曹志刚
摘要：为了解决当前城市社区综合服务中心的独立性、稳定性和专业性问题，必须在它的服务理念中明确在社区工作中可以建立不同的服务层次，以此来扩展其服务支持途径，进而在不同的社区中丰富和扩展其服务方案，赢得所在社区居民的参与和支持。只有这样，才能使服务中心在为社区居民提供服务的过程中，为社区生态的整体变迁做出贡献。在推动社区建设的同时，也为服务中心的良性循环发展奠定扎实基础。
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关键词 ：城市社区 综合服务中心服务理念服务方案社会工作
基金项目：国家社会科学基金青年项目“农民工社会网络对其迁移意愿影响研究”(项目号：12CSH030)；教育部人文社会科学研究青年项目“社会网络视野中的农民工迁移意愿研究”(项目号：11YJC840003)。
【中图分类号】C916【文献标识码]A[文章编号】1672-4828(2015)02-0041-07
DOI: 10.3969/j.issn.1672-4828.2015.02.005
曹志刚，华中科技大学社会学系副教授、硕士生导师，中山大学社会学博士（武汉430074）。
一、引 言
从1998年全国范围内取消福利分房制度到现在已有近二十年，经过整整一代人时间变迁的沉淀，目前可以形成的一个基本判断是：这一制度变革涉及的，不仅仅是一部分人群居住供给方式从“单位提供”到“自行购买”的变化，更是“单位制”到“社区”转型大背景下，城市居民面对的社区服务、社区文化、社区教育、社区保障、社区问题、社区控制等在计划经济时代主要由“单位”来承接的社会生活事务和服务，转为主要由市场经济秩序下的营利性个人或企业、社会公益性服务组织来承接的更广阔范围的变化。2007年国家发改委、民政部印发的《“十一五”社区服务体系发展规划》中提出了“十一五”期间社区服务体系建设的指导思想与发展目标，要求“全国每个街道基本拥有一个综合性的社区服务中心”（林诚彦、张妙娟，2012），无疑是在回应前述变化所提出的内在要求。同样，也正因这一内在要求，目前全国已有相当数量的各类社区服务中心（包括养老服务中心、卫生服务中心等）和综合性社区服务中心，通过承接“老旧型社区”和“新型商品房社区”中的这些社会生活事务和服务，来回应大时代变迁所提出的现实性问题。
但从笔者所掌握的情况来看，目前无论是在工作开展相对较好的沿海发达地区的城市社区综合服务中心，还是在工作上已有一定拓展的中部地区城市社区综合服务中心，无论是采取政府购买服务方式，还是采取街道间接管理方式的城市社区综合服务中心，都存在诸多问题，严重影响了机构的专业性、独立性和稳定性，制约着城市社区综合服务中心的蓬勃发展，也妨碍了社区居民需要的满足。笔者就此已有《城市社区综合服务中心：一种实践策略》和《城市社区综合服务中心：一种联动策略》两文专门分析了城市社区综合服务中心（以下简称为服务中心）的战略着眼点和立足点、服务定位、与高校师资进行联动的具体方式方法（曹志刚，2013；曹志刚；2014）。下文，笔者将主要从“单位制”到“社区”转型的背景，来分析服务中心在这一时代变迁下的服务理念和被该理念影响下的服务方案问题，既在前期分析的基础上进一步扩展，也以本文对这一专题研究做一小结。
二、城市社区综合服务中心的服务理念
笔者认为，服务理念指的是专业社会工作机构主要为哪一类人群提供服务，为这些人群提供什么层次、什么类型的服务，和服务提供的支持途径，包括资金、场地、人力资源支持等。它是服务中心开展所有服务之前需要明确的定位问题，影响到服务中心所有实务工作的具体开展。在实践中，因为在上述这些议题中的分歧，服务中心的服务理念会有可能出现重大差异，笔者试从两个方面展开分析。
