李伟 杨超
摘 要：当前村民自治的“内卷化”问题主要体现在乡政府及村组织的“自利性亢奋”，即过度追求经济利益而忽视村庄的可持续发展，社会管理与服务意识淡漠。在这种背景下，专业社会工作进入村庄可能会卷入这种结构性矛盾之中，其专业的理念和价值与基层政府的经济发展目标相悖，进而陷入合法性危机当中。在政府强势建构的背景下，社会工作嵌入行政体制以获得合法性认同显得尤为重要。所以，面对基层治理“内卷化”的困境，社会工作机构可以寻求较高级别政府部门的支持，对基层政府的“不合法”行为进行规制，为服务项目的发展创造良好的社会环境。
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关键词 ：基层自治内卷化农村社会工作
[中图分类号] C916[文献标识码]A[文章编号]1672-4828(2015)04-0022-08
DOI:1 0.3969/j.issn.1672-4828.2015.04.003 李伟，华东理工大学社会工作系博士研究生；杨超，华东理工大学社会工作系博士研究生(上海200237)。
近几年，随着政府各项政策的出台、专业教育的大规模发展和实务活动的广泛推进，社会工作迎来了前所未有的黄金发展期，专业化、制度化和本土化建设取得了显著成绩。“上海模式”、“深圳模式”、“广州模式”等成为行业典范引领国内社会工作的发展。随着社会工作覆盖面的拓展和延伸，专业服务活动由最初的城市逐步走向农村地区，产生了一些典型案例，如“绿寨模式”、“苗寨模式”和“万载模式”等。但是，与城市相比，农村社会工作的发展没有受到政府和学界的足够重视（文军，2009）。除了实务活动的滞后，相关的学术研究也较为缺乏，这一点国内外的情况较为类似。张和清等(2008)通过文献梳理发现，西方农村社会工作的研究少之又少。国内相关的学术研究同样缺乏，比较典型的是古学斌、张和清、郭伟和等几位学者进行的反思性研究，其中古学斌等(2007)从文化敏感的视角出发，讨论了农村社会工作领域的“文化识盲”问题；郭伟和(2007)则是从制度的角度来分析体制内演进的行政性T作和体制外发育的专业社会工作之间的冲突。
笔者认为，农村社会工作的开展必然要涉及到乡政府和村委会等基层治理主体，如外来机构进入村庄开展项目必须得到乡政府的许可，社会工作的专业理念、目标等能否得到乡级及村级组织的认同便显得尤为重要。所以，基层治理领域存在的问题应当受到农村社会工作者的足够重视。基于此，本文通过一个经典NGO案例的分析，来讨论基层自治“内卷化”对农村社会工作的结构性制约。
一、主动人场：社会工作专业使命的召唤
去年7月在墨尔本举办的世界社会工作联合大会巾，将社会工作重新定义为“社会工作是以实践为基础的职业，是促进社会改变和发展、提高社会凝聚力、赋权并解放人类的一门学科。社会工作的核心准则是追求社会正义、人权、集体责任和尊重多样性”①。大会强调社会工作面临的共同任务是促进社会发展和经济发展的平衡、保证人的尊严和价值、促进可持续的社区和环境的发展等。凑巧的是，笔者接下来要展示的NGO项目②的宗旨便是改变“杀鸡取卵”式的经济发展模式、促进社区与环境的协调可持续发展。
（一）项目背景与缘起
吉沙村位于云南省香格里拉县，它由上吉沙和下吉沙两个自然村组成。吉沙村附近的千湖山风景秀丽，山上有美丽的原始森林和湖泊。上世纪60年代，为了满足国家“大三线”建设项目的需要，村庄的原始森林遭到了长达20年时间的砍伐。为解决生计问题，当地村民也加入了砍伐的行列。森林砍伐引发的直接后果是当地生态环境的恶化，用当地村民的话说“鸟儿没了，庄稼病虫害多了，风大了，霜冻提前了”。1998年国家颁布实施了天然林“禁伐令”后，又有开发商想在此搞旅游项目开发。当地村民因外来的开发商和自己的生计问题陷入困境。
