状况表示不满，比例高达71.9%。那么，群众的不满会不会影响他们的行为倾向？为此，笔者设计了以下选项（见表3）。统计结果发现，虽然村民的行为倾向方式存在一定差异，明确表示通过上访的方式表达诉求的比例相对群众不满比例较低，但依然超过总体的35%，这表明在群众心里存在一种潜在的行动倾向。如果群众的不满累积到一定程庋，一旦有导火线，这种不满是就可能转化为群众的集体行动——集体上访。
笔者把村务腐败的根本原因归结为村干部的权力过分集中。其实，国家在限制村干部权力过分集中方面已经有诸多制度安排，比如，“一事一议”制度、“村民代表大会制度”与“村务公开制度”等，但为什么这些制度实施效果不佳？
在笔者看来，这些制度实施效果不理想的根本原因在于仍然奉行“由上自下”的公共权力授予方式，或者说，“由下自上”的公共权力授予方式——村委会选举制度没有很好地得以实施，因而，在形式上虽然良好的制度设计，但在实践中却不能发挥作用，从而无法从根本上解决权力过分集中的问题。
从1998年开始，中国全面推行村委会直接选举，但村委会选举的效果却不尽人意，甚至出现倒退的现象。笔者在J省40个村的调查也发现了这一现象。一是村支书与村主任“一肩挑”，加剧了村干部（一把手）的权力集中；二是乡镇干预村委会选举，更容易促成乡村两级干部的利益结盟，从而使行政监督乏力；三是选民参与投票的积极性降低，减弱了社会监督力量。
表4是有关40个村村委会选举规范性的统计。统计结果表明，除了恪守选举程序方面各村普遍做得比较好外，其他几项与村委会选举质量有关的关键指标都不理想，比如，各村都存在委托投票的情况，基本上是“按户投票”，甚至被其他村民代理投票。调查发现，即使在恪守“选举程序”方面的指标比较好，也仅仅停留在形式上，乡村两级往往会利用其丰富的地方性知识来达到控制选举结果的目的，这方面已有比较详细的分析和研究（尹利民，2011）。可见，村务腐败最为关键的是没有充分利用村委会选举制度设计来约束公共权力的运行，从而导致权力过分集中，滋生腐败。
当然，村干部的权力过分集中也与外部的制度环境有关系，具体来说与当前我国“目标责任管理”的行政管理体制有直接关系。“目标责任管理”是中国各地党政管理的日常方式，就是将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行“管理”（如考评、奖惩等）的依据，并以书面形式的“责任状／书”在上下级党政部门之间进行层层签订。乡镇是我国最基层的一级行政机构，是具体的执行机构，由上一级传递下来的行政目标，最终要通过乡镇来完成。显然，仅仅依靠乡镇的工作人员，是没有办法完成的，因此，乡镇只好如法炮制，把上级分配的行政目标再向村一级分解和细化。
一般而言，乡镇对村干部的约束要低于县对乡干部的约束，因为后者可以通过“职务晋升”的激励来实现，而乡镇对村干部的激励要弱得多。那么，既然如此，如何来保证乡镇的“目标责任管理”能够成为村干部的刚性约束？研究发现，在“职务晋升”激励有限的情况下，潜在的利益收益成为两者链接的动力机制，进而使得他们之间“利益一责任”关系的形成成为可能，从而成就了他们之间的一种所谓“连带式制衡”（陈锋，2012），进而在乡镇与村干部之间形成了一套“责任一利益”为纽带的制度性联结关系。
乡村干部间的“利益一责任”关系的维系是以相互依存，互为条件为前提。在乡村干部之间首先是一种利益连带关系。显然，如果仅仅依靠村干部的保障性工资收入，不足以调动村干部的工作积极性。乡镇需要为村干部利用制度的缝隙寻找一些灰色收入提供机会，或者说，在对待村干部的潜在收益问题上，乡镇在政策上要有更大的灵活性和弹性。这样，才能够为村干部在获得一定的社会性收益的同时，捞取一定的潜在收益，以弥补保障性工资收入的不足。村干部有了潜在收益的空间和机会，乡村干部之间才有可能形成二者的责任连带关系。
因此，乡镇在推动约束村干部的权力运行方面缺乏足够的动力，完全依赖村级自我推动缺乏现实基础，这就是为什么有如此多的约束村庄公共权力的制度设计，效果却不好的主要原因。
三、治理村务腐败的关节点：规范村委会选举
如何来遏制村务腐败，学界已有很多讨论，比如，村监会的推行（徐喜林、任瑞萍，2011），并在河南、浙江广为推广。但如何发挥村监会的长效机制？促使村级公共权力纳入村监会的监督之下？在实践中仍然会碰到难题，因为“一事一议”制度、村民代表大会制度等制度设计，其功能也主要是监督村委会的公共权力运行，但在实践中为什么不好？又如，有些地方推行“村民理事会”（慕良泽、姬会然，2013）和“农村一卡通”，其制度设计的出发点在于压缩村干部的权力寻租空间，从而减少村干部腐败的机会。然而，村民理事会同样无法把公共权力纳入其监督的范围之内，因为村民理事会是一个松散的草根组织，在实践中没有办法进入村级公共权力的中心，“农村一卡通”对于遏制“资源截留”型腐败有一定效果，但对其他类型的腐败效果不大。因此，治理村务腐败还需要从最为基础性的制度建设与改善乡村关系入手，而学界对此似乎关注不够。