（一）城市社区综合服务中心服务理念中的服务层次问题
服务中心不同于其它专业性社会工作机构的典型特点是，它扎根和立足于社区。这就意味着，它必须适应社区生态并且随着社区生态变化而变化，社区人群的服务需要和社区问题的变迁是服务中心需要面对的首要问题。在不同的社区，因为社区自身的性质不同，如单位型社区、老旧型社区、新型商品房社区、混合型社区，这些社区的经济基础不同，服务需要不同、社区问题不同，也就带来了服务中心服务理念的层次性问题的探讨。
服务中心服务理念的层次性问题指的是，服务中心所开展的社会工作实务的主要目标，是指向于帮助社区居民“恢复一般社会生活状态”还是在社区居民本身已处于一般社会生活状态的基础上帮助社区居民“发展更高社会生活质量”。虽然在目前的社会工作实务进展中，存在“问题视角”和“优势视角”等理论视角的区别，但它们在帮助案主实现从“非正常状态”到“一般状态”转变的这一点上存在高度共识。这也是社会工作一般性质的体现。但事实上，笔者认为，服务中心除了这一一般性质之外，还可以基于对自身工作状态的评估，在更高的层次上帮助社区居民实现“发展更高社会生活质量”的目标。在此，笔者给出三例案主的情况加以辅助说明。
案例1：案主A，男，42岁，已婚。因为缺乏专业技能，影响就业能力，家庭经济困难，与妻子长期因为家庭开支等经济问题产生矛盾。久而久之，家庭成员间关系紧张，案主自身逐渐认识到问题，但无力解决问题。社区综合服务中心的专业社会工作者在调查社区情况和家访的过程中，发现了案主的情况并及时对案主提供了个案服务，帮助案主链接社会资源对其开展就业能力帮扶。
案例2：案主B，男，45岁，已婚。私营企业老板，一直以来，企业业务开展顺利，经济效益较好，家庭和睦。但近年来，所经营的业务因为全球经济形势变化，出现非常大的波动，企业运转非常困难。案主自身短期内很难调整对自己的预期，越发处于焦虑之中，又因此恶化了企业的运转情况。案主企业经营的经济问题在一定程度上引发了案主家庭中夫妻关系和亲子关系的紧张，案主经由邻居知道社区综合服务中心的存在，在社区综合服务中心与专业社会工作者接触的过程中，案主主动寻求帮助，社会工作者由此介入进行个案工作。
案例3：案主C，女，28岁，未婚。大学读书期间曾谈过两次恋爱，毕业后一直单身，与父母尤其是母亲因为个人问题关系紧张。父母非常着急，但她自己觉得单身状态很好，“不会因为婚姻问题产生很复杂的婆媳关系，也没有因为生小孩带来的工作与家庭关系的矛盾，完全可以过一段时间再考虑个人问题”。社区综合服务中心的专业社会工作者接案后，了解到案主父母对案主个人问题的关心实际上给案主带来了相当的心理压力，从而使案主产生了抗拒心理，使案主更难有轻松的心态来面对个人问题，久而久之，双方关系更为紧张。社会工作者由此介入和开展实务工作。
从社会工作的传统理念来看，案主A的情况很容易被纳入到服务范围中来，事实上也往往如此。但怎么去理解案主B和案主C的情况，则往往会有不同的理解，因为这涉及到怎么去理解和界定社会工作的问题。笔者之所以在案例一和案例二说明了社会工作者接案的途径，而在案例三中没有说明社会工作者接案的途径，即是想表明，案主是否主动寻求社会工作者的帮助，不应该成为服务中心界定其服务范畴和服务对象的主要指标。服务中心在建立之初就应该明确其服务理念，明确其在社区中的服务层次。