云南省生物多样性与传统知识研究会（英文简称CBIK）是成立于云南的一家NGO，其组织目标是保护自然生态环境、发展社区生计及传承乡土知识。2000年秋，云南省政府与世界环球基金GEF和亚洲发展银行ADB合作，希望在滇西北探索一条以当地社区为基础的生物多样性保护和发展的途径。由云南省计委牵头，CBIK.云南省社科院、中国科学院昆明植物研究所等单位联合组织了7个调研小组分赴滇两北开展调查及选点，最后选定吉沙村为试点社区。这些组织采取定性与定量相结合的调查方法，完成了吉沙村的调研报告。在多方努力下，CBIK后来与荷兰一家发展组织ICCO达成合作协议，获得了25万元的项目资金。
（二）项目理念与目标
社会工作的核心理念是“助人自助”，即“授人以渔”而非“授人以鱼”，通过专业的服务方法与技术，促进服务对象的自我成长与能力建设，使其拥有独立应对挫折与苦难的能力和素质。社会工作理论中的增权( Empowerment)和优势视角(Strengths Perspective)便是这一价值理念的充分体现。“社区工作的目标是增加非专业人士的知识、增强人们应对困难和窘迫环境的能力……”(Tay-lor and Presley,1987)。CBIK的项目是以整个吉沙村作为服务对象，所以可以将其看作一次社区工作实践。
罗斯曼( Rothman)将社区工作的目标分为“任务目标(task goals)”和“过程目标(processgoals)”。任务目标是指解决社区面临的一些具体问题，过程目标是“促进社区人十的一般能力，包括建立社区内部不同群体的合作关系，发掘及培育社区领袖参与社区事务、加强对公民事务的了解……”（甘炳光、梁祖彬，1998），同到CBIK的项目，其核心目标是保护吉沙村的自然资源和提高村民的经济收入。在前期调查中,CBIK发现村民对于村级事务淡漠、缺乏凝聚力，村民自治名存实亡，为了改变这一现状，CBIK将项曰的“任务目标”设定为：一是帮助村民建一个保温节能的藏式招待所，改善接待设施，并培训旅游接待队伍；二是成立一个由村民自己组成的管理委员会，承担行政和财务的管理责任，让每一个资源拥有者都拥有话语权。过程日标则是内含于整个项目的深层次目标，即通过项日的执行增强弱势群体的话语权、提高其参与公共事务的意识与能力。
（三）项目方法与技术
除了“助人自助”、利他主义和人本主义的理念情怀，更能凸显社会工作的存在价值，并且得到社会认同的方面是其建立存科学理论基础上的专业方法和技术。这些方法与技术通过整个项目的发展过程即可体现。具体表现为：(1)准备阶段。例如CBIK对于吉沙村的前期调查、对于项目经费的申请等。(2)建立关系阶段。在项日启动之前，CBIK已经与当地县、乡两级政府进行过沟通，获得其认可和允许之后才着手开展下一步的工作。(3)资料收集阶段。在制定项目计划之前，首先要详细了解目标社区面临的各种问题、村民的需求、社区拥有的资源等信息，进而在服务计划制订时做到“有的放矢” 为此，CBIK对于吉沙村面临的生态环境和经济问题进行了深入的调查。(4)计划制定阶段。这一阶段的任务是撰写详细的项日策划书，具体包括确定项目目标、项目开展的流程、开展的具体活动、人力物力财力的调配等内容。在CBIK的项目巾，核心目标是通过建立旅游招待所和项目管理委员会来保护当地的生态环境、提升村民对于公共事务的参与能力和村庄的可持续发展。(5)计划实施阶段将服务计划付诸实施，如邀请国外专家设汁藏式招待所、筹建专家委员会、召开会议（如村民大会）、教育和宣传（如通过发放宣传海报等形式介绍项目）、沟通和协调（如与村民及村委会之问的沟通）等。(6)总结与评估阶段。对项目运作过程中出现的问题进行反思与检讨，重新设定项目目标．