首先，规范村委会选举，重新理顺乡村关系。村民自治制度的制度设计文本主要体现在《组织法》中。根据《组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。因此，从制度层面上看，村民委员会是村庄公共权力的惟一合法机构，其产生有特定的法律程序和法律依据。《组织法》第五条还明确规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”可见，从国家的制度设计来看，国家为村委会选举的运行提供了一个总体性的框架，村庄公共权力的授予和运行遵循“自下而上”的制度逻辑，制度赋予了村民行使自己管理自己事务的权利，实行自我管理、自我服务和自我教育，制度同时也约定了乡村之间的关系。
规范村委会选举就是要实施这些制度，使村民的自治权得到落实。一方面需要乡镇对基层民主有一个正确的认识和判断。乡镇之所以会想方设法影响村委会选举结果，是因为乡镇政府仍然担心村民的素质，担心村民选出来的干部不一定是最好的干部。另一方面要重新理顺乡村之间的关系，确定各自的权力边界，转变政府职能，改革“目标责任管理体制”，通过提高公共服务水平来改善乡村关系，通过提高村委会选举水平来推动村民的自我管理，让村民真正实行自治，从而提高乡镇的政治信任（阎健，2008）。
其次，设置独立监督机构，强化村务公开和村级财务管理。村务公开的制度设计很多地方都有，但真正落实得好的地方不多。因为村务是否公开、村级财务的管理基本都是由乡镇来推动的。如前所述，乡村之间的关系在很多情况下是“利益一责任”关系，因此，乡镇并没有足够的动力去对村一级的权力进行有效监督，这也能解释为什么“村财乡管”不能从根本上遏制村务腐败。比如，笔者在J省40个村的调查发现，其实乡镇对普遍存在的“政策投机”行为非常清楚，（如普遍存在的村干部虚报田亩来套取国家惠农资金的行为），但为了要换取村级干部对乡镇工作的支持，有时候只能“睁一只眼闭一只眼”。因此，强化村务公开和村级财务的民主管理，需要跳过乡镇，由县一级独立的专门机构来监督推动实施。比如，县纪委可以成立一个专门的机构，对全县的村务公开情况实行透明的监督，并采取相应措施吸引村民积极参与到监督的全过程中来。
第三，废除村支书村主任“一肩挑”的做法，通过村庄的二元权力架构来相互约束权力的运行。尽管村支书与村主任可能形成合谋，但相对于“一肩挑”的制度设计，在某种程度上可以分散权力，形成一个自发监督的机制。笔者在40个村的调研也发现，群众对“一肩挑”村村干部的廉洁满意度要明显低于非“一肩挑”的村。更为重要的是，如果村庄权力结构是一元的设计，这就意味着在村委会选举中要保证村支书获胜，否则，这个如意算盘会落空。因为，村支书是党代表选举产生，而村主任则是直接选举产生。因此，为了确保“一肩挑”的安排顺利成为现实，很多地方的乡镇会采取各种办法干预，以确保目标的实现。这一后果不仅增加了乡镇干预村级选举的可能性，而且更为深远的后果是为乡村干部的利益合谋提供了机会。因为乡镇总是希望那些能够帮助完成任务的村干部当选，而当选村干部也可能借此绑架乡镇政府，从而增添了公共权力滥用的风险。
总之，从根本上遏制村务腐败，不仅需要提高村委会选举的民主性，扩大村民参与的公共空间，而且还应该建设法治政府（朱虹，2012），改变乡镇对村庄的管理方式，通过乡镇政府职能的转型，提高公共服务的水平来推进村庄的公共治理水平。
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参考文献]
[1]范柏乃、安慧霞、江蕾等，2007，《我国乡村干部的腐败问题及其治理对策研究》，《公共管理学报》第3期。
[2]尹利民，2011，《程序的恪守与结果的控制：双重约束下的村委会选举——上付村第七届村委会选举的观察
与分析》，《学习与实践》第12期。
[3]陈锋，2012，《连带式制衡：基层组织权力的运行机制》，《社会》第1期。
[4]徐喜林、任瑞萍等，2011，《村监会：农村权力运行监督制度的创新之举》，《中州学刊》第5期。
[5]慕良泽、姬会然，2013，《新时期乡村社会建设的内涵与路径——以广东省云浮市“村民理事会”为例》，《学习与实践》第2期。
[6]阎健，2008，《居于社会与政治之间的信任——兼论当地中国的政治信任》，《南昌大学学报（人文社会科学版）》第1期。
[7]朱虹，2012，《论法治政府的建设理念与任务》，《南昌大学学报（人文社会科学版）》第4期。
编辑／程激清