服务中心在社区中的服务层次问题，在更广泛的议题上涉及到社区服务“营利性”和“福利性”的争论（孙秋云、曹志刚，2011:138-140）。作为社区服务的具体实现，我国城市社区综合服务中心的实际运转，重点强调了其面对所有社区居民开放和基本免费这两个“福利性”特征；为了防范作为社会新生事物的社会工作机构在服务过程中出现“营利性”偏差，对其经营行为更是进行了严格监管和防范。这一谨慎态度有利于维护我国社会工作发展的方向，但在一定程度上却束缚了服务中心的服务扩展。因为，如果强制性地要求所有的服务中心提供同一层次的专业性社会工作服务，那么基础较好的社区可能就不需要服务中心内社会工作者的介入，服务中心在社区中的存在就极有可能沦为形式，不仅仅社区建设失去依托，就连社区居民应当享受社区服务的相同权利也无从实现；而一旦强制性划定不同社区服务中心的不同服务层次，不仅有“计划赶不上变化”的风险，也可能有损于公益性服务的平等原则，这些，意味着服务中心内服务理念的层次性必须落脚于具体的社区服务中心，立足于具体社区的现实基础。在社区建设较好、居民经济基础较好、前期工作基础较好的社区，服务中心可以在立足于帮助居民“恢复一般社会生活状态”的基础上力图帮助居民“发展更高社会生活质量”，而在社区建设和居民经济基础较差，缺乏前期工作基础的社区，服务中心的服务理念就只能主要着眼于帮助居民“恢复一般社会生活状态”。同时，还需要认识到，服务理念的这一定位是动态的，可以也应该随着社区生态的改变而改变。
（二）城市社区综合服务中心服务理念中的服务支持途径问题
本文中所指服务中心服务理念中的服务支持途径问题，主要包括服务中心的资金、场地、人力资源等从何而来的问题，这其中最主要的是服务中心的资金来源问题，从目前大陆服务中心的现状来看，主要指向的就是单纯承接政府购买服务的资金来源还是多种资金来源的问题。
笔者认为，服务中心不同于其它社会工作机构的典型特征是，它必须是基于长期的对社区生态的了解和把握，从社区网络、社区权力、社区结构、社区文化等多个角度充分掌握社区性质之后，才能进行服务理念定位。也正因此，它对服务中心内提供具体服务的项目团队有着较高的人员稳定性和项目连续性要求，否则，服务中心内开展的服务项目极有可能只是疲于应付、流于形式。换句话说，服务中心对其服务支持途径的要求相对高于其它社会工作机构。毕竟，从客观现实来看，个案工作、小组工作或者其它专题性实务工作，包括青少年工作、家庭工作、老年人工作等，其服务实施的前期基础要求比社区工作相对较少。
但与此同时，毋须讳言的是，通过政府购买服务获取资金是目前绝大多数服务中心最主要的资金来源渠道。在竞争政府购买服务项目的过程中，一些在社会经济领域中工程招标所经常出现的“围标”、“串标”现象也数见不鲜。在公益性社会服务领域，受现有客观条件的约束，少数发育状况较好的社会工作机构不约而同地选择了这一并不合法的方式，以实现抱团取暖的机构生存、发展目标。其它社会工作机构则举步维艰，为赢取生存机会而不努力提供合乎质量要求的专业服务往往成为机构的首要目标，这就使得这一实务领域的实际状况与原有政策设计的出发点相去甚远。
要想扭转目前这一不利的发展趋势，就需要认识到服务中心的服务支持途径可以是多元的而不是单一的。换句话说，服务中心必须依靠多种资金来源，才能更好地实现服务中心项目团队自身的稳定性和项目实施的连续性。也只有在此基础上，前述服务中心服务理念中两个层次的顺利转换才有可能实现。
同样，仍然借助于前述三个案例，笔者对服务中心资金来源多元化的可能性作一分析。案主A属于服务中心的服务对象，案主B和案主C却不一定属于服务中心的服务对象，这是因为案主B和案主C所面对的问题并不一定严重到了影响他们社会生活的地步，也不一定只有依靠专业社会工作者的迅速介入才能使他们面临的问题得到解决。换言之，笔者认为，在当前中国社会的快速转型中，服务中心覆盖范围内的社区居民都会程度不一地面对不同问题的困扰，这些困扰仅仅依靠服务中心内的有限社会工作者是不可能一一得到解决的，因为服务中心的社会工作者岗位和人员受到有限资金来源的限制，只能首先明确服务中心必须保障的服务。