二、被迫退场：基层权力的结构性制约
通过上义的“入场”介绍可以看出，CBIK在正式介入吉沙村之前进行了科学的调研与设计，其项日目标的设立既与吉沙村当前面临的问题相符，又体现了社会工作的专业发展理念，加之项目的非盈利性，所以项日组成员预期项目会顺利进行。但是，项目在行进的过程中遭遇了重重困境，原本设想简单的生态旅游项目逐渐陷入村庄的多重矛盾漩涡中，其中包括乡政府的阻挠、开发商的干扰、村委会的不合作、村民的怀疑等，项目最终被迫撤离村庄。而这一系列的困境呈现出了显著的结构化特征，体现了村庄的权力结构对项目发展的制约。
（一）乡政府的干涉与阻挠
在CBIK前期与县乡政府的沟通中，县政府对CBIK的项曰表示支持，但此后并没有为项目提供任何实质性的帮助；乡政府的态度则有些不情愿，虽然也表示欢迎NGO在当地开展扶贫项目，但由于吉沙村的情况比较特殊，有一家开发公司已经与乡政府签订了一项合作开发当地旅游资源的协议，他们希望CBIK能够选择另一个村庄作为示范点，以避免引起与公司的冲突。但是项目的设计与申请是结合专业知识背景与吉沙村所面临的实际问题的基础上完成的，CBIK前期系统的调查是其选定项目地点的基本依据，吉沙村面临的生态环境问题符合其机构宗旨，所以无法轻易更换村庄。据CBIK了解，开发商与乡政府之间曾在1999年达成一个有关承包吉沙村千湖山风景区土地使用开发权的协议。但大多数村民对这个协议的内容都不了解。此外根据相关法律规定，乡政府没有权限批准国有林或集体林的土地承包及转让。因此这是个不符合法律程序的协议。
随着CBIK项目的进行，开发商开始不满，二者的矛盾逐渐公开化。对急于招商引资的乡政府来说，更加看重开发商的投资项目。当CBIK与开发商发生矛盾后，CBIK官员向乡政府解释相关情况，得到的答复却是CBIK要首先保证不会干涉开发商的项目，否则便不允许开展项目。同时，吉沙村集体林的土地承包和转让属于村级事务，依法应由全体村民通过村民大会来决定，可是这一事务却由乡政府来操控，村民基本上被剥夺了参与权。根据《农村土地承包法》第12条规定，农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体组织或者村民委员会发包。显然，乡政府的做法违反了这一规定。
（二）村委会的倒戈相向
吉沙村的两位社长，其中一位对项目十分支持。但后来开发商介入后，两个人都中途退出了项目，而且反过来质疑项目的合法性。这对于项目的发展造成了极大的阻力，在当前村民自治的背景下，村庄的许多公共事务的运作都离不开村委会。例如藏式招待所设计方案完成后，为了打消村民疑虑，CBIK与村民签订协议，而这份协议按法律程序要到县司法局公证，但是两个社长始终不愿意到场，导致公证无法进行。两位社长参加项目更多源于自身利益的考虑和乡政府的压力。其中一位社长表示如果能够帮助他女儿上学或者安排在项目中工作，就愿意向乡政府和开发商说好话，支持项目的开展。项目组官员李波感慨“村长是村民直接选的，但是村领导却需要对上负责”（李波、谢鸿妍，2003）。事实上，乡政府对于村庄事务的干涉、村领导对乡政府的依附是不符合法律规定的。村委会本质上本不属于政权机关，根据《村委会组织法》第四条规定，村委会是基层群众性自治组织，不是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是政府派出机关。乡政府与村委会是指导与被指导而不是领导与被领导的关系。但在现实生活中，村委会往往沦为乡政府的“派出机构”，所谓的乡政村治名存实亡。
（三）村民的四分五裂
在这场博弈中，村民显然处于明显的劣势，他们由于缺乏对外来机构的认识和对村委会的有效监督等，很容易受到其他主体的干涉。尤其容易受村委会和开发商的干扰，而村委会和开发商又直接受到乡政府的影响。在开发商介入后，村民内部分裂为三派，一派支持开发商的项目，一派支持CBIK的项目，其他人则持观望态度。在项目的运作过程中，虽然CBIK -再强调是为村庄无偿提供服务，项目的成果归属全体村民所有，但始终伴随着村民的各种猜疑与谣言。如有人怀疑CBIK做项目的动机、支持项目的村民拿了好处、项目的经费是160万而不是25万等。更离谱的是CBIK在村子里发宣传海报的活动被当作非法事件告到了县政府，被扣上了“制造民族矛盾”的帽子。
追根溯源，用村民自己的话说便是“以前吃过亏”。一方面，上世纪60年代以来，外来机构进驻吉沙村，对当地的原始森林进行了长达20多年的毁灭性砍伐，最初给村民的承诺并没有兑现，而是留下一个满目疮痍的烂摊子。导致的结果是“树少了，鸟都飞走了，风大了，庄稼的虫灾多了”（李波、谢鸿妍，2003）。正是由于村民之前的吃亏经历，导致他们对于一切外来机构都难以信任，所以当CBIK告诉村民要免费为他们做项目时，村民们认为是天上掉馅饼；另一方面，村民反映前几任村干部在位时，村里的财务混乱，不够公开透明，村民对此早有意见。所以他们担心CBIK撤出村庄后，项曰所获得的收益会被少数人占有，正是基于这种担心，他们对于CBIK的项目充满了疑虑。
三、基层自治内卷化：农村社会工作的结构困境
“内卷化”是当前社会科学领域使用广泛、同时也是歧义丛生的一个概念，它最初被用来解释农业生产的滞后，后来逐步拓展到政治、文化等领域，成为分析人类社会当中“原地踏步”现象的有力概念工具。一些学者借用“内卷化”来分析基层自治领域存在的困境，即乡政府和村委会自利性动机膨胀，忽视村庄的社会发展。这种目标与社会工作的专业理念相悖，当二者发生冲突后，社会工作的发展便会受到基层权力的制约。
（一）内卷化的概念与由来 “内卷化(involution)”，又译为“过密化”。多年前，中央电视台记者到陕北采访一个放羊的男孩，曾留下这样一段经典对话：“为什么要放羊？”，“为了卖钱”；“卖钱做什么？”，“娶媳妇”；“娶媳妇做什么呢？”，“生孩子”；“生孩子为什么？”，“放羊”。这段话说明的便是人类社会存在的“内卷化”现象。同前“内卷化”这一概念被广泛应用于经济、文化和社会等研究领域。最早提出“内卷化”概念的是美国人类学家亚历山大·戈登威泽( Alexander Goldenweiser)，他用这一概念来描述某种文化模式，“即当达到了某种最终的形态以后，既没有办法稳定下来，也没有办法使自己转变到新的形态，取而代之的是不断地在内部变得更加复杂”（孙远东，2007）。但是根据中国学者韦森的考证，最早提出“内卷”问题的是德国古典哲学家康德，在《判断力批判》一书中，康德提出了“内卷理论”( involutions theorie).