那么，谁受益、谁来承担一定的服务成本，是不是可以成为既丰富服务中心资金来源，又满足居民实际需要的有益思路？当然，这一成本分担的设想并不意味着完全以市场化的方式来运行服务中心。而是说，针对不同社区居民的不同层次服务需要，服务中心评估和划定属于必须保障的服务和在人力、物力等支持条件允许的前提下可以适当拓展的服务。在此前提下，享受后一类型的服务的社区居民，按照服务的成本情况，适当付费，给予服务中心一定的资金支持，或许有益于服务中心的长远发展。
三、城市社区综合服务中心的服务方案
服务方案是服务中心围绕自身的服务理念，开展实务服务的一系列整体筹划和具体安排。体现了服务中心在其服务支持条件下，对服务受众、服务内容的权衡和实现。服务方案在很大程度上影响着社区居民对服务中心乃至专业社会工作的理解和认知，影响着服务中心社区实务工作开展的顺利程度。
（一）当前城市社区综合服务中心内服务方案的现状
服务方案设计在服务中心的工作开展中具有相当重要的地位，服务中心要对其服务方案设计既有宏观整体性筹划，又有微观灵活性安排。但与此同时，受制于服务中心内外条件的制约，当前服务中心的服务方案设计还存在诸多需要改进的地方，以下笔者试分别展开分析。
其一，服务方案和活动内容单薄的问题。虽然基层政府部门近些年相继加大了对服务中心项目和资金的投入，但是受制于政府提供的服务必须满足“覆盖面广”这一特性，导致服务的保障水平在短时期内很难达到相当水平。再加上政府部门和作为第三部门的社会工作机构在立场和行事风格上的存在基本差异，使得这一问题显得更为突出。
除此之外，需要引起注意的问题是，近些年来，政府购买专项服务越来越成为一种普遍流行的趋势。其具体形式是：政府部门将某个服务项目的岗位经费包括人员费、办公费、管理费等全部打包在一起。在这种情况下，承担具体项目服务岗位的社会工作者往往面临着两难的角色冲突：站在专业社会工作者的角度，他应该根据自身的工作经验、能力和对社区生态的了解来设计最优的服务方案；但与此同时，最优的服务方案可能涉及到更多的办公经费支出，不仅使机构面临办公经费压力，也使社会工作者个人面临开展的活动越多，必须开支的办公经费越多，以至于需要占用自身人员经费的状况。在大多数情况下，社会工作者只能选择以简单、单薄的活动方案来维持服务中心的运转，以此应对政府部门的考核和来自第三方的评估。
其二，服务方案和活动方案形式化的问题。目前对包括服务中心在内的专业性社会工作服务机构的考核方式，是过程评估和结果评估并重，在实际工作过程中又是以过程评估为主。在服务中心的服务过程中，充斥着诸如个案工作、小组工作、接案数量、结案数量、需求评估报告、即时辅导等林林总总的数量要求，在政府部门考核和政府部门委托的第三方评估中，这些要求又不尽一致，所以服务中心的社会工作者必须将大量精力投入其中。应该说，这一现象在几乎所有的社会工作机构中都存在，但在服务中心内尤为突出，因为服务中心相对于其它社会工作机构，其服务界限、服务内容相对较为模糊。于是乎，服务中心内服务方案和活动方案的设计就只能是重点关注形式合理性而不是实质合理性，表面上可能服务方案和活动方案全面而丰富，实际上却不一定能够满足社区居民的真实需要。
（二）其他地区社会工作机构服务方案——以香港圣公会九龙城青少年综合服务中心为例
笔者于2013年7月份利用近20天的时间前往香港利民会、圣公会、小童群益会等承担服务的近十个服务机构和承担督导任务的香港浸会大学、香港理工大学等高校社会工作系教师就服务中心的服务方案问题展开调研和交流。发现香港地区社会工作机构内的服务方案与大陆地区社会工作机构内的服务方案存在相当差别，虽然其它地区的经验不能完全照搬，但作为可以借鉴的社会工作先发地区经验。笔者选取圣公会九龙城青少年综合服务中心的一套服务方案来进行分析（如下表1）
笔者选取了该中心服务方案中最核心的部分，该套服务方案体现为“成长挑战”、“关怀社区”、“职志规划”等三个相互联系的模块。与笔者所了解的大陆地区社会工作机构的服务方案相比较，可能很难看出这些具体的活动方案与案主问题或困扰之间的联系。但显然，这一套服务方案有其内在线索联系，并且有利于从社区青少年着手来发展社区生态水平。也就是说，这是服务中心在努力帮助社区青少年发展更高社会生活质量，而不是停留在帮助有困扰或困难的社区青少年恢复一般社会生活状态。
同时，仍需进一步指出的是，该中心在服务方案的附注说明中，除了对双方权责义务条款进行说明之外，更值得注意的一条是“领有综合社会保障援助津贴或学费全津而希望获得减费者，请于报名时出示有效之证明文件正本，津助名额有限”。这说明，即使在经济发展水平较大陆地区更高，专业社会工作发展水平也相对较高的香港地区，也并没用将不同层次的社会工作专业服务视为社区居民均等、免费享受的社区服务。而是将“恢复一般社会生活状态”和“发展更高社会生活质量”的社会工作服务区分开来，在一般情况下（除非被认定为社区特困人群而且名额有限），社区居民须在一定程度上分担所享受服务的成本，才能接受“发展更高社会生活质量”的专业服务。
四、城市社区综合服务中心服务理念与服务方案的改进建议
从目前的客观现实条件来看，大陆地区的服务中心和其它社会工作机构一样，都受到当前社会工作发展阶段的时代限制。体制束缚带来的服务理念不清、服务支持途径单一带来的服务方案缺陷，都影响着服务中心的专业服务和发展前景。而当我们注意到服务中心在转型期中国社区建设中的角色，并在强调社会建设的大时代背景下考虑这一问题时（褚蓥，2014），改进服务中心的服务理念和服务方案就显得格外重要。
专门性社会工作者如老年人社会工作、家庭社会工作、青少年社会工作、残疾人社会工作等在社区提供的服务，其重点在于把握社区内某一类人群的相关社会状况。相对而言，把握整体社区生态与专f门性社会工作者的服务相关但并不是他们的服务重点。与此相区别的是，城市社区综合服务中心的社会工作者在其提供服务的过程中，能够通过对社区内不同人群需求评估、方案设计、具体服务和后期服务效果的评估，从整体上把握社区生态状况及变迁，从而能够有效提高其服务针对性(林仁和，2007: 39-42；林胜义，2011：11-15；甘炳光、胡文龙、冯国坚、梁祖彬编，2010: 375-396)；就这一角度而言，服务中心对社区生态的把握和贡献既是社区服务的起点也是社区服务的目标。也正是在这一角度上，“城市社区综合服务中心能与其它专精于某一领域的服务机构一起构成有效协同”（曹志刚，2013），并各有侧重，进而用共同的服务推进社区建设和社区发展。
目前社会工作机构等相关社会组织的发展受到诸多因素的制约(蔡禾，2014；朱健刚、陈安娜，2013)，其中比较典型的：一是政府部门的观念，它们普遍视社会工作机构为“伙计”而非“伙伴”，主观上不相信社会工作机构能够把他们没能做好的事情做好；二是社会工作机构的支持途径有限，客观上只能依靠政府在资金、场地、人力资源上的投入。因此，社会工作机构的发展受外在环境影响波动较大，内源性发展动力则相对不足。
要想扭转这一局面，服务中心就必须明晰自身服务理念，丰富自身服务方案，这二者一体两面，服务理念指导和决定着服务方案，服务方案体现和实践着服务理念。在服务中心的服务理念中，必须明确，不同于专门性社会工作的是，他们可以不仅仅面对有问题或困扰的社区居民，也可以在条件允许的前提下对部分有需要的社区居民开展更高层次的服务，这是服务中心提供服务的资源优势，但同时也是他们的工作难点。如何界定服务对象和对服务对象的服务层次，在各个服务中心的服务理念中都存在个性差异而且是动态变化着的。