美国文化人类学家克利福德·吉尔茨( Clifford Geettz)在研究印尼爪哇农业时冉次使用了这个概念，他用来形容“在土地面积有限的情况下，投入更多的劳动力用于农业生产，但并未使劳动生产率得到提高”( Geertz，1963)。在此之后，黄宗智借用“内卷化”概念来研究中国的小农经济问题，他将“内卷化”的概念理解为“过密化”或“无发展的增长”（黄宗智，2000）。杜赞奇( Prasenjit Duara)将“内卷化”的概念从经济领域延伸到了政治领域，提出了“国家政权内卷化”的概念，即“政权的正式机构与非正式机构同步增长，国家徒有扩张，没有收益”（杜赞奇，2003）。孙远东在对中国传统政治文化论述的基础上，又提出了“文化内卷化”的概念（范志海，2004;王婷，2010）。
纵览“内卷化”概念的发展史，随着其应用范围的不断扩大，最初的含义也发生了某些变化，并招致一些学者的批评（刘世定、邱泽奇，2004;郭继强，2007）。但是，这一概念同有的内涵并没发生改变，无论在何种领域使用，基本都可以将其理解为一种止步不前、原地循环、有量的增长而无质的改变的社会现象，
（二）基层自治内卷化的表征
基层自治是中国民主政治实践中的重要制度创新，但是它在运作过程中出现了诸多矛盾与困境，其中面临的核心问题是“内卷化”趋势的日益加深。基层自治包括城市的居民自治与农村的村民自治两个领域。从现有文献来看，这两个领域都出现了或多或少的“内卷化”问题。其中城市白治领域的“内卷化”主要表现为居委会的行政化倾向严重（何艳玲、蔡禾，2005;陈宁，2010），在这种背景下，新兴起的社区社会服务不可避免地“被行政化”（廖慧卿、王壬，2011）。
而村民自治领域的“内卷化”主要表现为财政体制改革、税费改革之后乡政府与村委会的白利性、赢利性和掠夺性欲望的膨胀（李锦顺、毛蔚，2007;马良灿，2010）。乡政府的角色从“代理型政权经营者”转变为“谋利型政权经营者”（杨善华、苏红，2002）。村干部不关心村庄事务，成为“无所作为的村一级”（贺雪峰，2011）。马良灿提出了“内卷化基层政权组织”的概念，它包括“内卷化”乡镇政权和“内卷化”村级组织两个层面。前者体现在乡镇府“社会服务与管理功能弱化和自利性动机增强”，后者体现为“乡村社区管理职能的衰退、乡村社区社会秩序的混乱和村小组长赢利型动机的膨胀”（马良灿，2010）。
回到本文的案例，通过上文的介绍，CBIK的项目在运作过程中遭遇了来自乡政府、村委会、开发商等多方面的阻扰，最终使得一个原本设想简单的项目流产。整个项目表面上看起来杂乱无章，但深入分析可以发现，吉沙村呈现出了显著的“内卷化”特征。图1是笔者根据村庄不同的博弈力量绘制的权力结构图。
在图1中，实线代表两个主体之间直接发生互动，虚线代表间接互动。箭头被指向的一方表示权力较大，在互动关系中处于优势或主导地位。没有箭头的线代表互动双方的关系是平等的。每对关系用带圆圈的数字表示。如在第①对关系中，乡政府与村委会直接进行互动，并控制着村委会。从中可以发现，与CBIK项目关系密切的村委会、村民和开发商，即第⑤、⑥、⑦对关系都受到了乡政府的显著影响。乡政府对于村级事务和村委会干预背后的源动力是对经济利益的追逐，即自利性动机的膨胀，根据前文所述，这是乡村治理“内卷化”的显著特征。开发商的巨额旅游项目虽然会带来大量经济收入，但是它会对村庄的生态平衡造成严重威胁。对乡政府而言，更看重的是经济利益而非村庄的可持续发展。这种“利益导向型”（李祖佩，2010）的内卷化的突出表现便是对于乡村土地资源的操控，“特别是在各种‘招商引资’的活动中，乡镇政府更是大打出手，扮演土地商人的角色，实施‘圈地运动’，大量征用农地，‘卖地财政’成为了乡镇政府财政收入的重要组成部分”（马良灿，2010）。
（三）“内卷化”视野下的农村社会工作