在服务中心的服务支持途径上，以往多有强调通过加大政府投入来扶持包括服务中心在内的社会工作机构发展，但笔者认为依靠单一的加大政府投入对服务中心的发展也存在隐患，不利于服务中心在实现服务支持途径多元化的基础上赢得自身专业话语权的增长。国际上常见的是政府投入、NGO等第三方团体捐助和居民付费分担等多元途径，以支撑社会组织的运营和发展。就目前情况而言，居民付费分担相对于NGO等第三方团体捐助更具现实性和可操作性。当然，至于如何监管这部分经费，相信可以通过诸如会计、审计等专业手段来解决。如果服务中心不能够在服务支持途径上摆脱对政府部门的单一性依赖，则其在政府部门眼中的“伙计”角色或将很难得到实质性改变。而服务中心要想在社区中得到其他途径的支持，需要以更优的服务方案来说服社区居民及有关部门。
在服务方案上，服务中心需要在对社区生态充分调研的基础上，评估社区居民的服务需求，不仅仅立足于设立帮助社区居民解决问题或困扰的服务活动项目。同时还要在立足解决微观问题或困扰的基础上，着眼于宏观社区生态的整体提高和改善。这就需要服务中心也同时注重设立针对性、专属性特别强的服务活动项目，以帮助不同社区居民发展更高社会生活质量，因为不同具体社区的历史渊源、社区网络、经济基础，乃至文化特色都是存在若干差异的。应允许服务中心在符合相关财务监管制度的前提下，由社区居民付费享受“发展更高社会生活质量”的服务活动项目，根据活动内容及其成本状况分担部分活动经费，从而在此基础上不断丰富和扩展服务中心的服务方案，以其服务质量和服务效果，不断吸引社区居民的参与和支持，以保护服务中心的良性发展势头。
只有服务中心加强自身的服务理念和服务方案建设，以提高整体的服务能力来争取政府部门进一步转变观念，使社区居民愿意分担部分服务成本，从而更大程度地动员社区居民的参与和支持，服务中心的运营才能进入良性的发展轨道，才能更好地扮演好其在社区建设中应当扮演的角色。惟其如此，当前发展过程中存在的独立性、稳定性、专业性的问题才能逐步得到解决。
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参考文献]
[1]蔡禾，2014，《激发社会组织活力：观念、制度和能力建设》，《社会工作与管理》第1期。
[2]曹志刚，2013，《城市社区综合服务中心：一种实践策略》．《社会工作》第6期。
[3]曹志刚，2014，《城市社区综合服务中心：一种联动策略》，《社会工作》第2期。
[4]褚蓥，2014，《社工组织参与社区治理的机制与路径——以社区参与行动服务中心为例》，《中国机构改革与管理》第5期。
[5]甘炳光、胡文龙、冯国坚、梁祖彬编，2010，《社区工作技巧》，香港：香港中文大学出版社。
[6]林诚彦、张妙娟，2012，《社区工作视域下的综合性社区服务中心的目标定位探讨一以广州市家庭综合服务 中心试点为例》，《广东工业大学学报（社会科学版）》第6期。
[7]林仁和，2007，《宏观社会工作实务》，台湾：五南图书出版公司。
[8]林胜义，2011，《社区工作》，台湾：五南图书m版公司。
[9]孙秋云、曹志刚编著，2011，《社区与社区建设八讲》，武汉：华中科技大学出版社。
[10]朱健刚、陈安娜，2013，《嵌人中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析》，《社会学研究》第1期。
编辑／杨恪鉴