通过上文的论述可以发现，乡政府对于CBIK的参与式发展项目与开发商的旅游项曰的不同态度体现了两种不同价值理念的冲突。对CBIK而言，其项目的宗旨在于提高村民参与管理旅游资源的能力、保护当地特有的生态资源和促进村庄的可持续发展，藏式招待所用来培训旅游接待队伍、项目管理委员会则是为了提高村民参与村庄公共事务的能力。从中可以看出其背后的理念是促进社会的公平正义、人与自然的协调发展。对开发商的项目来说，虽然可以短期促进当地的经济发展，但是其旅游项目会对生态环境造成很大破坏，如项目要将索道和酒店直接修到千湖山顶，这对于本来就脆弱的自然环境的影响是致命的。而且在这类项目中，村民往往缺乏活语权和足够的知识来保护自身的合法权益，例如在少数村民与开发商签订的土地承包转让协议中，“土地承包40年，与大多数村民同意只签3年的合同大相径庭，头3年每年付5万元。但是没有提及3年后的财务安排，更没有40年一共支付多少承包金额，当然也没有付款违约的责任条款”（李波、谢鸿妍，2003）。乡政府以及村领导最关心的是项目所带来的商业利益而非村庄的长远发展，所以当两个项目、两种理念产生冲突后，开发商的项目获得了来自乡政府和村社长的更多支持，而CBIK的项目遭遇重重困境后被迫撤离村庄。
那么，接下来需要深入思考的问题是，面对乡村治理的“内卷化”困境，社会工作该何去何从？在巨大的商业利益面前，助人白助、公平正义等价值理念无法得到基层治理主体的认同与接纳，导致免费开展的服务项目以失败告终。通过项目运作过程中遭遇的各种阻力可以发现，此类项目顺利开展的前提是村庄拥有合理合法的治理秩序和民主公开的社会环境。那么，破除“内卷化”对于农村社会工作的开展不可或缺。而打破“内卷化”困境的力量往往来源于外部环境，因为“内卷化”机理得以形成源于与外部世界的隔绝，继而导致人们无法及时受到新思想、新观念的熏陶，只能固步自封、原地打转。专业社会工作恰好可以扮演这一外部力量的角色。例如，广东绿耕社会工作发展中心在四川、云南和广东的农村社会工作实践便取得了很大成功，在改善生计、文化传承和生态保护等方面效果显著。“绿耕农村社会工作11年的经验表明，无论是早期的文化与发展行动，还是近几年来的社区经济实验，社会工作专业在中国农村大有作为”（张和清，2012）。但是在中国的政治语境下，政府的认同是社会工作得以发展的重要因素。CBIK的项目没有得到当地政府，尤其是县级及更高层级政府部门的支持，导致最后陷入孤立无援的境地。
四、结语与思考
综上所述，本着“助人自助”、能力建设和可持续发展的专业理念，CBIK免费为吉沙村开展生态旅游发展项目，旨在保护当地特有的生态环境、提高村民的生计水平与村庄的可持续发展。其主动人场的行动体现了社会工作对社会公平正义的追求，CBIK的项目与当前时代发展要求相符，应予以肯定。其失败的根源在于基层自治中的“内卷化”，即乡政府的自利性亢奋，盲目追求商业利益而忽视村民的合法权益和村庄的经济社会可持续发展，尤其是财政体制改革以来乡政府和村级组织与村民的距离越来越远，社会管理与服务的意识弱化，打着“招商引资”的口号，利用村庄的公共资，源谋取经济利益。
吉沙村面临的问题固然具有特殊性，不能据此来判定所有村庄都存在类似问题。本文旨在通过这一反面案例来对农村社会工作提出警示，即在进入农村开展服务项日之前，需要充分发挥“社会学的想象力”，对村庄的治理结构要进行深入的调查了解，贸然介入可能会陷入村庄固有的矛盾冲突而无法自拔。CBIK虽然进行了详细的社会调查，但是忽略了当前村民自治领域可能存在的矛盾，尤其是乡政府与村庄之间关系问题的重要性，进而导致项目的夭折。那么，需要进一步思考的是，面对这种结构性矛盾，专业社会工作该坚持何种发展路径。显然，本文中CBIK的项目属于独立式发展，即不依赖政府的力量自主运作，项目资金和工作人员都与政府无关，这种模式的优势是可以坚持专业的理念与方法，存在的缺陷在于无法获得行政资源的支撑，尤其是遭遇合法性危机时显得尤为重要。所以，为了获得政府的合法性认同和行政力量的帮助，当前社会工作界的主流话语是主张“嵌入式”①发展的路径，即社会工作嵌入政府的行政服务框架内谋求发展。这种模式的弊端是社会工作可能会受到政府的过多干预而产生行政化的倾向，难以保持专业的自主性和独立性，当前城市社区社会工作服务已经出现了这一趋势。如何妥善处理与政府的关系，已经成为社会工作界的重要议题。
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编辑／杨恪鉴